國外森林碳匯立法對我國的啟示

劉宇澤

森林作為地球的重要碳匯，其在減少溫室氣體排放和適應氣候變化中的作用日益受到關注。澳大利亞和新西蘭都采取了一系列立法行動，旨在促進森林碳匯發展并鼓勵減少碳排放。這兩個國家的法律框架為我們提供了一個寶貴的視角，了解到如何在全球范圍內通過立法手段促進森林碳匯的發展，以及結合國家實際情況制定有效的氣候變化應對策略。

一、澳大利亞森林碳匯立法

澳大利亞聯邦政府在《澳大利亞碳信用法案》提出了碳信用的概念，將其納入國家的碳排放減少機制中。例如，新南威爾士州制定的《產權法案》中規定了森林碳匯權，旨在促進該州林業碳匯權的發展；昆士蘭州也出臺了《林權法案1959》，旨在支持該州的森林碳匯項目實施。

（一）碳信用法案主要內容

澳大利亞碳信用法案的實施分為兩個階段：第一階段從2012年至2015年，適用于澳大利亞的主要碳排放行業，包括電力、采礦、石油和天然氣生產、制造、建筑和運輸等領域。這些行業必須購買碳信用，以抵消其碳排放量，或減少其碳排放量。第二階段從2015年至2020年，適用于所有澳大利亞企業，包括小型企業。這個階段的制度設立了一個底線和上限，企業必須證明他們在底線以下的碳排放量，并購買充足的碳信用來彌補超過底線的部分。

（二）碳信用法案關于森林碳匯方面的特色內容

《碳信用（碳農業倡議———再造林和造林2.0）方法確定2015》是澳大利亞碳農業倡議中的一份重要文件，旨在促進和支持澳大利亞的森林碳匯項目。該方法規定了合格項目的指南、監測和測量要求、溫室氣體減排和碳封存的計算方法，以及核查和報告義務。通過實施這種方法，澳大利亞政府尋求鼓勵森林恢復和造林工作，為減緩氣候變化和生態系統恢復作出貢獻。

二、新西蘭森林碳匯立法

新西蘭在森林碳匯方面的立法主要包括《氣候變化（林業）法規2022》《2007年森林（永久森林匯）條例》，針對永久性森林固碳項目，規定了認證、登記和管理要求，確保其在減緩氣候變化和保護永久性森林資源方面發揮有效作用。這些法律的目的是應對氣候變化，減少溫室氣體排放，并保護和管理新西蘭的森林資源。

（一）《氣候變化（林業）法規2022》的立法內容

作為《氣候變化應對法2002》的次級立法，由新西蘭環境部制定的《氣候變化（林業）法規2022》是根據《氣候變化應對法2002》第一百六十七條、一百六十八條、一百八十條法規制定的。

其第一部分是一般規定，規定了條例中使用的術語和概念的具體定義，以及與碳儲存量和碳排放量計算相關的規則和舍入規定。

其第二部分規定了1990年之前的林地的具體規定。其中，包括對森林砍伐的相關規定，旨在限制和監管1990年之前的林地的砍伐行為。

其第三部分規定了1989年之后的林地的具體規定。這部分涉及申請和通知程序，以將土地注冊為標準或永久林業參與者。條例規定了現場測量方法和平均碳核算方法，用于計算1989年之后林地的碳儲存量和碳排放量。

其第四部分包括本條例的相關附表，提供了更具體的指導和信息。

（二）《森林（永久森林匯）條例2007》的立法內容

新西蘭《森林（永久森林匯）條例2007》于2007年根據1949年《森林法》制定，為新西蘭永久森林匯的建立和管理提供了指導方針。這些條例旨在鼓勵土地所有者建立永久森林，以抵消溫室氣體排放。一旦獲得批準，土地所有者成為契約人，并受到契約中規定的條款和條件的約束。這些條例的關鍵規定之一是在契約中規定的“限制期間”內禁止在森林匯區域內進行伐木。這一限制的目的是確保森林長期固碳。這些條例還概述了適用于森林匯計劃各個方面的費用、收費和征費，這些費用用于森林匯計劃的管理和運營。總體而言，這些條例旨在鼓勵建立和可持續管理永久森林匯，為該國的應對氣候變化和減少溫室氣體排放作出貢獻。

三、中國森林碳匯立法

中國在森林碳匯方面的立法起步較晚，目前沒有針對森林碳匯進行單獨立法，僅在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）及《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）的定義中有關于森林碳匯的概念。在法律這一層面，2021年出臺的《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）以及2023年出臺的《中華人民共和國青藏高原生態保護法》（以下簡稱《青藏高原生態保護法》）都提及了“生態系統碳匯”和“濕地生態功能和碳匯功能”的字眼。由此可見，我國已經在生態環境相關的立法中明確加入了“碳匯”這一概念。可以預想到的是，未來我國相關生態立法中將會有更多的法律增加“碳匯”概念，積極為我國2030年前碳達峰行動提供法律法規的保障。雖然暫時我國并沒有系統進行森林碳匯立法，但對現有碳匯政策以及碳匯法律的分析對研究森林碳匯也具有一定的意義。下文將列舉一些重點政策及法律，結合澳大利亞以及新西蘭的相關森林碳匯立法這一方面尋找到對我國森林碳匯立法的一些借鑒和啟示。

（一）法律方面

總結《青藏高原生態保護法》的第八條和第十一條內容，可以知道國家積極鼓勵和支持青藏高原的科學考察與研究，特別強調生態系統碳匯的研究重要性，旨在深入了解其在固定、存儲和轉化大氣碳的功能。此外，國家在統籌青藏高原的生態安全布局時，將生態系統碳匯視為關鍵生態功能，旨在通過保護和增強碳匯，提升青藏高原生態系統的質量、穩定性和持續性，從而增加生態產品供應和優化生態服務功能。

總結《濕地保護法》第三十九條內容，可以了解到縣級以上的地方人民政府應當根據濕地保護規劃，采取適當的措施，如水體治理、土地整治、植被恢復和動物保護等，增強濕地的生態功能和碳匯功能。這表明濕地被視為重要的碳匯，能夠固定和存儲碳，對于應對氣候變化有積極作用。

（二）司法解釋方面

關于森林碳匯在司法解釋方面的體現，主要有2022年《最高人民法院關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的第十六條、第十九條、第二十條的內容，其中有關森林碳匯的內容總結如下。首先，林業碳匯可以用作擔保物權，為債務或其他責任提供擔保。其次，在確定侵權人應承擔的森林生態環境損害賠償金額時，法院將綜合考慮受損森林資源在氣候調節、碳固定、生物多樣性保護、水源涵養、水土保持等多個生態服務功能。最后，當事人在面臨森林生態環境損害賠償責任時，如選擇以已核證的林業碳匯認購方式替代賠償，法院會綜合考慮各方意見和不同責任方式的合理性來判斷是否允許這種替代方式。這些法律規定強調了林業碳匯在生態環境保護中的重要性，及其在氣候調節、碳固定和生態服務方面的價值。

（三）部門規章方面

有關森林碳匯在部門規章方面的體現，最重要的是2021年國務院出臺的《2030前碳達峰行動方案》。其第三章《重要任務》第八點重點提出了碳匯能力鞏固提升行動，主要內容：為了鞏固并提升碳匯能力，國家堅持系統觀念，采取一體化的生態保護和修復策略。具體措施包括構建利于碳達峰和碳中和的國土空間開發保護格局，嚴格守護生態紅線，且確保各生態系統如森林、草原、濕地等的固碳作用穩定。到2030年，國家目標是達到25%的森林覆蓋率和190億立方米的森林蓄積量。加強碳匯監測核算體系的建設，開展對各種生態系統的碳匯本底調查、碳儲量評估和潛力分析。同時，鼓勵進行前沿科研并建立體現碳匯價值的補償機制，與全國的碳排放權交易體系相結合。這些措施表明國家高度重視碳匯的角色，并采取多方面的策略來增強其功能和價值。

四、比較分析我國與新西蘭澳大利亞森林碳匯立法

（一）立法層面

相較于新西蘭與澳大利亞的森林碳匯立法，我國目前沒有一部關于碳匯方面的單獨立法。在碳匯這一方面，我國也并沒有一部類似于新西蘭的《森林永久森林匯條例2007》這樣一部的單行森林碳匯立法，這是我國現在對森林碳匯立法方面亟待解決的一個重點問題，徒法不足以自行，更何況沒有相關的立法，這對我國森林碳匯的發展是比較重要的問題。盡管《民法典》和《森林法》都提及了森林碳匯，但在我國的法律體系中對此仍未明確定義。森林碳匯目前更多地被視作生態環境服務功能的一個子概念，僅作為環境侵權的被保護對象進行籠統的司法救助，這樣的救助顯然是不夠充分的。隨著碳中和目標的推進，森林碳匯的內涵也產生了變化，但我國的法規制度并未及時作出相應調整。

（二）政策方面

自我國提出“雙碳”目標之后，國家從上到下都十分重視這一行動。在相關政策方面，我國提出了比新西蘭、澳大利亞更細致的政策方案，其中“1+N”的相關政策為我國雙碳目標的政策保駕護航。它主要包括“1”《2030前碳達峰行動方案》《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》；“N”中的國家發展改革委、國家能源局印發的《“十四五”現代能源體系規劃》、國家發展改革委等九部門聯合印發的《“十四五”可再生能源發展規劃》等政策文件。

五、完善我國森林碳匯立法的建議

我國目前缺少一部有關森林碳匯的單獨立法，對有關森林碳匯的定義、森林碳匯權的認定以及森林碳匯交易體系都沒有比較全面的立法規定，但切實考慮到我國森林碳匯相關研究起步較晚，筆者認為可以在未來《森林法》的修訂中逐步加入森林碳匯的概念及相關內容，摸索一種合適的方法對我國的森林碳匯做出立法上的保障。同時，對森林碳匯權的定義也需作出進一步明確。對比澳大利亞兩個州關于森林碳匯權是屬于林權的一種還是自然資源產品這一問題，我國也需要有符合國家國情的森林碳匯權的定義。森林碳匯是追求碳中和目標的新興領域，我國急需建立健全的法律支持體系。

（作者單位：內蒙古工業大學）