政府預算績效管理存在的問題與解決路徑

莊月娥

（泉州市泉港區黨群綜合服務中心，泉州 362801）

引 言

政府預算績效管理與國家綜合治理體系息息相關，是政府服務職能轉變的關鍵因素。近年來，政府正積極探索適合我國國情、內部管理特性和管理標準的預算績效制度。建設全方位、全過程和全員參與的預算績效管理體系并不能一蹴而就，而是需要豐富的案例參考和改革經驗，但現代化的預算績效管理在我國的應用和普及都相對較晚。政府長期習慣于傳統的預算模式和績效評價模式，但在二者的結合方面明顯落后于西方發達國家，尤其是預算績效管理工具和理念革新尚不能滿足國家和社會的期待。鑒于此，本文對政府加強預算績效管理相關內容的探討具有重要的現實意義。

一、預算績效管理的由來和發展

1994 年，我國開始實行分稅制財政體制改革，國內財政規模快速擴大，隨之而來的是較為復雜的財政支出效益問題。在此背景下，預算管理的改革工作逐步推進。預算績效管理就是將績效評價方法和預算管理內容相融合，以此達到對預算資金的監督和控制的目的，即通過評價預算資金的使用成效，進一步判斷政府的綜合管理能力。

預算績效管理總共經歷了四個重要階段：探索階段、試點階段、全過程預算績效管理階段、全面實施預算績效管理推進階段。初步探索階段為1990 年至2002 年，是我國預算績效管理的萌芽，此階段我國逐步提升了對預算績效管理理念的認識；試點階段為2003 年至2009 年，十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，財政部印發相關文件，初步明確了評價內容、評價對象和評價方法；全過程預算績效管理階段為2010 年至2016 年，對預算績效評價的指標、工作重點和激勵機制等內容進行了完善；全面實施預算績效管理推進階段為2017 年至今，中共中央、國務院、財政部等印發文件，正式提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的工作要求，為我國政府指明預算績效管理未來的改革方向。

二、政府加強預算績效管理的必要性

政府加強預算績效管理是時代發展的必然趨勢。為了盡快恢復經濟水平并實現高質量發展，政府必須對預算績效加以嚴格控制和管理，以此確保未來社會民生的保障工作。除了外部環境的影響，政府內部也提出了管理改革的需求，以內部控制、全面預算、財務戰略、業財融合等作為主要關鍵詞，不斷激發政府管理改革的創新活力。政府已逐漸認識到，財務管理和其他管理環節必須互聯互通，才能打破信息壁壘。而預算績效管理則是財務管理與人力資源管理的有機結合，既能夠有效提升預算資金的利用率，又能夠提升政府人力資源水平，所以在現階段加強預算績效管理十分必要。此外，伴隨著各項理論研究與實務研究的更新，預算績效管理理論不斷豐富的同時，預算績效管理的成功案例和經驗也在不斷積累，給政府推進該項工作提供了大量的參考資料，預算績效管理的實務價值不斷被證實，給政府創造了良好的改革機遇。總的來看，理論的發展、外部環境的變化、內部管理的需要等都從不同維度體現了政府加強預算績效管理改革的必要性和重要性。

三、政府加強預算績效管理存在的問題

（一）各項法律法規不夠完善

從其他國家的政府預算績效改革來看，如美國、澳大利亞等，改革之初就頒布了相對完善的法律。國內雖然在預算績效管理方面取得了初步成效，但主要是靠行政手段的干預，缺少相對完善的法律法規，沒有為改革工作創造更具保障性的前提條件。政府執行預算績效管理措施時，缺少規范標準，各部門在配合相關工作時存在一定的盲目性，沒有真正領悟到預算績效管理的意義。若缺少完善的法律法規作為支撐，就難以約束人員行為，也難以將績效評價融入預算編制和預算控制中。

（二）預算資金管理不到位

部分政府在規劃預算資金時習慣于“以收定支”“有多少花多少”，對預算的規劃不合理，與實際不符。政府預算績效管理的根本目的是實現資金配置的科學性、高效性。預算環節是資金配置的源頭，很大程度上決定了預算績效考核結果是否理想。部分事業單位對該問題有所疏忽，比如預算編制不科學，采用簡單的增量預算和固定預算，這種對歷史數據依賴性較強的預算編制方法不具有靈活性。雖然相對便捷，但無法滿足現階段資金配置和調控的高標準。對預算資金規劃不科學，就會出現資金超支、預算頻繁調整等情況，進而造成預算績效考核結果與預算計劃之間的巨大偏差。

（三）預算績效評價機制不科學

一方面，前期調查準備工作不夠充分。由于受種種原因的影響，部分政府制定預算績效評價體系時缺少清晰的評價目標，對各部門運營方向和工作難點了解得不夠深刻，所以政府制定評價指標時多以定性描述為主，而定量指標占比較少。這就導致預算績效評價階段出現可操作空間，定性指標的打分受到考核者主觀因素影響，容易造成評價結果與實際不符。

另一方面，政府對預算績效評價指標未充分細化、進行規范化管理。比如，有的部門私設指標，指標所對應的各項標準非常容易達成，最后部門內成員的績效評價得分普遍較高，不僅難以區分差異，也喪失了參考價值。這是由于政府內部未建立統一的預算績效指標庫，對共性指標和個性指標的把握不到位，對特殊項目預算的評價范圍和深度不足，影響了預算績效評價結果的針對性和實用性。

（四）預算績效管理人員不專業

預算績效管理涉及兩大方向的專業內容：一是財務管理，二是人力資源管理。可見，該項工作是一項綜合性和專業性較強的管理活動，但目前綜合性管理人才的緊缺是任何類型組織都要克服的現實問題。政府預算績效管理工作一般由行政人員負責，財務部門提供預算指標。行政人員負責分發收集考核表、記錄人員工作表現等，這種較為簡單的分工并不能滿足當下政府對預算績效管理提出的高標準。受工作經驗和學科背景等方面的影響，從業人員的理論與實際的結合度不足，對各種財政政策的了解也不及時，導致不少地方和部門缺少綜合性的預算績效管理人才，對預算績效管理工作造成負面影響。

（五）預算績效結果應用性不足

一方面，部分政府對預算績效評價結果的信息未全面收集。目前，部門內對結果分析和對重點項目的績效結果分析這兩種情況比較常見，但政府根據全過程的評價結果開展大規模的預算調整工作比較困難，當年的評價結果不能為來年的預算編制提供有益指導。

另一方面，政府在評價結束后，沒有及時對責任人或責任部門進行面談或召開會議，預算執行過程中的問題未進行細致研討，也沒有提出整改措施，加上人員的薪酬、晉升和其他獎懲都與評價結果的關聯不大，長此以往，會導致預算績效評價的管理地位降低，評價結果的應用性不足。

四、政府加強預算績效管理的解決路徑

（一）完善法律法規

政府應借助法律法規的權威性和強制性，對預算執行的各個流程開展績效監督和績效評價。政府應結合我國國情、政府內部管理特性、不同類型單位所屬行業和服務對象等的不同，完善預算績效管理的法律法規政策，為具體的實踐工作保駕護航。比如，政府在完善預算績效管理的激勵機制時，就應以制度化的形式將激勵標準、激勵內容、激勵形式等內容明確闡釋，保障績效評價結果與激勵機制間的關聯，做到公平公正。政府通過完善法律法規的途徑，可充分調動被評價者的主動性和積極性，使被評價者在預算管理過程中能夠更嚴格地約束自身行為，貫徹落實相關規定，“把錢花在刀刃上”，更好地為人民服務。

（二）加強資金管理

一方面，健全預算管理制度。機關事業單位的資金來源大部分是財政撥款，如何將有限的資金發揮出最大效用，需要預算手段的干預。機關事業單位應完善預算編制、預算實施、預算績效評價和評價結果反饋這幾個環節的管理標準。明確預算管理的工作任務與目標，采用科學合理的編制方法，根據預算實施過程中的實際情況設計應急處理機制，根據預算績效考核結果優化獎懲激勵政策。打造閉環的管理流程，并以制度化形式體現，通過科學的預算管理手段，達到提高資金使用效率和減少資金浪費的目的。

另一方面，健全資金管理制度。機關事業單位應將資金信息的記錄、監督、預警、績效評價和績效反饋等工作交由專人專崗負責，資金分析后所形成的財務報告直接服務于領導者，避免因數據的多次解讀或錯誤解讀造成誤差。提高會計信息質量，除了基礎性的事后核算，機關事業單位應引導財務部門向數據分析的方向進步，判斷資金使用過程中的風險問題，加強資金風險的識別與應急處理能力，進而使每一筆資金都能“花在刀刃上”。

（三）優化評價機制

首先，政府應優化預算績效評價指標體系。做好初步的信息收集工作，了解不同崗位和部門的預算責任，分析其實際的工作困難，掌握其預算調整標準和預算差額的處理流程等，基于全面的管理信息，設計符合不同部門和崗位的預算績效評價指標體系，正確判斷其工作表現。

其次，合理劃分不同類型的指標權重。比如，加大對定量指標的應用，減少描述性的定性指標，以可視化的數字形式進行不同周期內績效結果的對比，發現問題并及時提出整改措施，提高預算績效評價的實用性。

最后，與外部第三方機構合作，打通社會監督的渠道。比如，在政府官網對權限范圍內的預算使用情況進行公示，鼓勵外部監督和建言獻策，全面吸收意見，使政府的預算績效管理真正服務于社會。

（四）加強人才培養

從外部招聘的角度來看，政府應重點面向綜合性人才，對高校工商管理類學科的畢業生加大招聘力度，對擁有第二學位、跨學科研究生等加強關注，吸納高素質人才。社會招聘方面注重管理經驗和從業背景，將信息化管理、業務融合等能力作為主要考察方向。從內部培養的角度來看，政府要對預算績效管理的考核者和基層職工開展差異化培訓。對考核者，將專業管理理論和實踐經驗相結合。比如，給予其組織管理、戰略管理、人力資源管理等專業知識培訓后，也要對現階段的宏觀政策、行業發展、政府內部管理問題等內容進行講授，考核者應將培訓內容融入預算績效管理的實踐工作中。對基層職工，政府應將基礎的財務知識、績效評價知識等內容進行培訓，要求其了解現階段政府的改革目標和業務調整流程，培訓的主要目的是引起基層職工對預算績效管理的認可和尊重，以便于后期更加配合，同時減少信息數據傳遞過程中不規范的情況，使預算績效管理在內部銜接順暢。

（五）促進績效反饋

政府應建立完善的預算績效反饋機制，確保評價結果能夠反映出一定時期內人員的預算執行真實情況，使領導者實現快速問責，高效提出整改措施。政府可縮短預算績效評價周期，開展月度和季度的績效評價，對短期內的預算執行情況進行總結反饋，及時調整下一月度和季度的預算計劃，為年度總體預算目標的實現打好基礎。政府還應針對預算績效評價結果中的問題開展面談工作，與部門負責人就預算執行不力的情況開展深入交流，排除非人為因素，了解下屬預算執行中的真實困難，以此來調整預算計劃或調整業務內容，確保政府財政資金的使用效率。與此同時，政府應將當年所有的預算績效評價結果作為來年預算編制的參考資料，分析政府未來的運營方向和改革目標，進一步優化績效評價指標體系，搭配多種預算績效評價方案組合，優勝劣汰，使政府的預算績效管理改革工作不斷創新、不斷進步。

結 語

綜上所述，政府加強預算績效管理是促進內部控制改革的重要手段，也是順應時代發展潮流的必然趨勢。傳統的預算績效管理模式已不能滿足當下的管理需求，因此政府要從多個維度提高預算績效管理質量，探索出一條適合自身管理特性的個性化改革路徑。首先，政府應完善相關的法律法規，給預算績效改革創造可靠的環境，引導全員樹立正確的預算績效管理意識，主動參與相關工作并執行相關措施。其次，政府還要優化預算績效評價機制，提高評價結果的科學性和參考性，促進評價結果的反饋，為后續的流程優化積累經驗。最后，政府要全面提升內部人力資源管理水平，無論是管理者還是基層員工，都要深入了解并尊重預算績效管理價值，學習專業知識，打造學習型組織和服務型組織。