世界大變局下的產業政策：演進動向與邏輯重構

摘 ? 要：新一輪科技革命與產業變革深入發展、大國競爭升級、地緣沖突加劇以及重大風險事件頻發等因素交互疊加的世界大變局給各國產業轉型發展和政策體系重塑帶來了機遇和挑戰，世界范圍內產業政策隨之再掀理論和實踐熱潮，其演進呈現一系列新動向新特點。各國加大產業政策實施力度，旨在促進前沿科技創新和未來產業發展，加快產業數字化轉型和綠色低碳發展，并兼顧搶占前瞻全球科技創新和產業發展制高點、防范競爭對手、維護產業鏈安全等多元化目標。為此，應著力加強產業政策與創新政策、競爭政策、貿易政策、環境規制、區域發展戰略的機制性體系性協同，在產業政策選擇性與功能性導向再平衡的演進邏輯下，塑造有為政府與有效市場的新型關系，探尋產業政策的動態合理邊界，從而更好地服務于現代化產業體系構建的完整性、先進性、安全性要求，推動實現高質量可持續發展。

關鍵詞：產業政策；世界大變局；大國競爭；未來產業

中圖分類號：F124 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2023）11-0002-13

在經濟學眾多研究對象中，產業政策無疑是相當獨特的領域，呈現關注度高、話題多、爭議大的突出特點。然而，爭議和質疑沒能阻止各國政府大量采用產業政策［1］。拋開爭議背后的價值觀分異與長期缺位的充分學理依據，近年來產業政策的重要性及其在各國經濟政策體系中的地位和活躍度大大提升，而在這之前的二十余年中，產業政策及相關研究經歷了相當長的低谷期。直到國際金融危機發生后，產業政策才又重新受到各國政府及世界銀行等國際機構的重視，并在全球范圍內掀起了新一輪實踐和研究熱潮［2］。

考察此輪產業政策的重點目標、作用對象及工具組合，可以發現，一方面，隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，顛覆性創新催生出未來產業群，同時，數字化綠色化轉型加快帶來了新的監管和治理需求，這些都給產業政策創新運用提供了更大的空間；另一方面，大國競爭升級、地緣沖突加劇、重大風險事件頻發加快發達國家制造業回流、全球產業鏈供應鏈重構和國際生產體系深度調整，各國產業政策呈現內向化戰略導向不斷凸顯和防御性日益強化的特征。

產業政策實踐的新動向給學術研究提出了新課題。若產業政策注定會“失敗”，那么有如下問題值得思考：首先，面對新一輪科技革命和產業變革引發的全球科技創新和產業發展的激烈競爭，產業政策為何會保持強勢地位，被主要經濟體競相施用？且不管長遠來看政策失敗和結構性扭曲是否必然會發生，決策者都對產業政策的實用性持強烈偏好。這其中除了基于比較優勢塑造有為政府的出發點外，是否還存在與新興產業發展更為契合的邏輯脈絡和選擇依據？其次，發達國家不再繼續無視東亞地區特別是中國產業政策的經驗，轉而高度重視其對不同類型產業成長所具有的動態戰略價值，并主動投身產業政策實踐之中。美國推出以《基礎設施促進法案》《芯片與科學法案》《通脹削減法案》（以下簡稱“三大法案”）為代表、兼具進攻與防御功能的一攬子戰略性產業政策，這些產業政策又將對全球科技創新、產業轉型發展和競爭格局嬗變產生怎樣的影響？最后，大國博弈正在改變產業政策的工具箱，在較短時間內世界各國如此密集地投放安全性導向增強、選擇性顯化、戰略意圖鮮明，甚至以打壓競爭對手為主要動機，且與現行多邊貿易體制不兼容的產業政策，對于產業政策而言，是時代性、階段性、螺旋上升式發展規律的集中體現，還是已然成為不可逆轉的演進方向？

上述問題折射出黨的二十大報告提出的“世界之變、時代之變、歷史之變”，是其在全球產業發展環境和國際競爭格局中的反映。本文從國內外相關研究的最新進展出發，嘗試揭示世界百年未有之大變局下產業政策演進的特征事實、內在邏輯及其影響，提出進一步完善我國產業政策體系、助力現代化產業體系構建、推動高質量發展的思路和建議。

一、重回研究熱點的產業政策：文獻評述

回溯產業政策演進歷程，一個不得不面對的事實是，西方經濟學界對以東亞為典型地區的產業政策實踐并未表現出太多的理論“興趣”。主流經濟學家慣以“旁觀者”的姿態對熱衷于產業政策運用的政府給出種種批評，“在經濟學家眼中，很少有比產業政策更容易引起自發反對的經濟政策”，他們指出產業政策“在最好的情況下是無效的，在最糟糕的情況下則是有害的”［1］，這顯然源自主流經濟學對市場機制的篤信以及對政府天然警惕和深刻疑慮的傳統，帶有明顯的“二分法”判斷傾向［3］。其中，被普遍接受的觀點是以補貼為主要工具的產業政策造成市場扭曲，進而導致要素配置效率受損。而在后發國家，即便產業政策的積極效果一再被趕超實績所驗證，學者們往往也只認可產業政策僅在特定階段（如競爭前或產業化初期）或有限領域（新興領域、幼稚產業等）的有效性。進入后趕超時期，隨著政府主導型經濟向市場配置資源轉型發展，那些曾經為日本、韓國等東亞國家贏得機構肯定和國際贊譽的產業政策逐漸褪去了“光環”，即使在產業政策運用成效較為明顯的日本，也一度出現了“全盤否定”產業政策的聲音，認為日本高速增長期的產業政策實則沒有發揮作用。尤其是20世紀90年代之后，日本經濟陷入長期低迷引發對產業政策的評價轉向否定和批判，學術界將日本保守封閉的金融市場、居高不下的外國資本進入門檻、滯后低效的服務業以及缺乏競爭力的農業等結構性矛盾和不充分的開放經濟歸為政府推行產業政策并對選擇性領域過度保護的后遺癥［4］。

產業政策在中國同樣遭遇過諸多質疑，多項研究顯示產業政策特別是直接補貼對創新效率、公平競爭造成了不利影響［5-8］，但負面評價也并未妨礙中國依然循著東亞地區的經驗，將產業政策作為加快推進工業化、優化產業結構、實現后發趕超的核心工具。實際上，20世紀70年代末至80年代，一批日本學者的產業政策研究成果相繼引入國內，不僅對中國產業政策理論研究產生了重要影響，而且對決策者起到了類似工作手冊的作用。其中，小宮隆太郎對產業政策的分類，即從產業政策的對象來看，分為產業（間）結構政策和產業（內）組織政策；從產業政策的實施機制來看，分為間接誘導政策、直接限制政策和信息傳遞政策［9］，至今對產業政策體系構建仍有參考價值。此后的數十年間，中國本土理論不斷深化，增強了產業政策研究的學術性和獨立性［10］，進而帶動了各級政府積極踐行產業政策，并在處理復雜現實問題的過程中形成了與中國體制機制高度契合、邏輯相通的特色范式［11］。林毅夫與張維迎展開的“林張之辯”使有關產業政策的爭議成為輿論焦點。這場爭辯非但未能彌合雙方的立場分歧，反而在一定程度上加劇了圍繞如何看待政府與市場關系這一深植于產業政策理論和實踐之中的核心命題引發的矛盾對立。爭論一方一再強調作為產業政策實施依據的市場失靈本身就是“偽命題”，政府干預產業發展必然會導致競爭受抑、政府失范的敗局［12］；另一方則基于新結構主義理論和比較優勢視角，分析產業政策的時代演進，探討產業政策的拓展方向，以推動能夠實現經濟社會發展和生態環境保護目標共贏的產業政策與環境規制協同［13］。

應該看到，上述爭議和分歧的出現以及長期被主流經濟學所“忽視”很大程度上在于產業政策相關研究其實并未建立起能夠形成共識的基礎性理論框架。而隨著產業政策再掀實踐熱潮，相關領域學術研究趨于活躍，近期國內外學者產出了一批更為系統、成熟的高質量成果。American Economic Review、The Quarterly Journal of Economics等國際頂級經濟學期刊相繼刊發了有關產業政策的研究成果［14-15］。其中，Criscuolo等［14］的研究發現，政府提供的最大投資補貼能夠帶來同比例的就業增長，但這種效果僅發生于中小企業，大企業則不存在就業提升情況，且產業政策的積極作用反映在投資擴大和就業促進方面而非改善全要素生產率。在繼Lane［16］對韓國產業政策進行較為充分的經驗分析之后，來自哈佛大學和牛津大學的學者以“產業政策的新經濟學”為題，對產業政策執行效果開展了因果識別的定量分析，對產業政策效果提出了細致、情境性的理解。在此基礎上，重新評估了中、日、韓三國不同時期產業政策的成效，總結了產業政策在治理理念、政策工具（不局限于補貼）以及“去工業化”現實新認識下的重塑進展，指出總體而言近期一系列學術論文對產業政策持更為積極的態度［1］。這一研究一改主流經濟學對產業政策缺乏正面反饋的狀態，對產業政策理論和實踐給予了迄今為止可能是來自西方經濟學界最為肯定的評價，這種轉變從某種意義上可以理解為學術界為發達國家政府或啟用或“重拾”產業政策提供的理論注解和立場上的支持。

對于國內學者而言，中國日益豐富深化的產業政策實踐為其帶來了源源不斷的研究素材和創新動力，對產業政策效果給出了趨于多元化的分析視角和具有肯定性傾向的判斷［17］。余明桂等利用中央“五年規劃”關于一般鼓勵和重點鼓勵產業的信息以及上市公司及其子公司的專利數據，檢驗了中國產業政策對企業技術創新的影響，得到了產業政策能顯著提高被鼓勵行業中企業的發明專利數量，并且這種正向關系在民營企業中更顯著的結論［18］。楊瑞龍、侯方宇則認為對于產業政策的討論不應停留在其“是否有效”，真正的問題在于“產業政策什么時候有效”，即確定產業政策的有效性邊界。本質上看，產業政策可以視為政府與企業簽訂的不完全契約，剩余控制權分配有助于緩解不完全契約環境下的“敲竹杠”問題，是外部性內部化的途徑，由此可以通過構建不完全契約模型找出產業政策有效性的邊界和條件，從而提高決策的科學性［19］。同時，盡管實證結果存在差異也有爭議，但一些研究指出，比較優勢有利于產業政策產生積極效果［20-21］。近年來，受中國高鐵、5G等領域成功經驗的啟發，國內學者對產業政策的角色特別是政府與市場在后發趕超式技術創新中的作用及兩者的關系有了更深入的觀察和思考，對典型案例的理論解析將中國產業政策的學術研究帶入新維度新范式［22-25］，拓展了理論深度和方法體系，提升了決策影響力。尤為值得肯定的是，這些研究不斷嘗試突破“二分法”的思維定式和價值取向，有助于形成對產業政策及其效果的更加客觀、全面、動態化的理解和把握。

國內外研究進展表明，產業政策的學術研究始終與其現實應用有著很高的貼合度，理論與實踐相互加持、互為促動。中國的情況更是如此，中國產業政策研究主題的涌現已經深度嵌入中國經濟改革發展的實踐之中［10］。伴隨著世界范圍內產業政策的新一輪實踐熱潮，學術研究的深化將延續上述特點和規律，持續關注、多視角研判產業政策演進方向、邏輯重構及其影響，具有突出的理論價值和重要的現實意義。

二、產業政策演進的新動向及多重影響

產業政策自出現之日起，似乎就被貼上了“后發趕超”目標定位的標簽，在相當長時間內被視為后發國家和發展中國家的“專屬”經濟政策，即便這些國家經濟政策的重心開始由主導產業選擇、出口促進、重點企業扶持轉向解決結構性矛盾，相應的決策機制仍然很難抹去產業政策慣有的政府高介入性印記。然而，這種傳統正在被新興產業群體性涌現以及復雜多變的國際競爭形勢所打破。隨著發達國家紛紛“下場”，在作用對象、重點領域、工具運用、政策目標等多個實踐維度上，產業政策演進呈現一系列新趨勢新動向，由此產生的多重影響尚在生成、累積，并向前沿科技創新、未來產業培育、數字經濟發展、氣候治理與低碳轉型、貿易秩序與地緣安全等諸多領域漸次釋放。

（一）前沿科技和未來產業成為產業政策實施的重點領域

當前，新一輪科技革命和產業變革加快重構全球創新版圖，代表著前沿科技創新方向和經濟新增長點的未來產業新賽道層出不窮，拓展了現代產業體系的內涵和外延。作為各國積極培育扶持的先導性產業群，未來產業成為大國競相布局、激烈爭奪的焦點領域。政府培育發展新科技新產業新業態新模式實則與產業政策的出發點有很高的契合度，其動機涵蓋幼稚產業扶持、快速產業化、提高新技術市場接受度、規避國際競爭風險等方面。由于未來產業與前沿科技創新互動緊密，兼具前瞻性、戰略性、引領性與幼稚性、不確定性的突出特征，且關乎一個國家和地區創新實力和國際競爭力，這類產業屬于產業政策最適合施用的領域之一。同時，政策引導與政府資金投入能夠撬動更多企業資本和社會資源，減少發展風險和不確定性，而腦科學與類腦智能、生命健康、空天探索等基礎性前沿領域則需要政府較長時期在調動創新資源中發揮前置作用?；谖磥懋a業突出的引領作用和戰略地位，解決“市場失靈”、破解成長過程中“幼小化”發展難題是政府將產業政策作為核心工具扶持未來產業的理論依據，從這一意義上看，政府與市場的關系依然是相關領域產業政策的前提和基礎［26］。

目前，美國、歐盟、日本等發達國家和地區培育未來產業無一不在高頻次地運用產業政策或類似的政策工具，鎖定以人工智能、量子技術、生命健康、清潔能源、空天科技、先進材料等主攻方向，政策措施和激勵機制具有較高相似度，涉及關鍵技術突破、技術路線識別、創業激勵與產業化促進、要素適配、構建產業聯盟、基礎設施更新等產業生態塑造的方方面面，主要包括提供長期、持續性資金支持，加大財政資金投入力度，建立國家創新平臺，改革教育體系和加強人才培養等政策手段。在具體實施過程中，針對前沿科技和未來產業的產業政策表現出明顯的干預意愿和選擇性導向。如美國在2020—2023年連續4個財年中，明確將人工智能、量子信息科學領域等未來產業作為國家科技發展的優選方向，列入研發預算優先領域備忘錄；德國則在新能源、人工智能、自動駕駛等關鍵領域，采取政府補貼援助甚至是接管重要企業的方式深度參與相關產業發展［27］。

中國推動未來產業發展的政策措施同樣帶有一定的選擇性。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要在類腦智能、量子信息、基因技術、未來網絡、深?？仗扉_發、氫能與儲能等前沿科技和產業變革領域，前瞻謀劃布局一批未來產業。各地方政府在其“十四五”規劃中確立的未來產業也多有重疊，在有利于形成政策引導和投資預期的同時，再現重復布局、同質化發展的跡象。需要強調的是，有別于參與者甚眾的“二次創新”，支撐未來產業發展的顛覆性創新門檻高、風險大，對現有產業體系及在位企業的市場勢力具有破壞性，這就決定了未來產業必然呈現大國角力、戰略較量、分化加劇的競爭格局。未來產業發展水平取決于綜合國力、經濟社會發展階段以及外部發展環境，是科學技術自身發展和科研組織方式變革的結果。因此，產業政策要突出未來產業的“未來”屬性，強調選擇性與戰略性兼備，科學預判前沿創新失敗、市場潛力釋放不到位、賽道選擇偏差、商業化模式創造效應受限等風險和障礙，推動未來產業高起點布局、高水平發展，為贏下新工業革命下科技和產業的全球競賽提供要素、市場和制度保障。

（二）數字產業化與產業數字化對產業政策創新提出了新要求

數字經濟發展和數字化轉型是21世紀全球經濟發展、人類社會進步最具標志性的事件和影響最為深遠的趨勢之一?！度驍底纸洕灼罚?023）的數據顯示，2022年，美國、中國、德國、日本、韓國五個世界主要國家的數字經濟總量為31萬億美元，寬口徑的數字經濟規模占上述五國GDP的比重高達58%，較2016年提升約11個百分點。其中，產業數字化占五國數字經濟比重達到86.4%。2016—2022年，中國數字經濟年均復合增長率為14.2%，是同期美、中、德、日、韓五國數字經濟總體年均復合增速的1.6倍，呈現蓬勃發展的良好態勢。在實體部門，伴隨著數據要素化、資產化進程的提速，數字技術作為新工業革命通用技術的角色趨于固化，數字化在為現代化產業體系注入澎湃新動能的同時，數字資產確權、安全隱私保護、數據定價及其交易規則等重大技術和監管問題給產業政策帶來了新的挑戰。由于算力算法等關鍵技術和核心能力自我迭代非?？?，政府監管和市場規范跟不上技術更新及場景拓展的節奏，而監管缺位和制度建設滯后進一步導致公共資源浪費或分配失衡，一些新型業務及其盈利模式借此游離于市場規范、商業法律和稅收體系之外，成為監管“死角”，暴露出數字經濟時代原有產業政策和監管機制的局限性。

從各國針對數字產業的政策導向來看，歐盟延續了相對保守的立場，秉持立法先行的理念，在風險預警、場景設限、私權保護、壟斷防范等方面做足文章，試圖將數字經濟及相關產業發展帶來的利益分化、安全隱患和制度沖擊關進法律的“樊籠”，這種發展思路和政策取向雖然有利于形成較為平穩的競爭秩序，在一定程度上減少信息技術領域上一輪專用資產投資生成的沉沒成本和數字轉型的社會成本，但也有可能抑制數字經濟發展活力，導致新興產業競爭力受損。相較之下，中國和美國采取了更為包容的態度。應該看到，數字經濟發展既能對產業政策創新產生顯著的倒逼效應，又能為構建多方參與的協同治理模式提供經驗案例以及技術和數據支撐。在數字經濟發展初期，由于眾多行業的應用場景和解決方案處于探索之中，特別是受制于要素匹配度、投入規模、轉型理念等因素，傳統行業數據要素積淀速度和數據資源整合路徑難以適應數字技術創新應用以及行業智能解決方案開發的趨勢，加之數據壟斷的危害暴露得不徹底，對數字技術和數字產業監管約束方式應設有較大的制度彈性和政策空間。政府不宜急于干預，而是要摸清規律，強化頂層設計和政策儲備。隨著數字經濟的深入發展，細分領域不斷延展，有必要在進一步營造寬松有利政策氛圍、保持數字部門發展活力的同時，加強市場化、法治化建設，創造全新的政策供給，著力克服數字經濟發展中的固有矛盾，完善監管體系，有效防范數據壟斷，加快推動數字產業化和產業數字化兩翼齊飛，走上規范有序的高質量發展道路。

（三）綠色產業政策助力能源轉型、產業低碳發展和全球氣候治理

數字化和綠色化是全球產業轉型發展兩條清晰的主線。隨著越來越多的國家和地區確立碳中和目標，碳中和由生態學意義的概念逐漸演變為被各界接受的理念，再到上升為國家戰略乃至全球目標和行動方案。然而，從近期全球實踐來看，落實碳中和目標的難度似乎超出了各國政府和產業界的預期，阻力主要來自巨大的資金、技術缺口以及能源轉型的高昂成本。一方面，應對疫情和通脹的財政支出擠占了綠色投入。聯合國環境規劃署的一項研究指出，2020年，在世界主要經濟體推動的經濟復蘇項目中，僅有約18%屬于綠色項目。另一方面，歐洲、北美遭遇能源供給短缺和價格急漲以及中國發生限電風波放大了可再生能源安全的全球性信任危機，引發了對于政府過度激進推動碳中和的爭議，烏克蘭危機和巴以沖突升級大大加劇了世界范圍內的能源安全風險。高企的能源價格并未對傳統油氣開發投資構成強有力的刺激，相反，全球石油、電力等大型能源企業越來越關注低碳業務，資本市場對于脫碳項目投資表現出更高的熱情。目前各國產業政策的力度顯然未能消除市場主體因低碳技術研發和投資回報的不確定性而對綠色項目產生的顧慮。綠色轉型進展緩慢的主要原因在于世界范圍內綠色技術尚未實現系統性、整體性突破并獲得穩定的技術經濟性，導致技術減排的效果遠未釋放到位。

在大國競爭升級的背景下，鑒于應對氣候變化具有強外部性特征，低碳部門因此成為各國仍抱有合作意愿、出現“競合”局面為數不多的領域之一。中美兩國發表《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》反映出相關領域國際合作的潛力。隨著電力、鋼鐵、化工等傳統工業領域減排空間縮小，結構減排的潛力勢必轉向服務業以及新興的數字經濟部門。全球能源轉型和氣候治理呼喚綠色產業政策。近期研究表明，政府對特定行業的扶持能夠降低行業碳排放強度，在這方面地方政府的政策效果相對更為顯著［28］。陳艷瑩等則發現綠色聲譽提升了企業股價，意味著資本市場能夠與綠色產業政策形成有效聯動，進而共同促進傳統制造業綠色轉型［29］。構建綠色產業政策體系應以理念創新為先導，加快結構糾偏，推動實現綠色低碳技術群體性突破，完善綠色發展的技術標準和管理規范，大力發展綠色金融，培育統一碳市場，建立碳交易機制，發展綠色物流，倡導綠色消費，帶動企業“零碳”管理創新。

綠色是新型全球化的主基調，現階段全球低碳治理仍難以擺脫重大國際議題推進的機制性障礙。實際上，相關領域的產業政策尚未促成基于碳中和共識的國際協同。各國圍繞綠色轉型的制度建設和政策實施，非但沒能保障低碳領域的合作，反而在一定程度上加劇了綠色轉型的不確定性，原因在于各國產業政策在扶持本國低碳產業發展、擴大國內綠色產品市場的同時，還將很大一部分政策工具投入清潔能源市場競爭、綠色技術產品標準和貿易規則主導權爭奪等方面，包括干預企業ESG評價體系構成。從主要國家的布局重點來看，就歐盟的偏好而言，擔當全球氣候領導者一直是其核心戰略目標。歐盟于2020年5月通過為期7年1.1萬億歐元的中期預算提案和7 500億歐元的歐洲復蘇計劃，啟動了大規模綠色投資，意欲成為引領全球綠色經濟發展新的風向標。作為綠色轉型的先行者，歐盟低碳技術、排放標準以及綠色管理長期處于世界領先水平，并在能源革命、循環經濟、生態園區、無廢城市等多個領域貢獻了具有全球影響力的經典范例。為進一步鞏固能源轉型和綠色發展的優勢地位，歐盟在其傳統強項上再施“重術”，充分發揮“建制”能力，率先拋出了碳邊境調解機制，試圖以“扎籬笆”的方式迫使他國接受其綠色標準和轉型要求。而在中國，綠色發展理念的確立給新能源、新能源汽車等戰略性新興產業發展帶來了重要機遇。雖然出現了“騙補”等政策漏洞，但以堅持創新驅動、提高市場接受度、釋放消費潛力為導向的產業政策經由各級政府強力推行，與國內活躍的創業氛圍、強大的制造能力、巨大規模國內市場優勢充分結合并快速傳導至消費端，迎來了市場爆發期，在較短時間內打造出世界第一規模的光伏、風電、大容量電池、新能源汽車產業和市場。接連遭遇的“雙反”倒逼中國企業將市場開拓重心由國際轉向國內，反倒在一定程度上激發出工業化新階段中國新興產業發展的先發條件和后發能力。產業政策實績反映在出口市場上，以電動載人汽車、鋰電池、太陽能電池為代表的出口“新三樣”成為中國制造的新名片。2023年上半年，“新三樣”合計出口增速達61.6%，拉動我國出口整體增長1.8個百分點，形成了地方經濟新增長點和國際競爭新優勢。中國在可再生能源和儲能技術等領域的“先手棋”以及技術、產能、市場的全方位發力對美國、日本、歐盟構成了強烈刺激。一方面，這些國家啟動數輪反傾銷反補貼等傳統貿易救濟手段，阻撓中國企業全球市場占有率持續攀升；另一方面，加大補貼力度，加緊發展本國綠色產業。其中，美國《通脹削減法案》對其國內清潔能源產業提供高達3 690億美元的補貼，并設置了十分具體的國產化要求，這部以法律形式出現、以削減通脹為主題的文件，卻幾乎通篇都在展示美國政府的產業戰略規劃，且出臺了一些歧視性規定?？梢钥闯?，美國現行產業政策對中國以往采取的選擇性產業政策進行了某種對標。在這些戰略規劃和產業政策指導下，在部分領域美國有可能出現所謂產業“逆向”追趕的局面，引發綠色產業政策比拼升級，加劇全球低碳市場競爭，同時也為產業政策研究增添了新素材。

（四）產業政策運用出現泛化傾向

在此輪全球實踐熱潮下，產業政策被賦予突出的戰略導向和多元化政策目標，其實施進程及結果正在對國際競爭格局和貿易秩序產生深遠的多重影響。回顧過去十余年全球產業競爭的主要事件，應對中國科技創新和產業競爭力全面崛起，產業政策似乎并不是美國的“首選”。如前所述，美國在相當長一段時間內密集使用的仍是“301”調查配以“雙反”為主的傳統貿易救濟措施。當美國意識到現行多邊體系的機制和效率難以達到打壓競爭對手的目的時，轉而嘗試依托新型FTA談判，在全球貿易規則中導入“零關稅、零壁壘、零補貼”的所謂“三零”原則，試圖繞過WTO突破現行貿易規則，協調美國、歐盟、日本等主要發達經濟體對產業補貼的立場，在占據區域性開放制度和“道義”制高點的同時，形成對以中國為主的競爭對手“對等貿易”的要價。然而，此舉同樣沒能阻擋中國產業趕超的步伐。鑒于絕對意義上的“三零”并不具備在世界范圍內全方位實現的條件，美國等發達國家認識到在新一輪科技革命和產業變革的戰略性領域，積極的產業政策和防御性的非關稅壁壘很難全身而退，而阻擋不住中國追趕恰恰是因為那些以往被認定會導致市場扭曲的產業政策工具。美國的一項研究估算出中美之間在產業政策運用方面的差距。保守估計2019年中國各類產業政策的支出占GDP的比重為1.73%，占比是韓國的2倍，以美元計的總支出則是美國的2倍，這種巨大反差在某種程度上成為刺激美國產業政策全面重啟的依據之一。即便如此，在奧巴馬執政時期，除了與創新政策有更深入的互動之外，產業政策在美國產業發展中的作用和角色并未嚴重偏離傳統范式，美國政府對產業組織的監管（或干預）主要通過競爭政策和市場規范實現，且其競爭政策和市場規范通常以法律的形式出現，與市場的兼容性更強［30］。隨著大國競爭升級，美國政府推動再工業化，引導制造業回流，重塑供應鏈體系，其支持前沿創新、提振美國先進制造業、打壓競爭對手的政策手段逐漸表現出異于傳統的做法，特別是拜登政府推出的“三大法案”，使得產業政策的角色不斷顯化，大規模財政補貼及選擇性工具運用不再“遮遮掩掩”，有悖于美國社會契約的“重/顯”型產業政策，即政策資源投入規模大且與公平市場競爭原則高度不相容的產業政策開始登場，“當別國技術趕超威脅到美國戰略性產業的領先位勢時，常常被視為自由市場經濟典范的美國則必然動用高強度產業政策、甚至非經濟手段對競爭國加以抑制”［3，31］。美國戰略和國際研究中心最新發布的研究報告指出，盡管一些正統經濟學家嘲笑產業政策，但在美國幾乎所有具有全球競爭力的產業中，政府都在技術開發和轉讓方面發揮了重要作用。報告特別強調作為美國主要競爭對手的中國實施了重點突出的產業戰略，以成為制造強國和創新領袖，因而在現代背景下，美國政府應積極支持被認為具有重要戰略意義的技術開發［32］?？梢?，面對國際競爭格局嬗變與激烈的全球創新比拼，“優惠+威脅”模式強化了以產業政策應對大國競爭的政策邏輯，產業政策與創新政策緊密結合、深度捆綁的特征進一步增強，但也由此帶來了產業政策應用泛化的隱憂。

值得注意的是，在大國競爭下趨于泛化的產業政策體系中，基于安全導向和防御性動機，出現了一類與貿易政策相配合、以“封鎖打壓—反制—再反制”為手段的產業政策，此類產業政策可以稱為“對峙型”產業政策。從其實踐的特征事實來看，集成電路產業無疑是對峙型產業政策應用的典型領域，產業政策在該行業“攻守”格局中的角色十分“顯眼”。一方面，備受“卡脖子”之痛促使中國各級政府在短時間內動員了大量資金和各類資源，為實現集成電路自主可靠安全的戰略目標發起了強力投入。盡管產業大基金作用并不顯著，但中國企業仍通過對產業鏈相對門檻較低環節的“點”突破，掌握了成熟制程技術，并形成了中低端芯片制造的體系性能力和快速擴大的市場份額；而作為“守成者”的美國等則動用了“重/顯”型政策工具，在高端芯片制造及其上下游的光刻機等關鍵設備、EDA等明顯優勢領域步步為營，筑起“小院高墻”，對這一關系到國家工業體系和先進制造命脈的領域嚴防死守［33］。集成電路與以往成功趕超的產業大不相同，高門檻、快迭代等特征導致傳統產業政策無用武之地，但這種“圍城”式的產業競爭范式已然超過20世紀90年代美日半導體之爭的激烈程度，在多輪“攻守”中，“技術民族主義”“資源民族主義”與貿易保護主義、單邊主義如影相隨，“打壓—反制”的反復深度博弈將貿易政策與產業政策工具的交互運用滲透到了產業鏈前端的資源環節及各個細分領域，進一步加劇了對分工交換、效率公平等市場化政策目標的偏移。

應該看到，對峙型產業政策絕非喪失理性之舉，相反，這恰恰是世界百年未有之大變局下產業政策演進的矛盾特征之一。產業政策泛化及對抗性增強的危害不容忽視。在新一輪科技革命下，突破涉及人類可持續發展的重大科學問題需要各國長期投入和共同努力，現階段國際科技合作機制卻在很多領域難以繼續發揮作用。同時，安全和韌性偏好凸顯給產業鏈供應鏈重構帶來了高昂成本，對全球產業分工體系和貿易秩序的沖擊逐步顯現。WTO的最新研究表明，盡管地緣關系收緊已持續數年，但全球化發生逆向演進的證據并不充分。然而，進入2023年，多項數據顯示“近岸外包”“友岸外包”在提速，制造業回流和“同位共振”趨勢得以強化。2023年第一季度，全球中間品貿易占貨物貿易的比重降至48.5%，2023年上半年美國進口份額有所提升的國家和地區幾乎都分布在北美和歐洲，中國以及“中國+”范圍內的東盟國家在美國進口的份額下降。墨西哥作為近岸外包的主要受益國之一，成為中國間接對美貿易的重要中介，但由于《通脹削減法案》的補貼條款對原產中國的零部件限制十分明確且嚴苛，墨西哥作為中國對美間接貿易“跳板”的作用有限［34］。以“三大法案”為代表的產業政策及其主要手段與現行多邊體制的基本宗旨并不兼容，反映出美國基本上放棄了在WTO等多邊體制下尋求維護其產業鏈安全及經濟利益的常規做法，而是通過加強產業政策運用，重新搭建美國主導可控的產業鏈，這將進一步損害多邊體制的權威性，給WTO改革帶來阻礙和不確定性。

三、多元化目標與產業政策邏輯重構

不可否認，無論是培育未來產業、塑造國際競爭新優勢，還是打壓競爭對手、遏制核心技術和關鍵領域后發趕超、提升產業鏈韌性和安全性，當下各國推出的產業政策難免帶有較為明顯的“選擇性”。一直以來，產業政策的選擇性或者選擇性產業政策是產業政策飽受詬病的“槽點”［35］。諸竹君等［36］認為戰略性新興產業政策具有的“選擇性”特征會引致“重數量輕質量”的創新陷阱，并將其視為企業加成率下降的重要原因。錢雪松等的研究采用自然實驗的方法，驗證了選擇性產業政策對企業全要素生產率的影響，得到了負面結果［37］。但現實是世界范圍內選擇性產業政策似乎又出現了“回歸”傾向，主要經濟體出于安全、韌性、防御等功能和需要，均或主動或被動地強化了產業政策的選擇性，這是否意味著產業政策正在發生邏輯反轉和價值逆變？產業政策體系又應遵循怎樣的邏輯，完成在大變局下的重構與再造，從而兼顧發展與安全的需要？

（一）產業政策的選擇性抑或功能性

無論在國外還是國內學術界，有關選擇性產業政策還是功能性產業政策的爭議似乎已早有定論，對于產業政策進行選擇性的糾偏，進而確立功能性導向成為產業政策調整、完善、改革的主要任務和目標方向［38］。就地方性產業政策而言，以“五年規劃”為政策文本的代表性文本往往被視為集中反映地方政府選擇產業發展方向的典型實踐，基于這類文本的研究表明，地方政府的產業規模偏好總體上降低了企業全要素生產率， 產業規模偏好通過降低資源配置效率、抑制市場競爭、阻礙企業進入降低了企業全要素生產率，但通過促進集聚效應提高了企業全要素生產率，雖然產業規模偏好帶來了一定的效率損失，但也有效增加了企業層面的投資、銷售收入和稅收［39］。這一點倒并不難以理解，選擇性產業政策通過釋放政策信號，盡管損害了投資效率，但在短期內吸引大量不同類型的資本進入政府意圖扶持發展的領域，能夠快速形成產能乃至上下游配套的能力，其對消費側的引導也有助于市場接納新技術新產品。實際上，選擇性產業政策有效的條件是在不嚴重破壞市場機制的前提下，與產業競爭戰略等決定產業長期發展績效的戰略性因素形成正向互補［24］。從這一意義上看，當下產業政策選擇性增強不過是多了一重在市場扭曲之痛與錯失新興產業發展機遇、放任潛在競爭對手追趕、確保產業鏈自主安全之間的取舍，在某種意義上實則也可以看作一種效率與公平之間的收放。

歸根結底，世界百年未有之大變局下產業政策選擇性的特征事實是其實用性的集中表現，甚至可以被視為產業政策天然屬性在不同發展階段、不同國際環境下的反映。需要強調的是，認可選擇性的現實存在并不等于否定多年以來學術界推動產業政策功能化的持續努力，恰恰是對功能性產業政策和競爭中性原則的不懈探索在理論上為產業政策的市場化改革找到了方向［40］，在實踐上也大大豐富了中國產業政策體系的工具箱。研究發現，盡管中國重點產業政策整體上顯著抑制了相應行業內企業全要素生產率的提升，但市場優勝劣汰機制的完善以及要素市場扭曲的改善仍有助于緩解重點產業政策的負面作用［41］。由于產業上下游市場化改革進程存在差異，現實政策組合“下游市場化改革+上游產業政策”對經濟產出的促進作用最大，這為理解中國經濟體制改革和經濟管理相互配合提供了新視角［42］，也是如何實現選擇性產業政策與功能性產業政策適配的力證。

總體而言，中國產業政策演進基本上沿著兩條邏輯線索展開：一條邏輯線索是市場化改革進程中政府與市場關系的調整，另一條是經濟快速發展中產業發展、產業結構轉換所面臨的主要問題的變化，前者對于產業政策取向、政策工具選擇產生重要影響，而后者則會影響產業政策的重點任務。由此可見，選擇性在某種程度上顯化的傾向是前一條邏輯線索即政府與市場關系的延伸。因此，在不確定性增大的外部環境下，要從“發展中的問題”與“螺旋式”上升規律的角度看待產業政策取向的演變，通過尋求選擇性與功能性的再平衡，完成產業政策的邏輯重構。

（二）多元目標下產業政策的合理邊界與政策協同

世界百年未有之大變局下，產業政策正在被賦予新的目標和使命，后發趕超和結構優化等傳統目標向產業高質量、可持續發展的目標拓展。多元化目標給各級政府擴充產業政策提出了新需求，然而，盡管世界范圍內此輪產業政策實踐確有泛化傾向，但這僅僅意味著產業政策的合理邊界具備了動態調整的必要性，并不是濫用產業政策的借口。

一方面，邊界是否合理直接決定了政策的有效性，而確定產業政策合理邊界的首要任務是給政府行為及其決策機制劃定邊界。以往產業政策爭論的焦點雖然落在“政府與市場”的關系上，但忽視了“政府與市場”在何種條件下可以更好地兼容。一般情況下，與市場不相容的政府，沒有意愿朝著建設性方向改革完善產業政策體系。與市場不兼容的政府越是“有為”，對市場機制的破壞性越強，產業政策的實施效果越差。因此，產業政策的合理邊界應以在法律上對有為產業政策作出規范為前提，而非對任何產業政策都采取立法形式以體現其權威性。相反，對未來產業等不確定性大的領域，在產業政策上不宜急于推出硬度較高的法規性治理措施，而應給予創新活動及市場主體足夠空間和耐心，充分體現戰略寬度和包容性。

另一方面，服務于多元化目標的產業政策要加強與財稅金融、投資貿易、競爭政策、綠色發展等戰略、政策及市場規范的協同，更好地兼顧技術與要素、發展空間與戰略縱深、產能釋放與產業可持續發展的共同需要，其中重點要放在產業政策與創新政策、環境規制、競爭政策、區域發展戰略的協同上。政策協同的必要性不僅僅局限于豐富政策工具，而是更利于在應對激烈的國際競爭中打出“組合拳”。當新興技術產業在國家間具有直接的競爭性、甚至對抗性，而產業發展又需要市場主體形成一致行動時，則產業競爭戰略就是重要的［10］。政策協同需要體系性的能力和更高質量、高層級的制度供給作支撐，從而在化解外部發展風險的同時，助推經濟增長動力機制的切換，塑造新質生產力。

四、結論與展望

雖然許多國家的產業政策不成功，但是沒有產業政策的國家，其經濟發展必然不成功［43］。如果放在20世紀90年代新自由主義經濟學盛行時期，這一觀點可能顯得夸張和突兀，但在當下充滿變數的全球格局和國際關系中，卻與各國產業政策制定實施的出發點和真實動機頗為契合，同時也從某種程度上反映出產業政策研究和實踐的波動事實。總體來看，伴隨著經濟的周期性變化，產業發展環境呈現較大的差異性，導致世界范圍內產業政策演進在熱潮與遇冷之間延宕。從這一規律出發，今天被推到重要地位的產業政策是新一輪科技革命和產業變革的必然結果，在新工業革命初期，主要經濟體對科技創新投入巨大，勢必強化重大研發及其產業化成果的知識產權保護，將高附加值、最前沿的創新活動控制在本土。在此時期，產業政策理應是顯化、密集、內向化和帶有一定對抗性的。而當主導產業逐步進入以成本驅動的規模擴張階段時，促進競爭、提升效率、破除要素流動障礙便會再度成為產業政策的主基調，在實用性導向下，隨之而來的可能是選擇性產業政策的退出，這符合國際競爭格局變化和產業政策演進的規律，也是此輪產業政策邏輯重構的基本脈絡。

可以肯定的是，中國產業政策在不少領域有過成功實踐，在鋼鐵、液晶顯示器、新能源、LED照明以及高鐵、5G、盾構機等行業，先后填補技術空白，實現進口替代，完成了后發趕超，并在產業政策實踐過程中，形成了相對明晰的作用機制：政府組織選擇產業方向、技術路線和市場主體→重點補貼、迅速擴大規模→產能過剩、產品價格下降→其他競爭者因收益過低而退出。同時，“中國實踐對產業政策研究的需求與中國經濟學學術供給能力一道， 共同塑造了中國產業政策的創新發展”。在充滿了易變性、不確定性、復雜性和模糊性的全球生產體系和競爭格局中，內向化、安全性成為大國未來產業研發和產業鏈供應鏈戰略的導向，產業政策的角色顯化，主要工業國“重拾”或者正在“找尋”產業政策，工具選用也不再顧忌多邊體制的約束。盡管如此，著眼于長遠，仍應在與市場機制兼容前提下，處理好發展與安全、開放與安全的關系，探索產業政策的合理邊界，尋求選擇性產業政策與功能性產業政策的動態平衡，在助力現代化產業體系構建的同時，為產業政策理論創新作出大國的時代貢獻。 [Reform]

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Industrial Policy under World's Profound Changes： Evolutionary Trends and Logical Reconstruction

YANG Dan-hui

Abstract：The new round of technological revolution and industrial transformation， together with the escalation of competition among major powers， the intensification of geopolitical conflicts， and the frequent occurrence of risk events has brought opportunities and challenges to industrial restructuring and the reshaping of policy systems in various countries. Along with this， industrial policies worldwide have sparked a wave of theory and practice， with the evolution of industrial policies showing a series of new trends and characteristics. Governments are increasing their efforts to implement industrial policies， aiming to promote cutting-edge technological innovation and the development of industries of the future， accelerate industrial digital and low-carbon transformation， while also taking into account the diversified goals of seizing the commanding heights of forward-looking global technological innovation and industrial development， preventing competitors， and enhancing industrial chain security. To this end， it calls for the Chinese government to strengthen the institutional and systematic coordination between industrial policies and innovation policies， competition policies， trade policies， environmental regulations， and regional development strategies. Along with the logistics of rebalancing the selective and functional orientation of industrial policies， a new relationship between promising government and effective market should be shaped by exploring the dynamic and reasonable boundaries of industrial policies， so as to better serve the integrity， progressiveness and security requirements of the construction of a modern industrial system and achieve high-quality sustainable development.

Key words： industrial policy; profound change in the world; competition among major powers;industry of the future