開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸及破解路徑研究
——以常州新北區(qū)為例

桑一田施曉輝陳龍高張順鑫

(1.中國礦業(yè)大學(xué)中國資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興研究中心，江蘇 徐州 221116；2.中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116；3.博源規(guī)劃設(shè)計集團有限公司，江蘇 南京 211300)

開發(fā)區(qū)作為我國改革開放進程中的重要制度創(chuàng)新和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，在自1984年國務(wù)院設(shè)立首批開發(fā)區(qū)至今的近40年間，為推動我國工業(yè)化進程和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展作出了重要貢獻。然而，受限于我國人多地少的基本國情，加之我國開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中國土空間利用中普遍存在的重擴張輕規(guī)劃、重數(shù)量輕效率等問題，使得開發(fā)區(qū)普遍存在土地利用不合理、土地利用效率低下等問題[1，2]，國土空間供給的有限性對于開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的制約效應(yīng)日益突出。因此，如何破解開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的國土空間瓶頸，成為了開發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的一道難題。

由于國土空間在我國是一個提出時間較短的本土化概念，經(jīng)梳理文獻發(fā)現(xiàn)，學(xué)界尚未有關(guān)于開發(fā)區(qū)國土空間瓶頸的直接研究，亦無明確的內(nèi)涵表述及概念定義。相關(guān)方面的學(xué)術(shù)研究主要集中在開發(fā)區(qū)土地集約利用的評價[3，4]、潛力[5]以及對策[6]上開展。而在國土空間瓶頸問題易發(fā)的深圳[7，8]、上海[9]、廈門[10]等發(fā)達省份城市，地方政府已著手為破除空間瓶頸做出諸多努力和嘗試，如提出了增加高端產(chǎn)業(yè)比例、提高工業(yè)用地效率、完善招商機制等路徑。

有鑒于此，本文系統(tǒng)分析了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的內(nèi)涵與表征，以常州新北區(qū)為例，研究了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的成因并提出相應(yīng)的國土空間瓶頸破局路徑。以期為破解開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的國土空間瓶頸提供可靠有效的理論支撐與路徑參考。

1 國土空間瓶頸內(nèi)涵與表征

瓶頸主要指事物上升空間到達一定限制的區(qū)域，一般指在整體中的關(guān)鍵限制因素。鑒于目前學(xué)界尚未有國土空間瓶頸內(nèi)涵的明確定義，本文將國土空間瓶頸內(nèi)涵界定為指一定區(qū)域內(nèi)國土空間供給的有限性難以滿足該區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展對國土空間的需求，從而使得空間成為影響乃至阻礙區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵限制因素。對于開發(fā)區(qū)而言，其經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸指開發(fā)區(qū)在現(xiàn)有自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境特征下，考慮到國土空間的適宜性和承載能力，以及國土空間規(guī)劃的約束與引導(dǎo)，因經(jīng)濟社會發(fā)展背景和目標(biāo)導(dǎo)致的國土空間需求與供給之間存在缺口或者不匹配、不均衡的狀態(tài)。

從國土空間利用對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐來看，開發(fā)區(qū)國土空間瓶頸內(nèi)涵可從數(shù)量、空間布局與強度3個方面表征。

1.1 國土空間數(shù)量規(guī)模瓶頸

國土空間數(shù)量規(guī)模瓶頸是指由于國土空間資源總量有限，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口增加，國土空間資源數(shù)量供給無法滿足經(jīng)濟、人口和社會生產(chǎn)活動的需要，或國土空間資源數(shù)量無法滿足人類社會發(fā)展對國土空間資源的持續(xù)需求。主要表現(xiàn)為各類產(chǎn)業(yè)部門與城鎮(zhèn)發(fā)展對國土空間的數(shù)量需求與空間供給的矛盾。主要包括建設(shè)用地總規(guī)模的上限約束，新增建設(shè)用地規(guī)模不足，耕地和永久基本農(nóng)田保護規(guī)模的約束等。

1.2 國土空間布局瓶頸

一個國家或地區(qū)在布置某類用地或某區(qū)域用地性質(zhì)時，需根據(jù)其實施戰(zhàn)略及政策，從可持續(xù)發(fā)展與全域視角出發(fā)優(yōu)化配置各類用地，滿足其長遠發(fā)展需要。然而，規(guī)劃的空間格局在實施過程中往往會因為一些不可預(yù)見性情況的出現(xiàn)，難以適應(yīng)現(xiàn)勢產(chǎn)業(yè)用地空間布局需要。若此時規(guī)劃的空間彈性不足，不能滿足產(chǎn)業(yè)用地的空間布局需求，則此時就表現(xiàn)為比較典型的空間布局瓶頸。對于城鎮(zhèn)空間而言，空間布局瓶頸主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城鎮(zhèn)規(guī)劃的空間格局方向存在不一致甚至矛盾的現(xiàn)象。

1.3 國土空間強度控制瓶頸

國土空間強度控制瓶頸是指，當(dāng)一個行政區(qū)域國土開發(fā)強度達到某一強度臨界點之后，繼續(xù)增加建設(shè)用地面積占比將會對人的生存環(huán)境造成負面影響，則稱這一行政區(qū)域達到了國土空間強度控制瓶頸。主要包括國土空間開發(fā)強度過高、人均建設(shè)用地規(guī)模較高等。

2 常州新北區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的主要表現(xiàn)

常州新北區(qū)是1992年11月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立首批國家級高新區(qū)之一，截至2019年，新北區(qū)土地總面積508.91km2，下轄5個街道、5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常駐人口89.5萬人(2021年)。目前，新北區(qū)已形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的“兩特三新一現(xiàn)代”產(chǎn)業(yè)體系，綜合實力位居全國百強區(qū)第13位(2022年)。

鑒于常州新北區(qū)作為國家高新區(qū)的背景，因此非農(nóng)業(yè)發(fā)展以及人口和社會發(fā)展對國土空間的需求，即建設(shè)用地的需求是新北區(qū)國土空間規(guī)劃背景下經(jīng)濟社會發(fā)展空間瓶頸的關(guān)鍵內(nèi)容。基于上述分析，本文主要聚焦于新北區(qū)建設(shè)用地空間對經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題。其所面臨的空間瓶頸具體表現(xiàn)如下。

2.1 數(shù)量規(guī)模瓶頸

從數(shù)量規(guī)模表征來看，常州新北區(qū)當(dāng)前建設(shè)用地總規(guī)模達到“天花板”，發(fā)展增量空間嚴重不足。建設(shè)用地空間呈現(xiàn)總量鎖定、增量遞減，存量有待優(yōu)化的局面。

從總量上看，城市空間擴張已趨于極限。截至2022年4月底，常州新北區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖上(以下稱圖上空間)建設(shè)用地允許建設(shè)面積總規(guī)模為210.02km2，已使用空間規(guī)模204.9km2，占比97.56%。從管理臺賬看，圖上空間總規(guī)模為210.5km2，已使用規(guī)模209.24km2，占比99.40%。

從增量來看，可供拓展的增量空間嚴重不足。根據(jù)《2022年度常州市新北區(qū)預(yù)支空間規(guī)模指標(biāo)落地上圖方案》，上級下達給新北區(qū)2022年的新增建設(shè)用地指標(biāo)僅為1.188km2，而新北區(qū)近5年的年均用地需求約為3.76km2·a-1(僅批次用地2.12km2·a-1)，用地需求和供給之間存在巨大缺口，單靠增量空間，無法滿足用地需求。

2.2 空間布局瓶頸表現(xiàn)

常州新北區(qū)發(fā)展較早，在區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也伴隨著規(guī)劃管制不足、空間布局散亂等問題。隨著城市規(guī)模的不斷擴張，這些問題在一定程度上阻礙了新北區(qū)的發(fā)展、影響了城市的形象。

在空間布局上，部分建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)與布局不合理。在新北區(qū)中心區(qū)域，工業(yè)用地與商業(yè)用地、住宅用地混雜布局，基礎(chǔ)設(shè)施較不健全；且當(dāng)前新北區(qū)工礦倉儲用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例已經(jīng)超過50%，比例過高。

除了中心城區(qū)和各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)之外，其他區(qū)域建設(shè)用地，尤其城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地空間布局相對散亂、集約度較低，根據(jù)《江蘇省常州市新北區(qū)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃(2021—2025年)》顯示，當(dāng)前新北區(qū)低效用地平均建筑密度為26.69%，平均容積率僅為0.38。

2.3 強度控制瓶頸表現(xiàn)

土地開發(fā)強度指行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地占整個區(qū)域總面積的比例，根據(jù)國際慣例，一個地區(qū)的國土開發(fā)強度達到30%即是警戒線，超過該強度則會使人的生存環(huán)境受到影響。當(dāng)前新北區(qū)國土空間開發(fā)強度已突破該臨界值。

新北區(qū)國土空間總體開發(fā)強度過高。根據(jù)三調(diào)結(jié)果顯示，新北區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積約為211.2717km2，國土開發(fā)強度為41.51%；而根據(jù)江蘇省規(guī)劃管理臺賬，新北建設(shè)用地總規(guī)模要控制在210.53km2，所以當(dāng)前新北區(qū)國土開發(fā)強度無論是現(xiàn)狀還是規(guī)劃臺賬，均已超過30%的警戒線。

新北區(qū)各鎮(zhèn)和街道開發(fā)強度不均衡、兩極分化嚴重。在新北區(qū)10個鎮(zhèn)和街道中，國土開發(fā)強度最高的三井街道的開發(fā)強度已達93.73%；而低于開發(fā)強度警戒線的只有4個，其中開發(fā)強度最低的是西夏墅鎮(zhèn)，為24.15%，但也已高于江蘇省22.98%的整體國土開發(fā)強度水平(三調(diào)數(shù)據(jù))。

3 常州高新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸形成原因分析

3.1 規(guī)劃原因

作為國務(wù)院批準(zhǔn)成立的首批國家級高新區(qū)之一，新北區(qū)發(fā)展較早，在經(jīng)濟快速發(fā)展時存在一些規(guī)劃前瞻性不足、空間管制不到位、空間布局不合理等問題。這些問題導(dǎo)致當(dāng)前新北區(qū)國土空間利用現(xiàn)狀中尚存在不少舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊市場及城中村用地，區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)也存在規(guī)模為1.87km2的工業(yè)用地。且新北區(qū)人均建設(shè)用地規(guī)模為276m2/人，遠高于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137-2011)中110m2/人的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 經(jīng)濟原因

在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進行全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)是緩解當(dāng)前新北區(qū)國土空間瓶頸行之有效的方法之一。但全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)相較于傳統(tǒng)的土地整治所需耗費的資金也更多，且先投入、后收益，資金周轉(zhuǎn)壓力大是主要阻力。

如，根據(jù)新北區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃(2020版)，規(guī)劃流量指標(biāo)歸還潛力范圍內(nèi)涉及農(nóng)村宅基地20614戶，若采取全域土地綜合整治的方法可挖掘1.37km2流量歸還潛力。但根據(jù)以往整治經(jīng)驗，采取民房拆遷模式和民房搬遷模式大概所需費用分別為180～200萬元/戶和50～60萬元/戶。巨額的資金壓力成為推進土地全域綜合整治道路上的最大阻礙。

3.3 政策原因

新北區(qū)作為國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，土地資源相對缺乏、生態(tài)環(huán)境容量有限。隨著新北區(qū)功能定位的不斷提升，對發(fā)展空間的需求越來越大。然而從當(dāng)前的政策趨勢來看，隨著我國耕地資源日益緊張和愈加嚴格的耕地保護政策施行，土地節(jié)約集約利用和現(xiàn)有建設(shè)用地增效挖潛成為今后土地利用政策的重要導(dǎo)向，有限的新增建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足新北區(qū)對于建設(shè)用地空間的大量需求。

4 開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展空間瓶頸破局路徑構(gòu)建

基于常州新北區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的主要表現(xiàn)和成因分析可以看出，常州新北區(qū)作為國家級開發(fā)區(qū)，在經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間雖然存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)不足、發(fā)展空間受限及存量土地資源稀缺等問題，但是也存在村莊用地閑置廢棄，部分工礦企業(yè)土地利用效率低下等現(xiàn)象，這為破局經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸提供了可行的解決通道。據(jù)此，本文提出以下幾條破解路徑。

4.1 完善各項制度激發(fā)改造活力

開發(fā)區(qū)在面臨國土空間瓶頸壓力的同時，區(qū)域內(nèi)普遍存在一定數(shù)量的低效和閑置土地，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)存在容積率低，人均建設(shè)用地高等情況。基于此點，可以通過建立和落實多種相關(guān)制度，引導(dǎo)低效、閑置土地的提質(zhì)和再利用。

4.1.1 積極盤活閑置土地資源，緊抓低效用地提質(zhì)增效

要及時分類處置批而未供土地，落實“增存掛鉤”獎懲機制，跟蹤監(jiān)測地塊開發(fā)建設(shè)情況，建立常態(tài)有效的閑置土地預(yù)防處置制度，依法撤銷批而未供用地的批準(zhǔn)文件，盤活閑置土地資源；要落實全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村土地資源，激發(fā)鄉(xiāng)村振興動力。推進國土空間生態(tài)保護修復(fù)，加強不合理用地空間騰退，拓展建設(shè)用地空間。充分挖掘低效土地潛力，提高建設(shè)用地產(chǎn)出效益，未劃定工業(yè)用地保障線的產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)盡快劃定，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地秩序，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新提質(zhì)，緊抓低效用地提質(zhì)增效。

4.1.2 創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，破解土地資源供需矛盾

要建立“空間平衡”制度，助力盤活低效用地。“空間平衡”即建設(shè)用地指標(biāo)使用與建設(shè)用地整治相平衡的制度，對“新增指標(biāo)”和“流量指標(biāo)”實施分類管理。對新增指標(biāo)使用，實施“拆二用一”；對流量指標(biāo)使用，實施“拆一用一”，提高基層政府盤活低效用地的積極性，以此實現(xiàn)“以減定增、以增促減”。要探索建立“三券”制度，促進城鄉(xiāng)全面融合。借鑒廣東地區(qū)先進經(jīng)驗，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，可探索建立以地券為主，以房券和綠券為輔的“三券”制度。通過“三券”制度平衡土地改造收益，激發(fā)權(quán)屬人和市場主體參與改造和騰退低效用地的積極性[11]。

4.2 活用各項政策破解空間瓶頸

在積極盤活存量低效、閑置土地資源的同時，開發(fā)區(qū)政府可結(jié)合當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策實際，探索嘗試各種新型政策，謀求建設(shè)用地增量。

4.2.1 充分利用飛地政策，實現(xiàn)兩地互利共贏

飛地是指在某一地理區(qū)劃內(nèi)，但隸屬于他地的區(qū)域[12]。“飛地經(jīng)濟”是實現(xiàn)兩地資源互補，經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式，總體可分為飛出地、飛入地和共管地3種類型。近年來，“飛地經(jīng)濟”合作模式蓬勃發(fā)展，在蘇州[13]、南寧[14]、深圳[15]等地均已有先例。當(dāng)前，新北區(qū)已具有“飛入地”的身份，但鑒于新北區(qū)國土空間發(fā)展已到了瓶頸期，在接下來的發(fā)展階段，可重點發(fā)展“飛出地”合作模式。

4.2.2 爭取異地購買指標(biāo)，破解發(fā)展空間瓶頸

在新增建設(shè)用地空間供給方面，除了等待上級下達的指標(biāo)之外，開發(fā)區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)卦鰷p掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定，在結(jié)余指標(biāo)交易平臺進行節(jié)余指標(biāo)交易，既可以在一定程度上解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展所需用地指標(biāo)、空間規(guī)模，又可以落實占補平衡，同時也給貧困地區(qū)的脫貧攻堅帶來持續(xù)的資金支持，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。在新增建設(shè)用地指標(biāo)日漸收緊的政策背景下，異地購買指標(biāo)不失為破解發(fā)展空間瓶頸的一種手段。

4.3 依托前沿技術(shù)優(yōu)化治理能力

國土空間數(shù)字化治理是空間治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。開發(fā)區(qū)政府應(yīng)大力推進國土空間治理數(shù)字化、信息化和智慧化進程，借助數(shù)字管理系統(tǒng)，優(yōu)化國土治理能力。

4.3.1 結(jié)合前沿科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建動態(tài)云監(jiān)管平臺

全面推進國土空間治理數(shù)字化、信息化和智慧化進程，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、AI技術(shù)等現(xiàn)代化科技，構(gòu)建國土空間動態(tài)云監(jiān)管平臺，為優(yōu)化開發(fā)區(qū)國土空間布局提供技術(shù)支撐，實現(xiàn)區(qū)域國土空間優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)化、層次化、智能化全程管理。

4.3.2 強化預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)，助力生態(tài)文明建設(shè)

國土空間的高質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)保護與開發(fā)的關(guān)系，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，實現(xiàn)長效可持續(xù)的發(fā)展。鑒于開發(fā)區(qū)普遍存在的土地開發(fā)強度過高、建筑和人口密度大的特點，開發(fā)區(qū)可運用高新技術(shù)和新型管理理念，構(gòu)建環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等各部門共同參與，信息共享的資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性雙評價預(yù)警檢測系統(tǒng)，對開發(fā)區(qū)內(nèi)所有資源、環(huán)境、開發(fā)強度等要素實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)測評估，并及時根據(jù)監(jiān)測成果協(xié)調(diào)指導(dǎo)各部門工作，助力區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

4.4 多重經(jīng)濟措施破解資金壓力

無論是碎片化國土空間的整理優(yōu)化亦或是開展全域土地綜合整治，都離不開大量資金的支持。尤其是經(jīng)歷3年疫情對社會經(jīng)濟產(chǎn)生的負面影響之后，擺在地方政府面前的資金難題需要采取多重手段進行破解。

4.4.1 發(fā)揮財政引導(dǎo)作用，吸引社會資本參與

開發(fā)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府財政資金的引導(dǎo)作用，積極申請和使用好國土空間全域綜合整治項目資金和鄉(xiāng)村振興財政資金。要優(yōu)先確保資金的精準(zhǔn)投放，使國土空間整治項目落到實處，為開發(fā)區(qū)擴展更多建設(shè)空間；地方政府可結(jié)合自身實際，通過發(fā)掘釋放如“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地”“補充耕地”“耕地占補平衡”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“工礦廢棄地復(fù)墾利用”等相關(guān)土地政策紅利，構(gòu)建投資權(quán)益保障和利益分配機制，激發(fā)金融資本參與積極性，吸引社會金融資本參與。

4.4.2 探索新型信貸模式，強化金融資本助力

金融等相關(guān)部門應(yīng)加大對低效用地再開發(fā)提供信貸、融資、債務(wù)處置等方面的支持力度，優(yōu)先保障低效用地再開發(fā)資金需求。除了在傳統(tǒng)信貸、融資等路徑應(yīng)加大支持力度之外，開發(fā)區(qū)政府可聯(lián)合金融等相關(guān)部門創(chuàng)新開發(fā)多樣化新型信貸模式，拓寬信貸融資渠道。

4.4.3 挖掘自然資源價值，緩解資金籌措壓力

對于土地整治、生態(tài)整治等項目區(qū)內(nèi)，已明確產(chǎn)權(quán)歸屬的地上附著物等待整治自然資源，可建立自然資源價值轉(zhuǎn)化交易平臺實現(xiàn)價值評估與轉(zhuǎn)化；對整治后新增建設(shè)用地指標(biāo)和新增碳匯指標(biāo)，也可借助此平臺進行交易，所得轉(zhuǎn)化收益可納入項目資金來源。

5 結(jié)論與討論

本文以常州新北區(qū)為例，重點圍繞開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的表征、成因及破局路徑進行了研究，結(jié)論如下。

開發(fā)區(qū)國土空間瓶頸表征可分為數(shù)量規(guī)模瓶頸、空間布局瓶頸和強度控制瓶頸3類。在數(shù)量規(guī)模上主要體現(xiàn)為建設(shè)用地空間總量有限、增量不足；在空間布局上主要體現(xiàn)為利用結(jié)構(gòu)和布局的不合理；在強度控制上主要體現(xiàn)為國土空間總體開發(fā)強度高、開發(fā)強度不均衡。這些問題是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的具體表現(xiàn)。

開發(fā)區(qū)國土空間瓶頸形成原因主要包括規(guī)劃約束、經(jīng)濟發(fā)展與政策控制3類。開發(fā)區(qū)在早期高速迅猛發(fā)展的同時，大多出現(xiàn)重擴張、輕規(guī)劃的情況，這直接導(dǎo)致國土空間布局不合理情況的出現(xiàn)；在經(jīng)濟問題上，資金不足是地方政府落實全域土地綜合整治或其他國土空間整治項目的最大絆腳石；在政策層面上，新增建設(shè)用地指標(biāo)的收緊和愈加嚴格的耕地保護政策是牢扣在開發(fā)區(qū)建設(shè)擴張頭上的緊箍咒。

根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的各項表征和成因，結(jié)合和借鑒現(xiàn)有的相關(guān)研究和措施，分別從制度、政策、技術(shù)和經(jīng)濟4個方面針對性構(gòu)建相應(yīng)的破解路徑，助力開發(fā)區(qū)破解經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸。

本文系統(tǒng)地分析研究了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸的概念內(nèi)涵、表征與原因，并提出切實可行的破解路徑。研究結(jié)論可以為我國其他開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展國土空間瓶頸頗具路徑的提出提供參考和借鑒。