行業亂象背后的深層誘因透視

曾那迦

近幾年，中央紀委國家監委多次強調國企反腐的嚴峻性、必要性。今年年初召開的二十屆中央紀委二次全會明確將深化整治國有企業等權力集中、資金密集、資源富集領域腐敗列為重點工作任務。今年以來被立案審查調查的國資央企管理人員數量，較往年同期有了大幅提升。

從目前披露的案例來看，國企腐敗問題主要表現在金融、煙草、糧食、鹽業、能源等行業。國企反腐的紅線早就劃出，為何利益輸送、設租尋租、挪用侵占、“近親繁殖”等腐敗問題仍舊高發易發？

中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉告訴廉政瞭望·官察室記者：“從宏觀層面來說，國企腐敗治理難題和國企的壟斷性有很大的關系。國企往往通過行業壟斷性，占據了經濟高地。同時，經濟效益好的地方國企，往往是地方政府重要的稅收來源，因此在某種意義上又占據了地方的政治高地。兩種能量疊加在一起，導致國企成為利益爭奪的重點。”

某省屬國企紀委書記則說，當前國企反腐在大的制度方面基本完善，但還存在一些比較突出的短板，特別集中在二、三、四級等下屬企業內設紀檢監察組織監管手段匱乏上。“由于監督和辦案手段有限、不成體系，這些企業內部紀檢監察組織幾乎只能依賴審計來發現一些問題線索。同時，廉潔風險防控機制下到基層項目一線時，更多體現在‘墻上，而沒有脫虛向實。”

人、財、事權集中，牽扯復雜利益

國企在我國擔負著經濟和社會的雙重職能，既要承擔作為企業的經濟職責，也要承擔更多的社會公益等職責，人、財、事權高度集中，所牽扯的各方面利益較多。不少受訪行業人士指出，國企領導干部掌握著重要的經濟命脈和一定的公權力，在內外部控制不嚴的狀況下，腐敗的動機和風險就容易攀升，而這就是國企反腐敗斗爭持續角力、腐敗現象禁而不絕的關鍵性因素。

“國企在資源配置、市場競爭等方面具有較大的權力和影響力，這也增加了腐敗的誘惑和風險，領導的一句話可能決定某事項是否實施，招投標領域仍存在著各種虛假報價、內定中標等問題，存在著權錢交易等現象，權力尋租空間較大。”上述國企紀委書記指出。

一名省級紀委監委干部說：“尤其是央企很多在資源類、軍工類的非競爭行業，它們天然具有的這種壟斷性使得這些企業的管理人員處在尋租的優勢地位上。”

諸如工程建筑類等行業國企早已隨著市場經營環境的改變，逐步跳出系統內的生產任務分配模式，充分參與到了激烈的社會市場競爭之中。“為了在有限的市場中占有一席之地，個別國企在開拓市場的過程中，除了運用正常的競爭手段外，也會使用一些‘社會化的非正常手段，從而給腐敗的滋生提供了一定的土壤環境。”一名國企紀委干部指出。

以建筑施工類國企為例，有的國有企業管理干部經常插手招投標、物資設備的采購等，為自己的親朋謀利，選用自己的親朋進行項目的施工，人為增加項目的管理難度。有的通過“換手摳癢”的方式，將親朋好友或特定關系人介紹到兄弟公司，以權謀私。

“很長一段時間里，對國企主要領導的考評更加強調的還是經濟標準，而政治標準實際還是很虛化，這就必然導致常說的‘能人治企現象。但有一些‘能人干部能力過硬，能給企業帶來經濟效益的增長，但缺乏對自身的把控，就往往容易出事。”毛昭暉說。

同時，腐敗手段的迭代更新給紀檢監察機關和企業內部的紀檢部門查辦案件增加了不小的難度。“道高一尺，魔高一丈，當我們的監督水平還比較低下的時候，腐敗分子更肆無忌憚、簡單粗暴，當我們的監督手段提升和豐富了，相應他們也會去提升自己的犯罪手段，通過延期支付、影子公司或者更加復雜多層次的交易結構等新型、隱性腐敗手段，令國有資產被用于利益交換，從而轉移或流失掉。”上述受訪紀檢監察干部表示。

反腐力量配備仍不均衡，監督效力層層遞減

國企腐敗的產生與企業內部黨的領導弱化、權力濫用等直接相關。國有企業具有資源密集、資金富集的特征，國企領導（特別是“一把手”或關鍵領域分管領導）權力過于集中為腐敗行為提供了可乘之機。

一名受訪國企紀委干部表示，在權力運行方面，個別國企存在“抓發展一手硬，抓黨建一手弱”的問題，企業內部的監督機制對本單位的“一把手”形同虛設，“一把手”的任性用權、任人唯親，在企業內部缺乏有效監督。

“比如‘三重一大決策制度在日常執行中往往流于形式，有時僅僅是為了走個流程而已，具體該不該做、能不能做，可能并不一定由與會人員決定，而是取決于外部環境或者其他方面的壓力，其會議記錄也僅僅滿足于應付檢查之類的形式，并不一定是真正地進行研究商討，實質效果差。容易經常形成‘一言堂，‘一把手說了算的現象時有發生。”該名干部說。

部分企業內控制度始終不夠完善，對國企領導層的監督不到位。監督人員還缺乏行之有效的監督手段，同時在監督過程中往往也存在畏難思想，導致國有企業領導層缺乏有效的監管。

企業內部反腐的力量與監管對象的不均衡，使得監督很多時候流于表面。

燕山大學公共管理學院教授、博導，廉政與治理研究中心主任，中國廉政法制研究會理事杜治洲認為，有的國企領導變動頻繁，并且前后任領導關注的重點不一樣，上一任領導建立的內控制度體系不一定得到下一任領導的認可和重視，也就無法真正落實。

同時，少數國企領導在執行內控制度的過程中過分變通，一味強調靈活性和特殊性，有的國企員工懾于少數領導的權威，選擇被動配合，從而使內控制度流于形式，失去了應有的剛性。

副廳級以上出問題的國企領導干部由省級紀檢監察機關來查。而縣處級等中層干部作為監管對象大量分散在省屬一級國企下屬的二、三、四、五級子公司，某省屬國企這一部分干部數量就達到數百人。其下一家二級公司卻僅有10余人從事紀檢工作，且越到下面紀檢力量越弱。

記者還了解到，某地級市一市屬國企內設的紀委甚至只配備了兩名工作人員。據其紀委工作人員介紹，作為內設機構，他們主要對公司黨委書記、董事長負責。“光是日常工作就已經讓我們捉襟見肘，對公司領導班子和關鍵崗位開展監督更無從談起。”

面對大量監管對象，國企內部的紀檢力量對比懸殊，這是很多國企內部紀檢監察組織不得不面對的現實問題。

同時值得注意的是，當前國企基層一線年輕干部職工違規違紀違法問題不斷增長，但一些單位并未發現并更新這一風險點。一些企業本就點多面廣，一線監管難度越來越大，同時，近年來公司改制管理，基層一線從事企業紀檢工作人員逐步減少，一線監管多是由兼職人員來擔任，人員不專業，人員素質也受影響，導致監管工作也不到位。

一省屬國企二級公司紀委書記向記者說道：“形象比喻的話就是，上面已經‘九級風浪了，到基層一線可能還紋絲不動。”

此外，一些國企普通員工向記者反映，其對企業紀檢監察組織信任度較低。個別國企內部黨員對黨的事業缺乏高度的責任感和使命感，對參與監督和管理工作缺乏積極性和主動性。同時，在黨員監督和管理方面缺乏外部監督和社會參與，容易導致黨員的監督和管理不到位，存在懈怠、松散的現象。

國企高管政治關聯性強，主動腐敗難約束

一名廉政專家說，從黨的十八大至今，查辦的國企腐敗案件反映出，一些企業成為個別利益集團的“自留地”和“錢袋子”。國企領導干部大多由政府或上級主管部門委派，具有極強的政治關聯性。無論是一級國企，還是其下屬公司的負責人，其實都更看重自己的政治身份，不太把自己當成一個企業家。

政商“旋轉門”情況始終存在，部分黨政領導干部自覺政治前途已很難“進步”時，就申請轉任到國企擔任高管，以獲取更多的個人利益。

“曾有國企‘一把手在落馬后袒露心聲說，自己在國企海外子公司領導位置上有不安全感，最想做的就是趕緊把業績搞好，然后盡快回國升官。一些國企領導并不把自己當成一個企業家，而是認為自己有亦官亦商的身份。”該專家表示。

工業和信息化部原黨組書記、部長肖亞慶就是這類由企轉政的落馬干部的一個縮影。他們仕途上的成功，給很多國企負責人樹立了一個“目標”或者“榜樣”，導致一些國企負責人都希望能走上這條路。

而一旦無法實現個人的政治目標，這些人就轉而追求超額的經濟利益，加緊權力變現。

據統計，年齡段為50歲至59歲的落馬國企高管占比最高，“59歲現象”較為突出。一些國企領導干部臨近退休，已無希望進一步晉升，便在行使權力的過程中迷失自我，在思想意識、觀念上抱有“撈一筆就走”的僥幸心理。

一名國企紀委干部說，落馬國企高管大多主觀思想上產生貪欲邪念，甘愿被“圍獵”或是主動利用職務之便去進行斂財等主動腐敗。還有些國企領導干部以“傳統文化”“人情世故”來笑納所謂的感謝費、跑路費、辛苦費等等，久而久之“以少匯多”“從小變大”，逐步地突破了底線。

同時，一些國企內部的公司文化氛圍還沒有向反腐倡廉發生根本扭轉。所謂的企業圈子文化導致的“被動腐敗”仍然存在，當事人身處的環境中存在普遍或較多的貪腐行為，為了迎合環境，融入所謂的“圈子”之中，放棄理想信念，被動接受了腐敗的事實，隨波逐流。

“國有企業最初是在計劃經濟下發展起來的產物，各類人員的任命大多數為上級任命而非市場化競爭產生，管理層存在權力集中、關聯性強、人治性強的特點，崗位權力大、任命人選監督不到位，這些極易造成腐敗問題。在人事任免中，還存在通過利益小圈子、賄賂等手段獲取晉升或者安排親信等‘關系戶進入重要崗位的情況。”長期研究國企改制的一名行業人士介紹說。

一些受訪國企紀檢干部表示，部分單位廉潔風險防控工作之所以推進成效不理想，究其原因就是沒有把這項工作放在黨風廉政建設全局來考慮，存在敷衍、走形式的現象，使得經營管理和廉潔風險防控沒有有效融合、統籌，從而導致不同單位之間廉潔風險防控工作成效上存在不平衡、不均衡的現象。

個別基層單位直接套用上級公司印發的模板或直接照抄其他單位梳理的風險點，并未結合實際工作深入查找。有地方國企通過對下屬單位進行問卷調研發現，項目進場制定“項目廉潔風險防控一覽表”上墻后，就再未動態更新過。一些單位在制定防控舉措時多見“遵守規定”“加強學習”等“寬、空、泛”的表述，缺乏具體制度規范和指導標準，導致工作開展并不規范。

“當群體不道德行為擊潰脆弱的監督防御機制，腐敗便可能成為該群體中廣泛接納的一種行為方式。”上述受訪對象表示。