農村宅基地使用權流轉問題與對策

劉 琪 付雪冉 盧皓全 吳瑤瑤

一、我國農村宅基地制度發展歷史

新中國成立后，1950 年，《中華人民共和國土地改革法》公布施行，農民獲得了農地產權。1962 年，在《農村人民公社工作條例（修正草案）》中明確指示宅基地無法自由流轉。1963 年，我國首次提出“宅基地使用權”的概念并解讀，首次確立“地隨房走”原則，形成“兩權分離”的制度框架[1]。

改革開放后，1982 年《憲法》規定：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”強化宅基地“兩權分離”的屬性。《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定房屋只能在本集體內部流轉，農民與農村集體經濟組織向城鎮居民流轉的請求不受批準。

進入新世紀后，2007 年《物權法》首次將宅基地使用權作為一種用益物權予以確立。2015 年中央政策性文件開始力求脫離宅基地原有的社會保障功能的限制，積極還原宅基地財產權利的本來面目[2]。2018 年，《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，2020 年中央1 號文件“要求進一步深化農村宅基地制度改革試點”體現該意見。

如今中央對農村宅基地使用權改革中的參與主體的限制逐漸在放寬[3]，現存法律制度在農村宅基地使用權方面的缺位，帶來各類沖突，對農村發展產生了日漸嚴重的消極影響。

二、新時代農村宅基地使用權流轉的現實價值

（一）推動城鄉融合發展，促進利用價值最大化

新時代的城鄉融合發展以人口、土地、資本為代表的要素融合為核心，宅基地是土地要素的一種形式，更加凸顯農村宅基地使用權流轉市場化的經濟價值。第七次全國人口普查數據顯示，我國的城鎮化率達到63.89%，流動人口為3.76 億人，10年間增長了近70%，農村人口流出給農村宅基地二次利用的空間。根據城市化發展規律，城市化發展中后期將伴隨人員流動和人口回流。在城鄉二元化體系被逐漸打破、城鄉協調雙向互動發展要求下，城鄉之間要素流通需求增強。宅基地的財產屬性意味著農村宅基地不僅承擔居住保障的功能，同時也應為為農村青年創業提供資金支持、為返鄉創業的城鎮人口提供住宅，推動城鄉雙向互動。放開農村宅基地使用權的流轉，農民群體將增加收益方式和創業資本、提高消費能力。不必因身份問題無法實現農村宅基地使用權財產權變現。有利于城鄉之間打破交流的壁壘，更加便捷地進行人員和物資往來。盡可能貫徹資源的利用價值最大化實現原則，對城鎮化與促進投資來說也有巨大的積極作用。

（二）響應土地集約利用政策，優化資源利用率

我國耕地資源的人均占有量不及世界平均水平的1/3，宅基地與耕地資源緊缺且珍貴，如今農業政策中明確指出要以“三權分置”改革為契機盤活農村宅基地使用權，但農村宅基地使用權流轉的限制使農民很難通過此獲得基礎資金。

縱觀現有民法典及現行農業法，對于宅基地使用權流轉對象并沒有強制性規定。如果政府可以根據地方實際進行政策制定和解讀，促進基層因地制宜合理流轉宅基地使用權，有利于滿足農村土地資源合理規劃的需要。

三、農村宅基地使用權流轉存在的問題

（一）宅基地使用權流轉問題的法理研究存在爭議

關于農村宅基地使用權的流轉問題，學術界歷來存在爭議。從流轉價值的角度看，主要分為三種學說：自由流轉、禁止流轉和限制流轉[4]。前兩種學說的學者分別關注農村宅基地使用權流轉的入市價值和農村宅基地住房保障的功能。而限制流轉說的學者認為基于宅基地的市場價值和保障功能，應當實施差異化的宅基地流轉管理方式[5]。

從宅基地使用權流轉的合法性角度看，爭論聚焦于使用權身份化困境的突破。許多學者基本肯定逐步放開宅基地使用權流轉的價值，但宅基地使用權的轉讓和其身份性相矛盾。這關系到使用權法律屬性的確定，所以克服使用權流轉的身份性障礙成為一大重點問題。為了破除身份化困境，有學者建議采用宅基地的有償取得、分離次級使用權和分離身份性成員權與物權等解決方式。但有償取得降低保障性，次級使用權又將權利結構變得復雜[6]。學者對于農村宅基地使用權的爭執表明目前農村宅基地使用權流轉情況已經與當今農業發展情況不相適應。立法上宅基地使用權流轉相關立法有待完善，尤其是對農村宅基地糾紛的實際處理以及農村集體土地、宅基地與其上房屋權利行使的相關法律規定需要明確具體的法律法規以維護權利人的應有法定權益。

（二）宅基地使用權流轉受限阻礙城鄉一體化發展

溫世揚與梅維佳（2018）學者在《宅基地“三權分置”的法律意蘊與制度實現》[7]中認為，農村社會生產生活水平的提高后，傳統的“兩權分離”的農村宅基地制度與農戶住宅所有權的實現發生沖突，這是推動農村宅基地資格權、使用權分離和農村宅基地使用權流轉的現實原因[8]。目前城鄉一體化趨勢增強，越來越多的農民選擇入城創業，宅基地的使用權是農民重要的資金來源之一；由于宅基地無法市場化，無法用于擔保融資，農民的金融信用獲取權被抑制。同時隨著鄉村振興戰略的實施，越來越多的城市人口向鄉村流動。在此背景下，不僅要解決農村人口進城的問題，更要關注到城市人口選擇農村后宅基地的流轉落實問題。城鄉發展一體化要破除城鄉雙向要素流動的障礙，在此背景下，宅基地的三權分置問題不僅是一個農業問題，同時也是涉及城鄉一體化的經濟發展的問題。

（三）宅基地使用權流轉受限產生土地資源浪費問題

2021 年，我國農業科技進步貢獻率達到61%，農作物耕種收綜合機械化率超過72%；現今很多地方的農業種植已告別了一村一戶，剩余大量農村勞動力。在城鄉一體化快速發展，雙向要素流動不斷加強的背景下，宅基地使用權的問題已然是社會化經濟問題，促進人地分離勢在必行。

使用權制約導致現在的農村出現大量宅基地的閑置。由于對宅基地使用權流轉的限制，宅基地流轉困難，2018 年中國農業大學、北京林業大學調查了全國28 個省140 個村莊中的宅基地利用情況，所有樣本村的宅基地空置的百分比平均達到了10.7%[9]，2019 年全國農村宅基地閑置率為18.1%。城鄉流動不斷加強，但宅基地跨集體的交易本身被法律所禁止。各地關于宅基地使用權流轉的政策也未進行明確規定，且目前把事實上的交易置于不合法的無監管地帶，人為造成大量法外無序[10]。

四、完善農村宅基地使用權流轉的對策

（一）明確宅基地使用權與資格權的定義

2018 年，中央一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”，對于宅基地“三權分置”改革中“三權”，按照承襲政策旨意的方式可以詮釋為：“所有權”依然是集體經濟組織對宅基地的所有權，而“資格權”與“使用權”是在原來民法典規定的“舊使用權”的基礎上提出的。經濟學概念中，宅基地使用權權利束被分割成為可自由流通與不可自由流通兩種權利[2]。換言之，原有宅基地使用權被細分、延伸，“資格權”即為“舊使用權”中不可自由流通的權利，是實現宅基地社會保障功能的外在表現，具有明顯的身份屬性。“舊使用權”中可自由流通的部分被稱之為新的“使用權”，是一種土地用益權利，具有明顯的財產屬性。對于這個新的“宅基地使用權”，為了避免概念混淆，應該順勢推出一個新概念名稱：“共享宅基地使用權”。每當農民向第三人轉讓流動宅基地時，原來的“舊使用權”再裂變為兩部分，農民保留“資格權”，只流動“共享宅基地使用權”。對于這個“共享宅基地使用權”，農民有容忍他人占有宅基地的義務，避免了兩種權利發生利益沖突。

（二）充實宅基地所有權深化“三權分置”改革

《民法典》第262 條規定：宅基地所有權的資格依法歸農村集體經濟組織和村民委員會所有。因此，必須明確：宅基地“三權分置”改革不能違背集體經濟組織對于宅基地享有所有權的原則。基于集體經濟組織的地位，從宅基地的使用到收回與流動的過程都必須體現出農村集體經濟組織的監管作用。首先要實行宅基地有償獲得制度并完善相應規范。如今多數農民并不仰賴宅基地為生，對集體成員超出必要部分的無償分配無法彰顯集體的所有權身份屬性，為了維護“一戶一宅”的原則與分配平等、避免資源被個別人集中，可以實施宅基地有償使用制度。各地區根據當地的實際情況設定好征收的費用區間，以農民的實際收入、當地的人均土地保有量等方面靈活地作出調整，并與農民做好協商工作，做到“取之于戶、收費適度，用之于村、使用得當”。對于超出用地指標的土地占用行為，嚴格落實懲罰性征收費用的制度。其次要通過集體組織對宅基地的退出收回凸顯權能。設置宅基地閑置保留年限，針對未超過年限的土地自愿退出，針對已經合法占有被閑置時間超過年限的土地，給予農戶一定的補償費用并重新由集體占有處分。同時也要收回被非法占有、超過限度的土地，針對此類被收回的土地，可以無償收回。為了防止農民退出農村宅基地而居無定所，要求其退出的主體必須證明農戶擁有宅基地以外的穩定居所；如此集體經濟組織的經營管理權也得到彰顯細化。

（三）完善宅基地使用權流轉法律法規

健全完善的宅基地立法才能讓宅基地使用權流轉在實際中有法可依。宅基地的流轉對象局限于本集體經濟組織成員難以適應社會發展需求，宅基地立法的完善應包括：對流轉范圍、流轉期限的限制解除。必須堅持農民主體與尊重農民意愿、堅持“房地一體”、堅持“一戶一宅”的基本原則，這是宅基地改革的必然選擇。

在實際操作中，總結各試點經驗。要推進宅基地交易制度的建立,必須遵循以下原則[11]：首先，在流轉之前，農村宅基地使用權人需依法取得土地登記，以明確權屬，確保農村宅基地使用權沒有爭議；流轉之后，原宅基地權利人不得再向村集體組織申請宅基地，避免資源過分集中導致的農戶和村集體以及農戶之間的矛盾；其次，農村宅基地使用權流轉之后，不得擅自更改其用途，《土地管理法》第六十六條第一款第二項規定：“不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。”此外，宅基地使用應符合區域規劃，不得隨意擴建，不得在超過區域規劃的范圍進行使用權的流轉，否則宅基地使用權流轉無效[12]；再次，積極引導社會力量參與，通過稅收優惠、利率補貼等優惠政策，吸引社會資本盤活利用閑置宅基地[10]。

（四）改革宅基地流轉體制促進城鄉一體化發展

以堅持城鄉統籌協調發展為目的，推廣普及土地產權登記制度、明確產權歸屬。產權明晰是集約利用土地資源的必要前提，首先對農村宅基地使用情況進行地毯式排查。建立農村建設用地數據庫，從而掌握充足、詳細的農村土地數據[4]。實踐中專門測量宅基地面積，調查宅基地情況，加以登記并對農戶下發不動產權證書，也便于貫徹“房地一體”和“一戶一宅”的原則，避免過去宅基地私下交易隱形市場的出現。針對農村紛亂無序的土地規劃進行科學的整合與利用，進行宅基地統一集中管理，土地要素才能通過市場優化資源配置。

在《民法典》和《土地管理法》中對于宅基地的使用權流轉沒有進行詳細的規定。根據地方農業發展具體實際和未來規劃政策不同，需要針對地方農業發展水平，耕地利用情況為標準，對宅基地使用權流轉的標準程序規范化，宅基地市場化改革需要完善配套的技術支撐，建立農村宅基地評估標準和評價體系，成立農村宅基地專業負責小組，制定適合本區域發展的宅基地基準地價作為參考[2]。針對流轉對象、流轉期限等問題進行規定。針對目前對宅基地使用權有需求，卻不具備流轉資格的群體，省級農業部門可根據當地宅基地的閑置情況以及城鄉農業發展的聯動情況進行規劃。同時對于縣鄉一級農業農村部門關于宅基地使用權流轉的工作進行監督落實，確保宅基地使用權流轉有專門的負責機構及人員，有詳細的程序，保證宅基地使用權流轉合法化，保證程序時刻受監督。