從價(jià)值博弈看“巨型學(xué)校”的成因
——基于A 中學(xué)建設(shè)投資案例的分析

2023-12-09 15:19:35許丹云

經(jīng)濟(jì)師 2023年10期

許丹云侯晉

一、引言

“巨型學(xué)校”的概念在官方的文件和規(guī)范中均無(wú)明確定義，現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍引用張新平在《巨型學(xué)校的成因、問(wèn)題及治理》一文中的解釋，即在校生人數(shù)超過(guò)3000 人、班級(jí)總數(shù)高于60 班的超大規(guī)模中小學(xué)[1]。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，政策放開(kāi)、地方推動(dòng)、名校逐利三重合力是導(dǎo)致巨型學(xué)校形成的根源，這些觀點(diǎn)在有關(guān)“巨型學(xué)校”的論文中已經(jīng)得到充分的論述，將不會(huì)成為本文討論的重點(diǎn)。筆者希望引起關(guān)注的是，大多數(shù)巨型學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（可換算為生均建筑面積）往往高于當(dāng)?shù)仄骄剑绻f(shuō)巨型學(xué)校的存在價(jià)值是通過(guò)提供更多的學(xué)位數(shù)以獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益（土地增值），那么過(guò)高的生均建筑面積則顯然違背這一常識(shí)。因?yàn)樵跐M足定量學(xué)位需求的基礎(chǔ)上，保持較低限度的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)才是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的有效途徑，至少對(duì)于作為投資一方的地方政府來(lái)理應(yīng)如此。通過(guò)查閱現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，尚未發(fā)現(xiàn)對(duì)此種現(xiàn)象比較深入的研究和論述。為此，本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)行分析，為該領(lǐng)域的研究提供新的思路。

二、共謀者的產(chǎn)生

在《韋氏新大學(xué)詞典(第9 版)》中，“共謀者”指“秘密協(xié)議或合作，特別是為了達(dá)到一個(gè)共同的目的參與方”。在巨型學(xué)校形成的過(guò)程中，地方政府和學(xué)校往往被視為天然的共謀者。（需要申明的是所謂共謀者并非因?yàn)槠浯嬖诓徽?dāng)?shù)哪康模鄶?shù)情況是合作方為減少社會(huì)輿論壓力而采用了有限的信息披露的方式）本文的共謀雙方來(lái)自作者所調(diào)研的城市，A 校系市級(jí)教育系統(tǒng)直屬管理的重點(diǎn)中學(xué)，因辦學(xué)成績(jī)長(zhǎng)期位于省市前列，是當(dāng)之無(wú)愧的“明星學(xué)校”。B區(qū)是位于本市新興市轄區(qū)，自撤縣設(shè)區(qū)以來(lái)，B 區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升較快，區(qū)位價(jià)值得以凸顯。為改善其基礎(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展相對(duì)落后的現(xiàn)狀，經(jīng)本市教育局（A校上級(jí)部門(mén)）和B 區(qū)人民政府達(dá)成共識(shí)，雙方將采用“地方建設(shè)，學(xué)校管理”的合作模式在B 區(qū)創(chuàng)辦A 校分校（以下簡(jiǎn)稱“分校”）。校舍由地方B 區(qū)財(cái)政投資建設(shè)(其中部分經(jīng)費(fèi)由市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付，市區(qū)兩級(jí)費(fèi)用的統(tǒng)籌在區(qū)級(jí)落實(shí))，A 校負(fù)責(zé)分校管理和教育業(yè)績(jī)。為充分溝通雙方意見(jiàn)，協(xié)商明確建設(shè)需求，落實(shí)相關(guān)建設(shè)條件成為雙方合作辦校的首要條件。

三、雙方行為的博弈和選擇

1.博弈關(guān)系的形成。依據(jù)過(guò)往文獻(xiàn)的分析，地方政府辦校的動(dòng)機(jī)符合“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，此種動(dòng)機(jī)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是通過(guò)加大教育資金投放和引入名校可以有效改善地區(qū)教育發(fā)展的質(zhì)量；二是利用高質(zhì)量的教育資源將實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地價(jià)值增值，并有助于彰顯地方官員“政績(jī)”[2]。學(xué)校方同樣符合“理性經(jīng)濟(jì)人”屬性，根據(jù)張新平、萬(wàn)明鋼等、趙海山等的研究結(jié)果，名校辦分校具有不僅具有來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的收益(包括獲取更多的財(cái)政資金支持，部分學(xué)校可能還包括擇校費(fèi)、捐資助學(xué)費(fèi)、贊助費(fèi)等隱形收入)，規(guī)模化辦學(xué)更有利于學(xué)校壟斷優(yōu)質(zhì)生源，提升學(xué)校聲譽(yù)，并有助于內(nèi)部人員職位升遷。但是隨著學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，則可能會(huì)出現(xiàn)師生溝通時(shí)間大幅減少、管理層級(jí)增加產(chǎn)生行政僵化、教師與行政人員溝通的障礙、內(nèi)部機(jī)構(gòu)過(guò)大致使運(yùn)營(yíng)成本增加等問(wèn)題，并導(dǎo)致生均教育成本的上升[3],即經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。在學(xué)校高邊際成本已相對(duì)固定的前提下(如上級(jí)部門(mén)已經(jīng)明確學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模)，根據(jù)“外部性”理論，“理性經(jīng)濟(jì)人”必然將考量成本效益的關(guān)系并尋求新的外部收益的輸入，以實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出新的平衡[4]。

在本案例中，根據(jù)B 區(qū)教育部門(mén)對(duì)地方學(xué)位需求的測(cè)算，新創(chuàng)辦的分校需要達(dá)到60 班（初中30 班；高中30 班）的辦學(xué)規(guī)模，學(xué)生人數(shù)合計(jì)3000 人，根據(jù)第三方工程咨詢公司編制項(xiàng)目建議書(shū)，分校需建設(shè)教學(xué)及輔助用房8000平方米、專用教室7300 平方米，公共教學(xué)用房8200 平方米，行政管理及教研用房2700 平方米，合計(jì)26200 平方米，即方案Ⅰ。其內(nèi)容和規(guī)模可滿足國(guó)家及地方規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，設(shè)定其收益全部來(lái)自于片區(qū)土地價(jià)值的增值,兩者差值代表地方政府利益最大化。

由于辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大將直接導(dǎo)致邊際成本的上升和邊際收益的下降，即使考慮到擇校費(fèi)等收入，其總體機(jī)會(huì)收益仍然為下降（由于現(xiàn)有文獻(xiàn)研究對(duì)關(guān)于辦學(xué)規(guī)模“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”M 點(diǎn)無(wú)法形成定論，本文設(shè)定負(fù)增長(zhǎng)也屬于機(jī)會(huì)收益下降的一種情況）。加之校方無(wú)法直接從土地財(cái)政中獲取收益，如果選擇接受，則校方要單方面承擔(dān)利益受損。如果選擇不接受，為平衡其總體收益水平，其實(shí)施策略主要有兩種：一是降低投入成本（消極辦學(xué)），在現(xiàn)實(shí)案例中主要表現(xiàn)為校方領(lǐng)導(dǎo)甲在首輪會(huì)商中提出僅派出分校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和少量高素質(zhì)的師資（或完全不派出），教師資源主要由地方政府自行招聘解決；二是提高收益水平，主要表現(xiàn)為校方領(lǐng)導(dǎo)乙在次輪會(huì)商中提出B 區(qū)政府在分校中配建學(xué)校校史館、國(guó)際交流中心以及體育場(chǎng)館等，即方案Ⅱ。

2.首輪博弈與選擇。為充分雙方的行為選擇及動(dòng)機(jī)，從而達(dá)到納什均衡，本文預(yù)設(shè)函數(shù)如下：設(shè)定學(xué)校消極辦學(xué)時(shí)成本為0 且地方政府獲取土地增值為0，F(xiàn) 代表學(xué)校積極辦學(xué)時(shí)地方政府獲取土地增值，D 代表地方政府執(zhí)行方案Ⅰ時(shí)的建設(shè)成本，X 代表校方預(yù)期收益的最小值，C 代表學(xué)校積極辦學(xué)的成本，△D 代表地方政府執(zhí)行方案Ⅱ（包括按校方要求配建學(xué)校校史館、國(guó)際交流中心以及體育場(chǎng)館）時(shí)的新增建設(shè)成本，△X 因地方政府執(zhí)行方案Ⅱ時(shí)校方的新增收入。

（1）作為項(xiàng)目的發(fā)起方和建設(shè)主體，地方政府在不清楚校方意圖之前，其首選必然為方案Ⅰ，學(xué)校在無(wú)法取消合作的情況下，可以采用兩種策略進(jìn)行應(yīng)對(duì)，一種是延續(xù)其傳統(tǒng)辦學(xué)模式，采用積極辦學(xué)方針（成本C），一種是消極辦學(xué)（成本0），由于在學(xué)校辦學(xué)規(guī)模已經(jīng)明確（3000 生），無(wú)論采用何種辦學(xué)方式，其經(jīng)濟(jì)收益都是固定，那么在無(wú)外部力量干預(yù)的前提下（如雙方的共同上級(jí)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)），則學(xué)校必然采取消極辦學(xué)以提升其預(yù)期收益。

（2）當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行方案Ⅰ時(shí)，校方幾乎確定采用消極辦學(xué)的策略，如果政府堅(jiān)持方案Ⅰ，其風(fēng)險(xiǎn)將是承擔(dān)土地增值收益為0。如果政府采用方案Ⅱ，由于學(xué)校建設(shè)和辦學(xué)的時(shí)序，其將面臨兩種可能，一是校方的利益得以滿足，執(zhí)行積極辦學(xué)的方式，地方政府的收益為F- D- △D；二是校方在利益滿足的同時(shí)，進(jìn)一步尋求更大的利益X+△X，在辦學(xué)過(guò)程中仍采用消極辦學(xué)的方式，則地方政府不僅無(wú)法獲取增值收益，而且還將導(dǎo)致更多的損失△X。由此可見(jiàn)，政府的收益變化將取決于校方積極辦學(xué)（消極辦學(xué)）的可能性P（0＜P＜1），建立方程如下：

（3）根據(jù)已設(shè)定博弈方程，保證項(xiàng)目順利實(shí)施的前提如下：地方政府U＞0 且學(xué)校U＞0；即P＞（D+△D）/F 且P＜（X+△X）/C，即保證（X+△X）/C＞P＞（D+△D）/F 時(shí)，雙方可以達(dá)成共識(shí)。而（X+△X）/C＞（D+△D）/F 則是保證P 有解的關(guān)鍵，對(duì)公式兩側(cè)求倒數(shù)，將公式變形為C/ （X+△X）＜F/（D+△D）。由于X 和D 均可理解為為常數(shù)，公式成立的基礎(chǔ)在考察C/△X以及F/△D 的線性關(guān)系。假設(shè)△X=C，C/△X 的值趨近于1，即校方積極辦學(xué)的可能性最大，而此時(shí)土地價(jià)值的增值通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于△D, 由于F/△D 具有更大的彈性系數(shù)，說(shuō)明只要地方政府愿意為學(xué)校配建，便可以使得學(xué)校獲得更高的正常收益，學(xué)校選派高素質(zhì)的師資的可能性將會(huì)增加，合作辦學(xué)趨于合理的可能性也將有效增加。反之學(xué)校可能不會(huì)受到損失，地方政府則將失去獲得土地財(cái)政帶來(lái)巨大收益的機(jī)會(huì)。

（4）由于上文中的邏輯關(guān)系的存在，在現(xiàn)實(shí)情況下，地方政府選擇接受校方要求，在建設(shè)計(jì)劃中明確配建要求，其中配建學(xué)校校史館建筑面積為2000 平方米，國(guó)際交流中心11000 平方米，體育場(chǎng)館10000 平方米，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模較之方案Ⅰ有增加23000 平方米。

3.次輪博弈與選擇。考慮到校方自利動(dòng)機(jī)的存在，方案Ⅱ?qū)嵤┖螅詿o(wú)法完全杜絕校方在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中消極辦學(xué)的可能性。為保障既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在分校建設(shè)思路中，地方政府同時(shí)采用兩種操作路徑（方案Ⅲ），一方面地方政府提出考慮到未來(lái)新高考和走班制對(duì)學(xué)校教室和師資的要求，每個(gè)學(xué)校的教室數(shù)量至少應(yīng)該達(dá)到已有行政班數(shù)量的1.5 倍，才可以維持正常的課程和教學(xué)安排，即普通教室數(shù)量需要增加90 間。另一方面地方政府提出在合適的條件下，學(xué)校國(guó)際交流中心以及體育場(chǎng)館將統(tǒng)籌學(xué)校和社會(huì)共同使用的需要。

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，增加30 間教室的建筑面積約為4200 平方米（方案Ⅲ），較之方案Ⅱ的建筑面積約增加6%左右，等價(jià)于地方政府總成本需要增加6%。相比地方政府而言，新增30 間普通教室無(wú)論作走班制教室使用，還是用于擴(kuò)招生源，都意味著校方辦學(xué)成本可能增加，加之如果地方政府將體育場(chǎng)館作為學(xué)校和社會(huì)共同使用，則校方的收益會(huì)進(jìn)一步降低。為把握在次輪博弈中利益關(guān)系，預(yù)設(shè)函數(shù)如下：△E 代表增加新增30 間普通教室的建設(shè)成本，△Y 代表因校方消極辦學(xué)從國(guó)際交流中心以及體育場(chǎng)館項(xiàng)目中減少的收益，△F 代表因校方積極辦學(xué)時(shí)地方政府獲取土地新增增值，△C 代表因新增30 個(gè)班校方的新增成本。

當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行方案Ⅲ時(shí)，校方又將面臨消極辦學(xué)和積極辦學(xué)兩種選擇，如果選擇消極辦學(xué)，則校方要承受從國(guó)際交流中心以及體育場(chǎng)館項(xiàng)目中減少的收益△Y，如果△Y=△X，校方的收益將回歸X，而與此同時(shí)，地方政府的投入成本為最大，為D+△D+△E。但此種情況出現(xiàn)的可能性較小，因?yàn)樵诘胤秸鈭?zhí)行方案Ⅱ時(shí)，已取得超額收益△X，對(duì)于校方而言，其代表的價(jià)值不僅是國(guó)際交流中心和體育場(chǎng)館項(xiàng)目固定資產(chǎn)和相關(guān)收益，承載項(xiàng)目土地價(jià)值的稀缺性也是校方難以拒絕的，其總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于校方積極辦學(xué)的成本C 以及新增30 個(gè)班成本△C 之和。隨著學(xué)校積極辦學(xué)策略的確立，△C 所引發(fā)新增土地價(jià)值增值△F，也為校方進(jìn)一步提升博弈能力和博弈機(jī)會(huì)預(yù)留了籌碼。

四、博弈關(guān)系和“巨型學(xué)校”的成因

1.在土地財(cái)政的大背景下，地方政府和學(xué)校都直接或間接的希望通過(guò)土地增值獲取超額的收益，通過(guò)文章的分析可知，在所謂“共謀者”關(guān)系內(nèi)部，實(shí)際上存在著較為明顯的利益紛爭(zhēng)，其根本原因在于學(xué)校的固定資產(chǎn)對(duì)于地方政府主要意味著投入成本，對(duì)于校方來(lái)說(shuō)則是投資收益。基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，雙方對(duì)于新校的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模以及建設(shè)投資將必然存在分歧，博弈關(guān)系以此得以確立。

2. 由于校地兩方既有的博弈關(guān)系，“巨型學(xué)校”的成因來(lái)源于建立一個(gè)能夠充分滿足雙方利益訴求的“最大公倍數(shù)”，其有效性的關(guān)鍵在于能夠滿足地方政府土地增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也依賴于學(xué)校方積極主動(dòng)地進(jìn)行教學(xué)管理。在此過(guò)程當(dāng)中，地方政府的價(jià)值取向在于實(shí)現(xiàn)土地增值利益最大化，校方的價(jià)值取向是在補(bǔ)償邊際成本的同時(shí)，盡可能高地取得來(lái)自項(xiàng)目的額外收益。所以，要使得政府順利完成土地價(jià)值增值，校方積極投入辦學(xué)，學(xué)校規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容必須達(dá)到一種相對(duì)均衡的狀態(tài)。為此雙方可以在充分學(xué)習(xí)對(duì)方策略的基礎(chǔ)上相繼行動(dòng)，輪流提出談判要求，形成了一個(gè)多階段的動(dòng)態(tài)博弈。

3.優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺性決定了博弈的初始狀態(tài)，也使得學(xué)校建設(shè)規(guī)模在計(jì)劃階段持續(xù)調(diào)增成為一種必然。相比地方政府初始階段提出26200 平方米的建設(shè)方案，項(xiàng)目最終定格的建筑面積為53400 平方米，建筑面積增加27200 平方米，表面上是看學(xué)校方獲取超額收益。但是通過(guò)博弈的全過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，27200 平方米不僅包含了學(xué)校可能取得的收益，也涵蓋了可能會(huì)應(yīng)對(duì)的成本，較為明顯的標(biāo)記是學(xué)校生均建筑面積指標(biāo)的變化。通過(guò)簡(jiǎn)單計(jì)算可知，方案Ⅰ中學(xué)校生均建筑面積為8.7 平方米，方案Ⅱ中學(xué)校生均建筑面積調(diào)增為16.4 平方米，方案Ⅲ中學(xué)校生均建筑面積名義上調(diào)增為17.8 平方米，但如果校方消極辦學(xué)，則地方政府存在將辦學(xué)規(guī)模提升至90 班（4500 生）的動(dòng)機(jī)，潛在生均建筑面積將調(diào)減為11.8 平方米，學(xué)校收益存在減小的可能性。如果校方采取積極辦學(xué)的策略，將使得地方政府的收益具有進(jìn)一步提升的可能，學(xué)校獲利的機(jī)會(huì)將相應(yīng)提升，其博弈地位也將重新回歸主動(dòng)（類似方案Ⅰ階段）。

4.此外，“巨型學(xué)校”的形成還有來(lái)自制度層面的原因，最具代表性的便是國(guó)家和地方出臺(tái)的建筑類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范僅對(duì)生均建筑指標(biāo)的下限值(如初中生均建筑面積≥10 平方米) 進(jìn)行約束，不限定學(xué)校自主選擇建設(shè)的項(xiàng)目類型(如近年來(lái)興起的3D 打印實(shí)驗(yàn)室、STEM教室等項(xiàng)目，均不在規(guī)范要求之列）。政策制定者出臺(tái)相關(guān)文件的初衷希望各地政府能否正視自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)實(shí)條件而實(shí)施差異化的發(fā)展策略，但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的熱衷以及地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情空前高漲，以至于無(wú)論是落后地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)都希望可以通過(guò)集中地方財(cái)政力量完成超大規(guī)模的校舍建設(shè)并引進(jìn)名校資源，這也導(dǎo)致了官方頒布的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)時(shí)間都流于形式，無(wú)法對(duì)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)起到真正意義上的指導(dǎo)作用。

5.正是由于地方學(xué)校博弈以及制度環(huán)境軟約束雙重因素的影響，名校的辦學(xué)規(guī)模得以持續(xù)放大，對(duì)優(yōu)質(zhì)師資和優(yōu)質(zhì)生源的壟斷能力進(jìn)一步增強(qiáng)，此種效用經(jīng)歷多輪疊加，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)展的地區(qū)已可以衍生出類似“集團(tuán)化辦學(xué)”等新型辦學(xué)形態(tài)。但同時(shí)也要看到，名校規(guī)模化以及集團(tuán)化也存在多種風(fēng)險(xiǎn)，一是學(xué)校同質(zhì)化風(fēng)險(xiǎn)；二是品牌稀釋的風(fēng)險(xiǎn)[5]。因此，作為地方教育主管的政府部門(mén)，應(yīng)合理控制學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，較少或避免“巨型學(xué)校”負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)。

五、關(guān)于“巨型學(xué)校”的理性思考

通過(guò)本文分析可知，“巨型學(xué)校”的成因往往是多元化的，即便是不考慮博弈關(guān)系，也可能存在其他方面原因所產(chǎn)生的巨型學(xué)校(在土地資源緊張的地區(qū)，地方政府傾向于在可利用的土地上最大規(guī)模的建設(shè)學(xué)校，以滿足未來(lái)發(fā)展所需，此種行為往往被認(rèn)為合理)，因此“巨型學(xué)校”利弊也不能一概而論。為促進(jìn)“巨型學(xué)校”健康發(fā)展，筆者提出相關(guān)建議如下：

1.合理評(píng)價(jià)學(xué)校生均指標(biāo)。較高的生均建筑面積雖然在一定程度上代表了較高資源投入水平，但要評(píng)價(jià)資源投入的質(zhì)量，仍需要進(jìn)一步分析學(xué)校單項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)。如本文中案例所展示的情況，地方財(cái)政在投資規(guī)模上不斷提高，但在與學(xué)校教學(xué)緊密相關(guān)的教室、實(shí)驗(yàn)室以及教學(xué)管理用房方面并無(wú)實(shí)質(zhì)上變化，由此產(chǎn)生的投資效益必然有所降低。

2.發(fā)揮學(xué)校設(shè)施外部效用。在傳統(tǒng)的學(xué)校創(chuàng)辦中，學(xué)校校舍及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施往往為學(xué)校所專用，存在使用效率低和運(yùn)營(yíng)成本高等問(wèn)題。目前國(guó)家鼓勵(lì)公辦學(xué)校創(chuàng)造條件向公眾開(kāi)放體育設(shè)施，停車(chē)場(chǎng)也可以根據(jù)實(shí)際需求對(duì)外放開(kāi)，建議統(tǒng)籌相關(guān)設(shè)施的相關(guān)特點(diǎn)，科學(xué)合理地制定開(kāi)放計(jì)劃，充分發(fā)揮校內(nèi)設(shè)施的外部效用，為地方和學(xué)校提供配套服務(wù)。