對國有參股企業財務管控的思考

吳萍萍 中國電力工程顧問集團有限公司財務資產部

引言

所謂國有參股企業，指的是由國家控股，且擁有一定股份的企業。在國有參股企業中，通常由國家或其他國有單位（以下簡稱“國有資本出資人”）持有一定股份，并根據相應的公司治理機制以出資者的身份參與企業的經營管理。國有參股企業財務管理現狀復雜而多樣化，此類企業通常由國有資本與其他私人或外國投資者共同持有，這種股權結構給財務管理帶來了一些獨特的挑戰?？陀^上講，國有參股企業的形成，對于國有投資來講，是為了獲取相應的資源，例如由于自身產業鏈的需求需要參與上下游企業的經營，或參與一些事關國計民生的基礎設施建設等，相對而言，股權結構較為復雜，一般情況下，這些參股企業為非單一股東架構。

從企業資產負債表角度分析，國家和社會的資產與企業法人之間存在一定程度上的重疊。而參股企業基于參股性質，除非通過一些既定的協議，需通過公司治理機構如股東會、董事會等進行公司管理，無法像國有獨資公司這樣直接行使決策權與管理權。這就意味著，在國有參股企業中，存在著形式上有利于企業或大股東但客觀上對國有股權益不利的情況，在一定程度上可能導致國有資產流失。

基于以上原因，本文從財務管控角度出發，分析了當前國有參股企業中存在的財務管控問題，并就如何加強對國有參股企業的財務管控提出了相應的對策建議。

一、國有參股企業及其財務管理

（一）國有參股企業的形態

國有參股企業是指國家投資形成的出資人或其委托代理人作為出資者，與社會資本共同投資形成的法人實體，國有參股企業在組織形態上具有三個特點：

一是國有參股企業股權比例不確定，一般不超過50%的“控股”比例。參股企業的形成既可能是國有資本出資人與其他個人或法人組織共同發起設立的企業，也可能是國有資本出資人購買其他非國有企業的股權（股份）形成的參股企業。此外，要注意的是，國有企業短期投資于二級市場的股票，一般視為交易性金融資產考慮，不作為投資企業管理[1]。

二是對企業規模沒有明確的要求或規律。當前的國有參股企業既包括大型企業，也包括中小型企業，沒有特別的規定，也沒有實務上的要求，是符合市場經濟規律的。

三是國有參股企業具有“混合所有制”的典型特征。從本質上說，國家參股企業是一種新型的、具有“混合所有制”特征的混合所有制企業，是居于有限責任公司和股份有限公司兩種組織形式之間形成的一種過渡性混合經濟組織形式。

（二）國有參股企業財務管理現狀

財務管理是企業管理的核心，在企業的發展壯大過程中發揮著不可替代的作用。目前，大多數國有參股企業雖然已建立相對完善的財務管理制度，但仍然存在以下方面問題：

1.國有參股企業的財務管理存在信息不對稱的問題。由于國有資本與其他投資者共同持有股權，企業的決策權和控制權分散，導致信息流通不暢。企業在財務報告和信息披露方面面臨著一定的困難，投資者難以全面了解企業的財務狀況和經營情況。

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2.國有參股企業的財務管理受政策影響程度較高。由于國有資本的參與，政府在企業經營和決策中扮演著重要角色。政府的政策導向和干預可能會對企業的財務決策產生影響，例如政府可能要求企業承擔社會責任或支持國家戰略產業，企業的財務狀況和盈利能力承受一定的壓力。

3.國有參股企業的財務管理還面臨著治理問題。由于股權結構的復雜性，企業的治理結構可能不夠完善，監管機制可能不夠健全，可能導致企業內部控制不力，財務風險得不到有效管控，進而影響企業的財務狀況和經營績效。

4.財務管理制度執行不到位。國有參股企業因其出資人性質的不同，其財務管理制度存在一定的差異，且受母公司影響較大。如：母公司對集團內參股企業的財務管理不夠重視，財務管控意識薄弱；部分參股企業也因在自身經營過程中未建立起科學、規范的財務管理制度而導致對其進行財務監管時出現“一刀切”現象；甚至部分小型參股企業未設置專職或兼職的財務人員，不能滿足不相容崗位分離要求。

二、國有參股企業財務管理中存在的難點

（一）股權結構復雜，利益平衡與決策難度大

國有參股企業的股權架構通常比較分散，涉及多個股東，股權關系復雜，導致了企業在決策過程中涉及多方利益博弈，需要統籌平衡，兼顧多方股東的意見和利益，決策難度大。從財務角度而言，國有參股企業的公司治理機制比較薄弱，缺乏健全的決策機制和完善的監督機制來防范財務風險，容易導致財務決策失誤，造成重大損失。從控制風險的角度而言，由于國有參股企業的股權分散，若決策失誤，對控股股東或參股股東也存在重大影響。

（二）法人治理結構不完善，缺乏有效的內部控制機制

國有參股企業的法人治理結構通常相對復雜，決策權和控制權分散，致使企業內部缺乏有效的內部控制機制，容易出現權力濫用、腐敗等問題，影響財務管理的有效性。對參股企業而言，因股權關系錯綜復雜，內部控制體系的構建往往存在一定的困難，國有股東在實際管理過程中積極性欠缺，這就容易導致參股企業內部控制流于形式，出現財務管理弱化、監督失效等問題[2]。

（三）重投資輕管理的現象較為普遍

國有參股投資往往存在重投資輕管理、重投前輕投后的現象。對標的企業的運營情況、財務狀況的動態監控不足，當發生重大不利變化，甚至影響投資安全時，未能及時預警、化解風險。另外，財務管理職能在部分國有參股企業中沒有得到有效發揮，無法對投資、融資和營運等活動進行有效管理，無法實現企業資源集中運作和優化配置，從而影響國有參股企業的財務管理水平和經營績效。

（四）財務信息透明度不足，會計信息質量不高

國有參股企業的財務報告涉及多個股東的利益，導致財務報告的編制和披露過程相對復雜，財務信息的透明度不足，給外部投資者和利益相關者帶來了困擾。由于財務報告的編制和披露需要遵循一定的會計準則和會計制度，企業為了避免自身的信息被利益相關者誤解，會選擇將財務報告進行簡化。這種“報喜不報憂”的做法在一定程度上讓國有參股企業處于“被監管”的狀態。

（五）財務管理制度不完善，影響財務管理效率

國有參股企業的財務管理制度相對不完善，欠缺可持續優化的制度建設機制，導致財務管理過程中更易出現風險，如資金冗余及使用效率低、資產流失等問題，增加了財務管理的難度。國有參股企業在財務管理過程中，如果不能將制度建設擺在突出位置，忽視財務管理制度建設和動態優化，就會導致財務工作出現制度空白、管理漏洞，影響財務管理水平和效率。

（六）職權結構不明，內部監督不力

國有參股企業的職權結構通常相對復雜，權責不清晰這導致企業內部的監督機制不完善，職權濫用和內部腐敗問題較為普遍，影響了財務管理的有效性。國有參股企業內部監督的主要方式為通過董事會和監事會進行監督，但由于其成員均由國有控股股東委派，而委派方多為國資委或上級單位，容易受到“上有政策下有對策”的干擾，導致監督效果大打折扣。

（七）投資管理能力欠缺，財務風險凸顯

國有參股企業投資管理能力有待提升，尤其在投資規模大、投資項目眾多的情況下，往往因缺乏有效的投資管理機制，導致資金使用效率較低，財務管理效能低。部分國有參股企業投資缺乏長遠規劃和全局視角，把投資當作了短期行為，偏重短期效益，缺乏科學的可行性分析和論證，超越財務承受能力的投資甚至盲目投資擴張，投資項目風險較高，一旦項目出現問題，可能導致企業財務狀況惡化[3]，財務風險劇增。

（八）投資回報不佳，股權退出難度較大

部分參股項目投后管理重視程度不足，缺乏合理有效的投后管理機制，公司治理結構不健全，股東會、董事會發揮作用受限，派出人員未能深度參與參股企業的經營管理決策等多種因素，可能導致國有參股股東利益未能得到有效保障，投資回報不佳，參股企業長期不分紅、業績下滑甚至出現經營虧損，管理成本高，包袱重，而且造成資源浪費，對于企業發展造成了極為不利的影響，成為低效無效投資，股權退出難度大，無法實現存量盤活。

三、國有參股企業優化財務管控的方向

（一）做好投前策劃，規范決策流程

涵蓋規范投資前的策劃和決策過程。國有資本出資人要堅持高質量投資原則，嚴格甄選參股對象，進行事前評估，規范法人治理和章程管理，以保障參股股東的利益。同時，在投資協議中對各方的權利義務作出明確約定，并履行相應決策審批程序，只有在確保自身權益不受損害的前提下，才能為被投資企業提供資本金支持。

（二）聚焦科學管理，實現協同發展

在國有資本出資人在進入參股企業前，從談判伊始，就要建立專業化團隊，制定參股股權管理辦法，合理設計參股企業的管理層級，以提高管理效能。參股企業要充分利用國有股東的資源和能力，支持國有股東對參股企業的發展戰略、業務方向、財務資源等方面提供支持和指導，支持國有股東開展投資融資活動，積極參與參股企業經營管理決策，實現與國有股東的協同發展[4]。

（三）夯實財務數據，強化決策支撐

從參股企業自身的財務管理而言，應著力加強財務分析，規范財務核算，確保財務報告的準確性和可靠性，提高財務信息的透明度，以滿足包括國有股東在內的利益相關者信息需求。要建立健全財務分析制度，基于業務發展與管理需求，構建財務分析指標體系，提高財務分析的針對性和有效性。

（四）健全財務管理制度，筑牢財務風險“防火墻”

參股企業自身要建章立制、規范管理、動態優化。具體來講，要建立系統完善的財務管理制度體系，包括財務核算、預算管理、成本控制、資金管控、融資擔保管理、稅務管理等方面，確保財務各條線全覆蓋、無死角，嚴守財務安全，進一步防止相關風險傳導到所有出資人。國有資本出資人應通過公司治理機制敦促參股企業建立成本控制體系，將成本控制與績效考核相結合，定位生產經營重要環節，確定關鍵成本費用，對其在日常經營中發生的費用進行合理有效的控制，降低財務風險。國有股東應根據國資管理要求參股企業定期報送各類管理性報表與專項統計資料，做好過程監測、風險預警、及時糾偏。

（五）加強人員委派履職管理，強化激勵約束

國有資本出資人要加強參股企業董事、監事、高級管理人員的選拔委派，規范表決程序管理，建立履職考核機制，以提升人員的履職能力。對于參股企業管理層而言，要強化人員的履職考核機制，明確董事、監事、高級管理人員的經營責任和履職要求，并建立任期激勵機制，通過簽訂年度經營目標責任書、個人考核等方式，將參股投資項目年度經營計劃完成情況、總體經營目標執行情況與薪酬績效掛鉤，獎懲并重，強化人員的責任意識。

（六）合理構建職權結構，加強內部監督

國有資本出資人要在企業治理結構的構建中，要求參股企業明確各級管理層的職權和責任，建立健全內部監督機制，以防止權力濫用和腐敗行為的發生。參股企業應在董事會、監事會和管理層之間明確權責劃分，確保監督職權的分離，在建立董事會、監事會的同時，要保證國有資本出資人能夠通過出資人代表對董事及高管人員進行考核評價，并根據評價結果進行獎懲[5]。

（七）強化投后管理，落實回報機制與路徑

結合國有資本保值增值的相關要求，綜合考慮投資目的、投資期限、項目風險、業務發展貢獻力等因素，出資人要對各類參股投資回報設定考核要求，既關注投資收益，也要關注現金分紅，敦促建立健全的投資回報機制，落實回報方式和路徑，加速投資現金回流，保障投資收益。對于國有參股企業來說，要建立完善的內部審計監督制度，發揮好審計部門的監督作用，及時發現經營過程中存在的問題和風險，并提出有效的防范措施，在實現國有資產保值增值的同時，也促進參股企業持續健康發展。

（八）完善退出機制，暢通退出通道

國有資本投資人從參股投資決策起就要綜合考慮退出方式，要以優化存量、主動減量為總體要求，在參股企業不同的發展階段選擇適用不同的退出策略。對于已經上市的國有參股企業，可以在其上市后擇機退出，對于尚在培育期的國有參股企業，可以根據其業務發展情況和自身財務狀況，適時選擇是否退出或減持，綜合采取股權轉讓、減資、破產清算、注銷或資本運作方式實現國有股權的退出。要堅持公開、公平、公正的原則，嚴格執行國有資產評估、進場交易等國有產權管理相關規定，確保流程規范、價格公允。

結語

參股股權管理是系統而復雜的工程，隨著國有資產管理體制改革的不斷深化，國有參股企業財務管理逐漸成為一項重要課題。本文剖析了國有參股企業財務管理現狀和瓶頸難點，探索通過強化投前策劃和投后管理，完善參股企業治理機制、職權結構和內部控制，持續推進財務管理制度建設，加強會計信息質量管理等。實現國有參股企業財務管理質效雙升，推動企業高質量發展行穩致遠，促進國有資產保值增值。