瀘州煙草公司系統化廉潔風險防范體系構建：理論、策略與行動

易華麗 王舒

摘?要：建立煙草行業的系統性廉潔風險防控體系，是確保煙草行業持續健康發展的重要生命線。瀘州煙草有限公司按照整體規劃、分步實施、扎實推進、務實求效的總體要求，基于“一個邏輯-兩大方向-三個難點-四個策略”的理論邏輯框架，構建起適用于各個環節、各個部門的廉潔風險“六位一體”的系統化廉潔風險防范體系。為煙草行業準確識別廉潔風險，優化廉潔監管流程，強化廉潔風險預防提供策略依據，保障煙草企業的健康發展。

關鍵詞：六位一體；煙草公司；廉潔風險；防范體系

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.026

0?引言

煙草行業是構成中國國有經濟的主要部分。隨著中國經濟社會由高速發展時期轉高水平增長時期，煙草行業改革工作也不斷深入，在文明煙草場所建設、卷煙市場營銷、企業文化文明建設等領域投資強度日益增大，從而產生的煙草行業社會廉潔風險日益突出。具體來看，由于計劃經濟體制的因素，煙草行業存在法律意識不強，法治建設薄弱，合同管理不夠規范等現象，以上問題必然會導致法律風險，影響企業的聲譽，嚴重時導致企業產生一定的經濟損失（支兆琦，2016；薛治國和馬力，2014）。面對新形勢和新挑戰，構筑廉潔風險防控體系是煙草行業落實反腐敗斗爭的必然選擇，對建設現代化煙草經濟體系具有重要戰略與實踐意義。瀘州煙草公司在當前的形勢下，遵從整體規劃、分步實施、扎實推進、務實求效的總體要求，基于“四大策略”分析，構建適用于各個環節、各個部門的廉潔風險“六位一體”防控體系的綜合策略。通過制度與機制建設，盡早防范、發現可能存在的廉潔風險，以保障瀘州煙草公司的健康發展（熊尉宏，2015）。

1?瀘州煙草公司廉潔風險防范體系構建的總體構架

構建煙草行業系統性廉潔風險防控體系是鞏固和完善煙草專賣體制的重要保障（謝云和閆厚強，2013）。賀堅等（2020）認為企業廉潔風險防控體系的構建是動態地、長久地工作，需要考慮其系統性，因此引入了時間窗管理理念，管理陜西省寶雞市煙草公司。郭術兵（2019）認為廉潔風險的防控從上至下是不斷細化的過程，通過計量分析，提出在風險識別中應注重物品管理和財務等重點領域，且對風險點定期排查。

已有研究肯定了構建煙草行業風險防控體系的重要性，并對煙草行業精準識別廉潔風險，構建完善的廉潔風險防控流程具有重要的借鑒意義。然而尚存在如下問題需要進一步研究：如何準確識別廉潔風險？如何優化廉潔監管流程？如何強化廉潔風險預防？瀘州煙草公司基于經濟學與管理學的若干概念與工具，基于“一個邏輯”開展發展研判，解答分析進行廉潔風險排查、評估、防控、監督、考核和運用的“六位一體”防控行動的意義、必要性以及可行性；基于“兩大方向”開展現狀厘清，分析在技術和制度上分別如何開展“六位一體”防控行動；基于“三個難點”開展問題診斷，分析“六位一體”防控行動存在的權責問題、委托代理問題以及產權問題等；最終運用“四大戰略”提出瀘州煙草公司系統廉潔風險防控行動指南。

2?瀘州煙草公司廉潔風險防范體系構建的邏輯框架

考慮瀘州煙草公司系統運行的多個環節的應用場景，結合其系統廉潔風險防控體系的構建目標，本文提出“1234”理論邏輯框架：

2.1?一個邏輯：識別“小微權力”并關進制度籠子

瀘州煙草公司在廉潔風險防控中運用因果關系識別法，對“工作流程—權力運行”予以充分的識別，并追溯其背后的“廉潔風險—構成要件”的影響機制。瀘州煙草公司在清權確權的基礎上，逐項繪制業務流程圖，以規范各業務環節流程，把“小微權力”關進制度籠子。具體而言，瀘州煙草公司實行清權確權，建立權力臺賬，并依照法律、法規、制度以及規范性文件等要求，梳理并登記核心權力；明確權力名稱、類別、授權依據、運行流程，以及每一條業務線在不同流程的辦理主體、條件和監督渠道等，找準權力運行關鍵節點后，繪制權力運行流程圖。

2.2?兩大方向：感知“廉潔風險”并關聯式排查

技術誘導理論和制度誘導理論源自于發展經濟學學科，原意為發展的內在根源在于技術創新和制度建設，瀘州煙草公司在摸清權責范圍的基礎上，運用兩大誘導理論進行廉潔風險的識別。根據煙草系統業務運行流程和涉及職權范圍，全面準確地梳理風險節點，查找瀘州煙草系統在崗位職責、業務流程等方面存在的廉潔風險點。

首先，對廉潔規范、易生腐敗問題等進行縱向脈絡梳理。采用以流程風險識別為主線的模式，聚焦重點領域，關注涉及到決策權、執行權、監督權等權力運行的各個方面，全面識別煙草行業主要業務流程風險。其次，對關鍵權力節點進行關聯式排查。重點梳理在權力運行、制度執行和資金使用等關鍵權力節點的廉政風險點，并制定《瀘州煙草廉潔風險防控研究》調查問卷，組織評估組深入市局機關、兩煙縣等點位以召開座談會、深度訪談、現場暗訪等形式開展排查調研工作，實現廉政風險節點的確定。

2.3?三個難點：分析“廉潔風險”潛在影響機制

源自制度經濟學的產權制度理論、信息不對稱理論、尋租理論是“廉潔風險-構成要件”的識別過程中的難點，可用于構成要件對于廉潔風險的影響分析。中國煙草企業股權單一國有，已經開展的公司化改制在治理效率上、民主決策上離現代企業制度仍具有一定改進空間。

首先，每一級煙草企業都是在上級的委托下相對封閉運行，并且在運行過程中形成了各自的利益、并控制著與之相關的各種信息，很容易存在“信息不對稱”。為此瀘州煙草根基流程圖加大力度排查廉潔風險，通過提前排查、過程中防控等降低產生廉潔風險的可能。其次，煙草專賣制度會引起的各種不公平不公正，產生的各種利益內部消化與外部封鎖，以及存在的腐敗尋租問題亟待解決。對此瀘州煙草結合崗位職責，以“定職能、定機構、定編制”原則為指引，對不同崗位、不同部門的職責和權限進行合理劃分，全面排查廉潔風險。

2.4?四大策略：支撐構建廉潔風險防控體系

新結構經濟學理論、DSR模型、去中心化理論、博弈論均可以提煉對于廉潔風險的防控措施是防控措施的工具支撐，以此來構建風險防控體系。瀘州煙草基于“排查、評估、防控、監督、考核、運用”六大環節，構建廉潔風險防控體系。具體而言，瀘州煙草基于“一個邏輯、兩個方向、三個難點”，并針對關鍵節點切斷風險傳導鏈條，形成廉潔風險防控體系，構建風險防控體系與現有管理體系相互促進的一體化發展模式，使廉潔風險監督走向系統性與動態性，并滲入業務和流程，以此不斷提高廉潔風險防控運行的質量和水平。

3?瀘州煙草公司廉潔風險防控體系的綜合策略與行動

3.1?完善排查策略與方式，及時扼殺潛在廉潔風險

瀘州煙草廉潔風險排查遵循“因部門施策、因流程施策”的動態化總體原則，按照“梳理履職用權業務流程→明確權力運行→找準廉潔風險點（重點環節或崗位）→評估風險等級→組織審定并公示結果”的步驟，從以下方面排查廉潔風險。第一，從權力運行環節和梳理工作流程等方面入手，按照業務流程由“始”至“終”順向排查。第二，從綜合分析信訪件、舉報電話、舉報郵件、投訴信件或電話、審計報告等入手，由問題端倒推廉潔風險點可能出現的環節。第三，從權力行使的頂端入手，由領導自查、監察部門監察到職員崗位自查、集體互查，由上而下查找可能出現的廉潔風險；第四，從部門經辦員到部門負責人、從基層單位到市局單位，由下而上查找可能存在的廉政風險。

3.2?構建實效性評估機制，提前預防潛在廉潔風險

瀘州煙草廉潔風險評估堅持關口前移、預防為主、客觀及時的總體原則，采用失效模式與影響分析（Failure?Mode?and?Effect?Analysis，FMEA）原理，考慮各個廉潔風險點的嚴重度、發生度與難檢度，分析公司經營與管理活動中潛在廉潔風險產生的原因。

為了精準識別風險發生概率以及風險嚴重程度，瀘州煙草在識別廉潔風險的過程中采取針對性措施。第一，采用大數據方式，獲取其他行業類似風險概率或者其他區域煙草行業類似風險發生概率，并通過虛擬仿真預測風險發生概率。第二，采用分類別、分級別專家的不同評價方式，并對評價結果進行穩健性檢驗和安慰劑檢驗。第三，對已有風險統計分析產生的經濟損失的同時，采用情景設定的仿真模擬方式，預估風險帶來的經濟損失。

3.3?構建全面的防控機制，監控廉潔風險重點環節

瀘州煙草廉潔風險防控以圍繞中心、解放思想、以人為本并突出重點環節為總體原則。首先，在制度機制方面。定期檢查、補充、完善公司各項規章制度，并嚴格執行廉潔風險防控政策、規定和上級文件精神。其次，在業務流程方面。嚴執行“收支兩條線”制度，規范票據管理；建立案件查處臺賬，對案件辦理情況進行監督檢查，提高行政處罰權限及實施過程的規范化。最后，在崗位職責方面，結合職能職責“分線條”“分層級”，由巡察部門帶隊，協同紀委、組織、財務等部門力量組成“回頭看”小組，了解巡察整改實效。

3.4?構建公正公開的監督機制，實現過程管理全覆蓋

廉潔風險監督應建立以流程監管為主要手段的監督控制機制。瀘州煙草廉潔風險監督工作與企業各項工作深入、緊密地結合，實現管理過程全覆蓋。具體為：第一，管理信息化。運用現代信息技術，實現流程再造，優化資源配置，提高管理效率。第二，電子監察系統建設。在工程建設招投標中心、行政管理中心、資源交易中心、物資采購中心等服務現場設置視頻監控點，構建多級層電子監察系統，對管理層人員作風、態度、效率和守崗等情況實行網絡遠程視頻監控，對違規行為給予預警提示。第三，職權公正公開。重大事項集體決策和重點工作通報數據統計系統建設，加強對“陽光企業”落實情況的監管。

3.5?構建客觀的考評機制，強化獎懲力度

瀘州煙草公司主要檢查試點單位查找出來的風險是否與業務流程相結合，是否真實、準確、全面；采取的防控措施是否有針對性和可操作性，優化的業務流程是否簡潔、合理、規范；相關制度和規定的制定或修訂是否到位等。瀘州煙草從上級機關考評、自我評價、社會公眾的民意、下級機關評價和同級機關考評等5個方面進行廉政風險防控體系考核，表彰考核優秀的單位，督促整改考核結果不合格的單位，并將考核結果作為評價各單位落實黨風廉政建設責任制的重要依據。

3.6?建立常態化運行機制，推進長期有效管理

瀘州煙草以廉潔風險防控常態化、定期更新風險和防控措施、定期評估防控質效的動態化管理為總體原則。首先，在運用過程中定期對廉潔風控體系運行情況進行總結和反饋，結合運用過程中的難點采取相應行動。第一，針對執行力度不足，采用壓實主體責任，以“項目制+常態化”等方式，綜合開展廉潔防控；第二，針對運用效果難以評估，采用機器學習等手段方法，結合大數據分析；第三，針對運用效果不佳，對防控手段開展流程再造，并識別運用效果的影響因素。其次，在運用過程中深化科技防控。充分利用行業現有的財務、資金、投資、物資采購等信息系統和辦事公開民主管理平臺，利用網絡平臺進行動態實時監控，促進業務流程標準化、程序化和規范化。

4?結語

煙草行業是中國經濟發展的重要支柱，而煙草公司廉政建設是煙草公司工作的重要內容之一，對煙草公司的整體發展有著重要的影響。瀘州煙草將經濟學與管理學的若干概念與工具，融入煙草系統廉潔風險防控的全程，與“排查、評估、防控、監督、考核、運用”的六大環節相結合，構建六位一體的防控體系，能實現風險排查評估常態化、防控機制完善動態化，讓體系運轉真正融入生產經營管理日常，持續發揮防控效力。

參考文獻

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