企業PPP 項目財務管理存在的問題與對策

李年貴 咸寧浦華甘源水務有限公司

引言

當前，社會經濟快速發展，同時面臨著轉型，人們的生活水平也在持續提升，在充分滿足了物質需要的同時，逐步開始對精神方面的需要進行了更多的探索，因此，社會對公共基礎設施的需要也在不斷地增長。公共產品和服務的獨特性決定了它們具有一定的公益性，因此只有政府才能主導并承擔起相應的責任。然而，一個公共基礎設施項目的投資額往往都是以億為單位的，面對如此巨大的投資款，政府在一些時候無法全部承擔，否則，就會顧此失彼。與此同時，如果政府在公共基礎設施上投入過多的資金，也會影響到政府其他職能的發揮，從而對社會的均衡發展產生不利影響。PPP 模式正是在這樣一種背景下產生的，并在許多領域得到了廣泛的應用[1]。對于政府而言，PPP 項目有利于發揮其社會功能，減輕其財政壓力；而對于社會資本而言，PPP 項目的興起也為其帶來了轉型和發展的契機。但就是這樣一個被所有人看好的發展方向，卻導致了這個模式在國內的失敗率很高。這主要是因為相關的公共基礎設施的建設需要大量的資金投入，需要大量的前期準備工作。巨大的投資是否能夠取得預期的結果，企業是否能夠收回投資收益，實現預期收益率，這些都存在著一些不確定因素，這就對企業財務管理水平提出了更高的要求，如果在財務管理上出了什么問題，那么就會影響到整個投資項目[2]。

一、PPP項目財務管理概述

（一）PPP 模式

隨著廣大人民群眾對于生產和生活要求的逐漸提高，國家所要興建的公益性基礎設施項目數量越來越多，所以政府要承擔項目資金的支出，從而給政府帶來財政上的壓力，于是新的投融資模式——PPP 模式便由此產生。

在PPP 模式中，政府掌握著信息、資源、政策等生產要素，能夠統一協調并配置資源，而社會資本具有經營管理及建設方面的技能與經驗。如果社會團體或公司取得了特許經營權，雙方可以通過簽訂合同的形式，確定雙方當事人的權力和義務。截至2022 年7 月，全國各地政府投資與社會資本合作綜合信息及服務管理庫的建設情況匯總如下：PPP 市場總量穩定上升[3]。2022 年上半年，全國共有279 個新入園項目，總投資額已達4586 億元，同比下降了1140 億元，同比下降了19.9%。截至6 月末，在建工程10354 個，總投入16.5 萬億。已簽約工程 7934 個，總投資額 13 萬億，工程簽約率為 79.8%。其中，工程5280 個，總投資8.7 萬億，開工率為53.1%；工程1988 個，總投資為2.8 萬億。PPP 模式對于理順社會企業資本和政府之間的關系、促進社會各種資源的相互融合、提升社會企業的內生成長動能、促進優勢互補、提高地方政府效能，有著非常關鍵的意義。

（二）財務風險

項目實施離不開財務管理。與此同時，還必須意識到在項目進行過程中必然會出現各種各樣的風險。所以企業一定要充分重視財務風險管理，這是因為風險包括一些能夠影響未來回報的不確定因素，風險牽一發而動全身，如果不加以重視，就會使工程落空[4]。

財務風險有廣義和狹義之分，廣義上講就是企業生產經營過程中因外部環境或者內部因素的影響而使企業取得的利益與期望相差過大，導致利潤虧損及其他不利條件。狹義地說，財務風險就是財務杠桿，它是企業不當的財務負債比率所導致的財務不良結果——因借款導致企業利潤變動的風險。財務風險表現為融資風險和投資風險。根據我們觀察，此種財務風險之劃分和財務管理之財務活動非常相似，顯示風險無所不在，因此在做有關財務管理的同時必須重視風險。財務風險管理就是要結合PPP 項目具體情況，先判斷屬于哪種風險，再分析和評估風險，最后提出應對風險的有效措施。其中風險規避、風險承擔、風險分散和風險轉移是處理風險的主要方式[5]。

二、企業PPP項目中財務管理的必要性

在PPP 模式下，企業要面對日益復雜和激烈的市場競爭，必須做好企業PPP 項目的財務管理工作。通過財務管理，結合當前的問題，以公司的經營和發展為目標，從而作出實際的金融決策。PPP 項目是當前我國社會經濟發展過程中的一種新型投資模式，其順利運行和發展將直接影響到整個國家的建設質量，所以，強化PPP 項目的財務管理工作是保證PPP 項目順利運行的前提和基礎。進行財務管理工作，為PPP 項目的構建奠定了堅實的基礎，如果把這些工作做好，能夠顯著提高公司的項目質量和項目運作效率[6]。

三、PPP項目企業財務風險現狀分析

（一）投資決策缺乏科學性，風險認識不到位

由于沒有進行科學的財務決策，投資決策者對投資風險認識不足，在投資PPP 項目時盲目跟風，使得投資收益率低于企業的資本成本，進一步惡化了企業的經營狀況。很多企業在投資PPP 項目時，缺乏對PPP 項目可行性的深入分析，缺乏對PPP項目的系統性解讀與研究。造成這種情況的原因是多方面的。第一，PPP 項目的運營規模很大，各部門的日常工作既不統一，也不相關，由于不對稱的信息，各部門很有可能只關注自己的個人利益，而不會顧及其他部門的特殊需求。例如，銷售市場開拓部、財務部門非常重視項目招標，但有時卻很有可能忽視了運營風險。所以，在可行性分析環節中，財務部一定要對項目的可行性進行深入的分析，否則也會造成隱性的經營風險。第二，部分企業在投資決策過程中，由于缺乏充分的金融信息，導致投資決策出現錯誤，使得PPP 項目很難取得預期的利潤，投資沒有得到及時的回收以及有效利用，從而帶來了較大的經營風險。

（二）成本管控與財務預算體系不夠完善、管理質量較低

對于這類項目，項目企業在制定財政預算時，沒有充分考慮到衍生工程的成本核算問題，沒有對其進行深入的研究與探討。除此之外，在項目管理的早期階段，企業還必須及時地準備好充足的資金，例如購買足夠的材料，支付足夠的經費，從而為后續的工程管理工作的順利進行打下了良好的基礎。假如規劃的成果與現實相差太遠或者經費不夠，那么，未來規劃項目的開展將會大大受阻，并且很有可能會因為資金不足而被終止。此外，也存在著其他工程建設中的一些問題。受企業經營的制約，企業的財務人員在進行財政預算的項目時，沒有進行真實的模擬操作，不能根據企業的經營情況，純粹通過主觀判斷來進行計劃執行，也不能選擇項目方法。隨著時間的推移，就會出現對企業財政預算管理的缺失，以及不完善和不合理的財政預算管理方式，從而使企業的財務質量下降，尤其是到了工程的后期，更容易發生資金鏈的問題。但是，在PPP 模式下的融資方式下，目前還沒有進行過系統的探討，更沒有針對PPP 模式下企業融資的具體情況做出相應的調整與改進。此外，相關的財務人員并不能與工程項目的實際運作相結合，對其進行全面的考量，從而在對項目方式的選取上也會出現一些偏頗，最終造成了項目的財務預算的效果不能完全體現出來。

（三）投資回收期長，投資收益受外部影響大

PPP 項目的運營周期一般比較長，最多可以達到30 年左右。在運營的過程中，投資收益會受到來自外部的巨大沖擊。比如，項目可能會受到國家、地方規劃變動以及投資能力的影響。此外，PPP 項目還存在著大量的同質化現象，開發存在著嚴重的缺陷，這就會造成車流、人流和客戶的分流，這就給使用者帶來了支付不充分的風險。項目的執行可能會受限于當地的經濟發展水平，因此，在執行過程中，政府財政預算沒有足夠的資金來全額發放可行性缺口補貼，而納入了一般公共預算中的政府可行性缺口補貼，也沒有足夠的資金來獲得下一個會計年度的當地人民代表大會的認可，這就造成了政府可行性缺口補貼的發放不到位，甚至是不及時的情況。由于相關法律和政策的改變，工程在運營的過程中，需要對經營標準進行提高，對更新改造的標準進行提升，并將更新改造的折舊攤銷時間進行縮短，這就會對運營成本造成一定的增加。與此同時，也會出現將收費標準進行下調，將收費內容進行縮減，并將收費時間縮短，從而對工程可用性付款造成不利的影響。上述因素對PPP 項目的投資效益有一定的影響。

（四）內控力度不足，財務管理落實不到位

PPP 項目財務管理工作應建立在完善嚴密的內部控制體系基礎之上，并對其進行各項財務管理，促進PPP 項目公司財務管理質量與效率提高，起到制約作用。但是從PPP 項目公司目前的實際情況可以看出，目前金融管理工作內部控制不足，內部控制制度缺失，這已經成了新時代PPP 項目中的一個共性問題。究其原因，主要是由于PPP 項目公司發展的歷史尚淺，其內控制度的構建尚不健全，公司的內控標準偏低，內控制度難以落實，內控制度存在一定的弊端與漏洞，這必然會對PPP 項目融資工作的各環節造成一些問題。目前，企業的內控制度主要從企業的總體需要出發，而企業的內控制度還不夠完善。這就會造成對公司整體需求的忽略，在普遍性而又不夠細致的內部工作實踐中，進而影響了內控工作的指導功能和有效性。根據傳統的內控模型，導致目前的內控狀況比較不公平，公司僅僅把PPP 項目的財務管理工作聚焦在一點上，只對其進行內部控制，缺乏對整個內控體制的全面管理，導致了公司的財務管理水平和效率的下降。

四、PPP項目財務管理的優化措施

（一）提高投資決策的科學化水平

科學投資決策是指PPP 項目公司在科學理論的指導下，選擇科學的方式和流程，讓各領域具有豐富經驗的專業人士、專家學者和管理者密切合作，通過項目可行性和科學論證，選擇出最優方案，以獲取最大的社會效益和經濟效益的過程。在一個企業的投資項目中，要進行科學的管理。一是要對投資風險進行嚴密的約束。企業應該建立起一套嚴格的工程管理決策責任制，當工程管理決策出現錯誤時，必須對其領導進行經濟與法律上的問責。二是對投資項目的評價體系進行了規范化。目前，雖然企業工程評估已被廣泛應用，但仍面臨著許多困難。許多工程的可行性論證只是為了使工程獲得批準，而并非科學。因此，必須建立健全后評價的管理模式，使后評價工作規范化、法制化。

（二）強化項目資金預算控制

在PPP 項目的整體籌備過程中，對于項目所涉及的各種類型的資金，需要有關人員運用適當的技術與方法來進行成本計算。而且，在確定了成本核算結果后，還要制定相應的資金配置方案，這樣才能確保項目的成本效率，最大限度地防范項目運營風險。同時，要從整體上對工程的科學性和可行性進行充分的考量，根據工程所需的資金，制定整體的投資方案，方案中要包含物資、設備、人員招聘等方面的內容。既要保證效率，又要盡可能地節約PPP 項目的成本，以確保項目的順利進行。在企業開展PPP 工作的過程中，有很大的可能會碰到與信貸相關的情況，這就需要企業的相關人員對與信貸相關的情況有一個全面的了解，并以企業的實際工作運作狀況為依據，以企業的信貸需求為依據，對PPP 工作的資金規模進行一個初步的估計，以便更好地解決企業對融資問題的處理。

（三）加強項目投資總額管控

在項目開始之前，項目公司要確定項目的總投資和內部財務回報率等控制指標。在執行的過程中，項目公司應該強化對初步設計或施工圖設計的管理，把項目的總投資控制目標作為核心，從而對項目的初步設計或施工圖設計工作進行有效的指導。在工程進行過程中，公司可以盡可能地提前鎖定人工、材料和機械的成本，包括選擇勞動力和材料供應商，以及建立自己的采石場；嚴格執行項目投資協議、特許經營協議和PPP 合同中有關征地拆遷工作主體、費用支出及承擔主體的規定，防止項目實際承擔的征地拆遷費用超出約定的費用。優先選擇具有較高利率的金融機構，并盡可能將項目融資成本提前鎖定，降低項目融資成本成本上升的風險。通過以上的方式，企業可以使總的投資費用保持在總的投資控制目標的范圍內，從而保證了項目達到預期的財務收益率。

（四）建立完善的內控體系

PPP 項目公司在進行財務管理工作時，要與現實情況相聯系，對其存在的問題進行改進，使其更加規范、更加科學，從而確保資本的正常運作。PPP 項目公司應盡快構建健全內部控制系統，使內部控制得到切實落實，同時開展其他方面的工作，以提升內部控制的效能。公司應該加大對員工的培養力度，設立專業的內部控制崗位，使相關人員能夠發揮自己的職能優勢和職業素養，并在工作中開展實踐，從而提升公司的內部控制工作水平。在開展內控工作的時候，要強化對企業PPP 項目成立階段、建設階段、運營階段、移交階段的管理，構建完善的內部控制網絡體系。

結語

在當前經濟全球化發展的大趨勢下，企業之間的競爭也變得更加劇烈，在新時代的發展背景下，PPP 項目在展開和實施的過程中也同樣會出現這樣的情況，要與現實運作中出現的問題相聯系，全面、多維地分析，并制訂出切實可行的PPP 項目財務管理對策方案。強化管理是從前期的項目創建階段就著手的，要對項目展開嚴密的審核，提升PPP 項目的財務管理水平，降低公司在項目上的投資，從而為公司的運營和發展帶來更高的經濟效益和發展收益。