引領黃河流域發展的“韌性都市”
——鄭州市“31382”防洪防澇規劃體系的實踐與探索

吳江濤

（鄭州市自然資源和規劃局，河南 鄭州 450007）

0 引言

全面提升城市防洪防澇能力，創新洪澇統籌治理模式，補短板強弱項，是習近平以人民為中心的發展思想在洪澇治理領域的具體實踐與探索。構建韌性防洪防澇體系，必須深刻理解和貫徹落實習近平以人民為中心的發展思想，以“必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件，用大概率思維應對小概率事件，牢牢守住不發生系統性風險的底線”的新時代防范化解重大風險重要論述為指導，以黃河流域生態保護和高質量發展為目標，堅持底線思維，增強憂患意識，深入推進區域流域洪澇統籌治理，持續發力提升鄭州市防洪防澇能力，切實保障市民生命財產安全。

習近平總書記強調，防汛救災關系人民生命財產安全，關系糧食安全、經濟安全、社會安全、國家安全。他提出，要提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。進入新時代，防洪防澇設施是城市安全運行的“生命線”，既是重大民生工程，又是重大發展工程。2021 年4 月，國務院辦公廳《關于加強城市內澇治理的實施意見》（國辦發〔2021〕11 號）明確提出：將城市作為有機生命體，因地制宜、因城施策，到2025 年，基本形成“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升，內澇治理工作取得明顯成效；到2035 年，排水防澇工程體系進一步完善，總體消除防治標準內降雨條件下的城市內澇現象。

1 背景情況

鄭州西依巍巍嵩山，北臨濤濤黃河，居“天地之中”，古稱商都，今謂綠城，是河南省省會、國家中心城市、國家歷史文化名城、國際創新智造基地，國際綜合交通樞紐和開放高地。全市國土面積7 567 km2，橫跨二、三級地貌臺階，西南高、東北低，海拔高度55～1 518 m。城市地跨黃淮兩大流域，大小河流共計124 條，中小水庫共計138 座，其中主城區洪澇水主要通過賈魯河單一通道，最終匯入淮河，因洪致澇風險增加。

近年來，鄭州市高度重視防洪防澇設施規劃建設，城市洪澇治理取得積極進展。但是，2021 年“7·20”特大暴雨災害暴露出鄭州市防洪防澇設施建設滯后、洪澇統籌銜接不足、應急管理能力不強的短板弱項，城市安全韌性建設遭受嚴峻挑戰，鄭州市也因此備受全國關注。作為黃河流域關鍵節點城市，鄭州市認清差距，以此為契機積極探索防洪防澇和安全韌性建設的“鄭州模式”，力爭為全國北方城市洪澇治理樹立新標桿。

1.1 “7·20”特大暴雨災害回顧

“7·20”特大暴雨是在西太平洋副熱帶高壓異常偏北、夏季風偏強等氣候背景下，同期形成的第六號臺風“煙花”和第七號臺風“查帕卡”匯聚輸送海上水汽，與河南上空對流系統疊加，遇伏牛山、太行山地形抬升形成的一次極為罕見的特大暴雨過程。原預報是在黃河以北焦作有500 mm 降雨，后來降雨中心南移100 km，時間延后1 d，對鄭州市造成嚴重沖擊。

“7·20”特大暴雨期間，鄭州市累計降雨折合水量近40 億m3，是鄭州市有氣象觀測記錄以來范圍最廣、強度最強的特大暴雨過程。7 月20 日下午16 時至17 時出現201.9 mm 的極端小時雨強，突破我國大陸氣象觀測記錄歷史極值[1]。主城區發生了嚴重內澇，約43%面積產生嚴重積水，積水嚴重的區域主要位于京廣路等下穿隧道區域、五龍口片區、地勢較低的鄭東新區白沙片區等，其中賈魯河沿線的阜外醫院片區由于河水倒灌，退水時間較長。

1.2 問題與反思

鄭州市對標城市發展新定位和安全發展新理念，在城市安全韌性方面仍存在明顯不足，防洪防澇減災體系存在諸多薄弱環節。

1.2.1 洪澇治理銜接不暢

河道防洪標準偏低，金水河等河段卡點、堵點較多，河道泄洪排澇能力不足；主城區上游水庫攔洪能力萎縮，水庫淤積，庫區被侵占，中小水庫和老舊水庫的比例高，病險問題較為普遍；區域澇水調蓄空間不足,老城區缺乏大型公園和開敞空間，且此類空間未與周邊區域徑流有效銜接，城市現有的湖泊龍湖、龍子湖等也未參與洪澇水調蓄，其調蓄潛力未得到有效發揮。

1.2.2 安全韌性空間被擠占

城鎮化建設逐步侵占坑塘水面，近40 a 來主城區水面面積減少48 km2，對城市防洪除澇有積極作用的水面減少，城市的安全韌性空間被擠占。

1.2.3 基礎設施建設滯后

現狀雨水管渠達標率僅為38.8%，總體建設標準偏低；部分干管通道如航海東路、科學大道等管渠排水能力不足1 a 一遇，博學路等地勢低洼區域仍采用重力自排，排水方式單一。

1.2.4 應急管理水平不足

超標準洪水、澇水應對能力較低，洪水分流、澇水導流措施未成系統，應急聯動響應與風險管控能力較弱，裝備保障的支撐力度不足。

2 “7·20”后工作進展與成效

災情發生后，習近平總書記高度重視并對防災減災救災工作作出重要指示批示，要求始終把保障人民群眾生命財產安全放在第一位，抓實防汛救災措施，妥善安置受災群眾，盡快恢復生產生活秩序。

李克強總理親赴河南災區看望慰問受災群眾，重點考察了鄭州地鐵5 號線隧道受災現場，召開專題會議部署搶險救災和災后恢復重建工作，要求補工程短板、強應急響應，加快解決城市洪澇等突出問題。

2021 年9 月，河南省人民政府辦公廳下發《關于加快推進災后重建項目前期工作的通知》；2022 年1 月，國務院下發《關于河南鄭州等地特大暴雨洪澇災害災后恢復重建總體規劃的批復》（國函〔2022〕11號）；鄭州市按照“先水毀修復，再整體規劃，后提升改造”工作思路，加快推進防洪防澇設施等災后重建工作，同時在工作中進一步加強頂層設計和規劃引領作用。

2.1 加強頂層設計，樹立系統治理理念

組織水利、城管等相關部門赴北京、上海等城市進行調研，出臺《鄭州市加強防洪防澇系統規劃編制工作實施方案》，內澇治理由傳統的單一雨水管渠排水模式向構建“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”的排水防澇系統化治理方向轉變，樹立了“區域洪澇統籌一體、管網河網兩網融合、高中低區三區設防、源排蓄管四案并舉”的系統治理理念。

2.2 加強規劃引領，構建防洪防澇規劃體系

建立“規劃牽頭、分工負責、協同配合”的工作機制，構建專題研究為基礎、數字模型為支撐、綜合規劃為統領、專項規劃為抓手、實施方案為保障的“31382”規劃體系。

3 個專題研究為基礎。主要包括《鄭州市暴雨強度公式修訂及雨型研究》、《鄭州市內澇高風險及重要地區應對方案研究》和《鄭州市特大暴雨下超標應急體系建設研究》。暴雨強度公式修訂，形成了鄭州市、鞏義市、新密市、登封市4 個成果。2022 版暴雨強度公式已發布，結束了鞏義市使用洛陽暴雨強度公式的歷史；其他兩個研究也為內澇標準制定以及超標降雨下內澇應對奠定了工作基礎。

1 個數學模型為支撐。在主城區1 239 km2范圍內，構建了約300 km 的河道模型、4 000 km 的現狀管網模型、6 000 km 的規劃管網模型、80 000 余個網絡節點，為排水防澇規劃及專題研究的各項工作提供基礎支撐，評估系統排水能力和內澇風險，并為后續排水防澇信息化平臺的建設提供可依托的模型成果。

3 個綜合規劃為統領。綜合考慮城市發展對防洪的要求，結合“7·20”特大暴雨水文情況，研究各種防洪工程在整個防洪體系中的作用，合理部署水庫、堤防、河道整治，以及分蓄洪工程建設，并統籌防汛指揮系統、防洪管理、超標準洪水預案等防洪非工程措施建設，編制《鄭州市防洪規劃》、《鄭州市城市防洪規劃》。分析內澇成因，統籌城區自然調蓄空間，科學確定排水分區，加強豎向管控，完善流域、區域和城市相協同匹配的排水防澇工程體系；確定治理策略，提高排水標準，加強雨水源頭減排工程建設，系統化改造排水管網和泵站，提升城市排水防澇能力，編制《鄭州市排水（雨水）防澇綜合規劃》。

8 個專項規劃為抓手。《鄭州市中小水庫“一庫一案”評估報告》、《主河道綜合治理專項規劃設計》、《中小河流治理規劃》3 個防洪專項規劃與《鄭州市防洪規劃》同步完成，是對防洪規劃要求的細化和落實。《鄭州市市區易澇點綜合治理規劃》、《鄭州市雨水行泄通道規劃》、《鄭州市市區排水管網補短板規劃》、《鄭州市市區合流管雨污分流改造規劃》4 個防澇專項規劃主要打通雨水排放通道，避免“斷頭管”，消除“管網空白區”，完善分區排放系統。改造年代老、標準低、雨污混接的雨污水管網，修復破損和功能失效的排水防澇設施，對排水能力達不到標準的地區（積水點）開展綜合整治規劃。1 個河道藍綠線劃定規劃——《鄭州市主城區河道及水庫藍線綠線規劃》，主要保護劃定河道、湖泊、濕地等，天然雨洪通道、沖溝和蓄滯洪空間，維持河湖自然形態，恢復和保持城市河湖水系的自然性和流動性，構建連續完整的生態基礎設施體系。

2 個實施方案為保障。《鄭州市內澇治理系統化實施方案》和《系統化全域推進海綿城市建設實施方案》，系統梳理受災損毀排水管渠、泄洪通道、蓄水調蓄等設施，謀劃五年城市防洪防澇治理和災后重建項目，全面建設海綿城市，明確年度建設項目。

按照“輕重緩急、分期分批”的原則，各項工作壓茬推進，保證各實施部門的建設需要。2022 年6 月已全部完成規劃編制工作。

3 城市安全韌性體系構建與實踐

在規劃引領下，鄭州市從完善國土空間總體規劃到編制韌性城市規劃綱要，從防洪防澇規劃體系建設到重點項目推進實施，全面開展城市安全韌性體系的構建工作。

3.1 加強規劃引領，構建防洪防澇規劃體系

3.1.1 深化完善鄭州市國土空間總體規劃

一是堅持問題導向，按照自然資源部關于韌性城市建設的指示意見，進一步做實、做細“雙評價”和“雙評估”工作。開展更加系統的災害風險評估，補充氣候變化、洪澇災害等風險因子的評估，增加防洪排澇、市政基礎設施等內容的研究，提出應對策略與建議。

二是增設韌性城市專題研究，主要以提升城市應對不確定風險的抵抗、適應和快速恢復能力為目標，從社會、經濟、城市建設等多個方面，提出需要關注的重點問題和應對韌性城市建設的空間響應。

三是參與學習“氣候變化與城市韌性規劃”。2021 年8 月，參加自然資源部組織的“氣候變化與韌性城市規劃（以鄭州市國土空間規劃為例）”專家視頻研討會和“應對氣候變化，提高城市韌性”國土空間規劃推進會，并根據莊少勤副部長“五個統籌”的指示要求及專家意見修改完善國土空間規劃。

四是嚴格守護黃河生態保護帶和西部嵩山生態保護區，保護賈魯河等多條生態走廊和尖崗水庫等十處生態綠心，構筑“一帶一區、多廊十心”安全韌性生態網絡格局。

五是培育多中心、組團式、網絡化的城鎮組團集群，合理控制主城區規模，形成主城區“兩帶七鏈、兩環四楔”的藍綠空間結構，將生態廊道培育成為特大城市發展的重要生態隔離空間、防災減災空間以及市民生態休閑游憩的結構性綠地。

六是強化韌性城市理念傳導，開展鄭州市應急防災交通規劃研究，并制定鄭州市級國土空間專項規劃編制工作方案，以總體規劃為基礎，統籌全市開展生態修復、城市防洪、綜合防災、主城區應急避難設施、排水（雨水）防澇等專項規劃，確保將韌性城市理念融入國土空間規劃體系。

3.1.2 組織編制鄭州市韌性城市規劃綱要

以全球視野，研究借鑒倫敦、紐約和北京、上海、廣州、深圳等韌性城市規劃建設案例，分析其風險識別與評估、應急響應與策略制定等方面的成功經驗和對鄭州市的啟示，從工作機制、任務分工、年度建設重點等方面系統化推進鄭州市韌性城市規劃綱要編制及相關工作。

結合鄭州實際，從韌性城市的本源出發，以綜合風險評估和城市韌性度評價為核心，構建韌性城市規劃體系和技術框架，提出韌性城市規劃的目標、策略和實施路徑。

3.2 防洪防澇體系建設

在防洪防澇體系建設方面，通過深入剖析問題成因，重點做好兩大體系統籌和五類空間管控。

3.2.1 強化洪澇體系統籌

在洪澇體系統籌上，防澇規劃與防洪規劃著力做好標準、設計條件、工程方案和運行機制等方面的銜接。

一是借助數學模型，進行區域流域設計雨量銜接；二是河道斷面設計流量銜接；三是澇水調蓄、排澇泵站及地表行泄的規劃方案與城市內河湖泊水系水位銜接；四是要加強洪澇“聯排聯調”，提升調度管理水平。

3.2.2 五類空間管控

一是發掘藍色蓄排空間。提升湖庫調蓄能力，利用常莊、尖崗等7 座水庫9 000 萬m3蓄洪能力，控制洪水下泄，利用龍湖等10 座湖泊約3 800 萬m3調蓄能力，統籌水量分配；有機融合藍綠空間，加強約135 km2藍綠空間管控，強化水陸統籌，在主城區16 條河道約300 km 藍綠空間范圍內挖掘調蓄潛力；豐富完善明溝體系，主城區管控明溝35 條，在此基礎上進一步提高區域排水防澇能力，規劃復明暗涵5 條，新增管控明溝18 條。

二是利用綠色生態空間。統合全域多類重要生態要素，結合行洪通道，在重要廊道和生態綠心，結合既有地形進行豎向處理，設置蓄滯洪空間；管控城市綠廊綠帶空間，優化豎向設計，改變傳統高填方模式，謀劃一地多用新型生態格局，實現景觀、生態、排水防澇等復合功能。

三是預留彈性復合空間。利用城市重要節點的更新契機，恢復生態滯蓄空間，以點帶面，增強區域防洪防澇韌性；結合洪水淹沒圖及內澇風險圖，因地制宜控制洪澇風險用地。

四是優化三維豎向空間。已建區因地制宜優化，分步有序調整，高風險地區應調盡調；新建區注重整體控制，防洪防澇優先，合理銜接水位。

五是謀劃深層地下空間。展望城市遠景發展，探索防洪防澇深層調蓄體系，研究在南水北調總干渠以南實施深層調蓄的可能，構建城市立體洪澇防治網絡，避免外洪入城，解決金水河以東、南水北調左岸洪澇風險問題。

3.2.3 工程與非工程體系構建

在工程體系構建方面，防洪工程體系建設主要是依托流域和區域防洪減災體系，通過截洪分洪工程、水庫工程、河道治理、蓄洪截洪分洪建設等工程措施，構建“3+7+21+N”的防洪綜合工程體系，形成“西蓄、東疏、南截、北分、中調”總體格局，2035 年主城區防洪標準達到200 a 一遇；排水防澇工程體系建設主要是結合排水分區布局，總結河道水位和城市區域豎向相對關系，提出高區自排、中區蓄排、低區強排的防澇策略，構建了“2626”排水防澇綜合工程體系，即建設近200 條地表行泄通道、600 m3/s 泵站總排放能力、近200 萬m3調蓄容積和6 600 km 雨水管渠，2035 年主城區防澇標準達到100 a 一遇[2]。

在非工程體系建設方面，鄭州市積極探索構建高效協同的洪澇監測預警預報、防御和管理體系，同時推進建筑地下空間、軌道交通、橋涵隧道、市政基礎設施、水電通信等重點工程，以及重點行業領域的韌性建設。

3.2.4 重點任務和工程實踐

防洪體系建設方面：賈魯河流域跨界治理工程是河南省災后重建的標志性工程，治理長度148 km，投資74 億元，目前主體工程已完工；常莊水庫加固提升工程重點對水庫進行清淤擴容等，設計標準提高到200 a 一遇，保證不下泄，總投資11.07 億元，計劃2023 年汛前完成主體工程；金水河“四位一體”防洪能力提升工程主要包括郭家咀水庫恢復加固，金水河調洪、分洪和綜合治理等工程，總投資52.44 億元，其中郭家咀水庫恢復加固工程目前已完工，其余計劃2023 年汛前和年底前完成主體工程。

防澇體系建設方面：鄭州市已完成桐柏路建設路積水點、南三環積水點綜合整治工程等163 處城市道路積水點治理；已完成28 條現狀明溝疏挖，22.3 km 排水管網和25 座雨水泵站提升改造，帝湖等自然調蓄體治理。其中南三環積水點綜合治理通過建設雨水干管、打通地面行泄通道、提標整治西干渠等措施，效果顯著。

4 案例點評

“31382”防洪防澇規劃體系是國土空間規劃體系的深化完善。以強化洪澇空間規劃和用途管控為切入點，進一步深化和完善鄭州市全流程、全鏈條、全要素的國土空間規劃體系，提升國土空間現代化治理水平。

“31382”防洪防澇規劃體系是韌性城市建設的重要抓手。鄭州市在總體國家安全觀的指導下，認真吸取河南鄭州“7·20”特大暴雨的經驗教訓，抓緊補齊城市短板，整體提升城市防災減災水平，推動基礎設施韌性建設，保證城市長治久安。

“31382”防洪防澇規劃體系是洪澇統籌治理的實施路徑。《關于加強城市內澇治理的實施意見》和《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》均明確提出流域區域洪澇統籌、城市排水防澇工程、應急管理三大體系共同發力的要求，要轉變過去“只見樹木、不見森林”的工作思路，綜合考慮區域流域和城市，實現多學科跨領域的融合發展，徹底解決洪澇“兩張皮”的銜接問題。