公眾參與助力廣東省生態環境教育立法

楊中藝

自2015年起，我特別關注廣東環境教育問題。考慮到環境教育十分重要但又缺乏系統的制度安排，我在2015年牽頭提出了《關于盡快啟動〈廣東省環境教育條例〉立法工作的建議》的提案，得到了許多政協委員的支持，被列為廣東省政協人資環委督辦提案，省政協聯合省人大、省政府法制辦、省環境保護廳、省教育廳等有關單位舉辦了提案辦理座談會，并前往環境保護部（現生態環境部）、天津市和哈爾濱市開展調研，形成《關于加快推進廣東省環境教育立法的調研報告》。

新問題新思路

在該提案中，我第一次提出了目前我國環境教育“一低四缺乏”的問題，即普及水平低、缺乏組織實施體系、缺乏師資、缺乏課程和教材、缺乏資源配置，并建議通過環境教育法制化來解決這一問題。當時比較樂觀地認為：“黨的十九大報告明確提出要‘倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費，開展創建節約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區和綠色出行等行動。實際上是對環境教育工作提出了具體的要求。環境教育在生態文明建設和環境保護工作中起著先導和基礎性作用，是解決現有環境問題，實現經濟社會可持續發展的基石。”因此，環境教育工作應該受到重視。

然而，就在調研過程中發現，事情并不那么簡單。立法工作遵循嚴謹的程序，2013年廣東省環境保護廳（現廣東省生態環境廳）提出了《廣東省環境教育條例》的立法建議，但省人大并未采納該建議，這項工作未能列入立法規劃。在這種情況下，要在當時推動這項工作難度很大，光是“立法資源緊缺”這個障礙就難以逾越。盡管如此，在提案辦理過程中省人大環資委、省政協人資環委、省環境保護廳、省法制辦等各方面均高度重視，在《關于加快推進廣東省環境教育立法的調研報告》中，調研組分析了廣東環境教育立法的必要性、重要性和可行性，建議各方面合作，力爭將《廣東省環境教育條例》立法列入第十三屆省人大常委會立法規劃。各方面的這些支持讓我感受到，事情雖然有難度，但仍然值得進一步推進。

2016年，我再次牽頭提出《加快〈廣東省環境教育條例〉立法進程，夯實廣東生態文明建設基礎》的提案，總結了在上一次提案辦理過程中收集到各方面的意見以及國內外環境教育立法取得的效益，詳細分析了廣東開展環境教育立法的條件和可行性，并提出了下一步工作的建議，包括廣泛咨詢，聽取意見；深入調研，學習先進；列入重點，優先安排；提前準備，扎實推進等。時任廣東省環境保護廳廳長魯修祿親自領辦該提案，并主持了提案辦理座談會。時任廣東省政協副主席溫蘭子也十分關注廣東環境教育立法的進展情況及相關提案辦理情況，并率省政協人資環委的主任、副主任以及委員與時任廣東省人大常委會副主任陳小川以及省人大環資委、法工委領導一起協商。

新情況新機遇

2017年初，我又提出《再提環境教育立法》的提案，提出了三點建議，一是建議省委、省政府、省人大領導關注廣東環境教育立法工作，推動有關工作的開展；二是建議省人大克服立法資源不足的困難，將《廣東省環境教育條例》列入新一屆人大的的立法規劃；三是建議在廣東政府層面先行出臺《廣東省環境教育辦法》，以政府規章的方式確立環境教育在廣東社會生活中的法定地位，推動廣東環境教育邁上新的臺階，為生態文明建設夯實基礎。同時希望廣東環境教育相關法規在總結國內已有立法工作經驗的基礎上能夠形成必要的約束力。

考慮到新一屆人大即將啟動，相關立法規劃正在緊鑼密鼓進行當中，我根據三年來提案辦理的情況以及協商過程中了解到的信息，于2017年12月撰寫了《建議廣東省委省政府省人大重視廣東環境教育立法工作》的提案，并得到了省政協主要領導的支持，同意通過政協委員直通車渠道，以省政協委員重要建議轉送函的方式將上述提案直接報送省委、省政府、省人大主要領導。

省人大、省政府主要領導對該提案作了批示，省人大方面于2018年1月口頭答復同意將《廣東省環境教育條例》列入十三屆廣東人大常委會立法規劃，并于2018年5月正式發文，2019年4月發布的《關于印發〈廣東省人大常委會2019年立法工作計劃〉的通知》則將《廣東省環境教育條例》列入了立法工作計劃（預備審議項目）。省政府法制辦也計劃《廣東省環境教育辦法》立法工作，后根據省人大的意見進行了調整，改為直接進行《廣東省環境教育條例》（后改為《廣東省生態環境教育條例》）的立法。

經過各方的努力，尤其是省人大環資委的支持和省生態環境廳的堅持，《廣東省生態環境教育條例》在2023年被列為正式審議項目，并在2023年5月首次審議，2023年9月27日由廣東省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過，自2024年1月1日起施行。至此，廣東終于有了一部“本土化”環境教育法規。

新舉措新效果

廣東環境教育法制化工作始終得到了社會各界的大力支持。為了推進廣東環境教育，我在2016年發起成立了“廣東省環境教育促進會”（以下簡稱“促進會”），得到了省環境保護廳和省民政廳的大力支持，2016年10月10日召開了成立大會，并順利完成了注冊登記的全部手續，省環境保護廳是該促進會的業務主管單位。促進會成立以來在各個領域面向各種受眾開展了大量的環境教育工作，取得了良好的成效，會員數量發展到400多個（名），分布在19個地級市，成為廣東規模較大，覆蓋面廣，具有聯合會性質的環保社會組織。

協助開展廣東省環境教育立法始終是促進會的主要工作之一。2017年5月22日，促進會組織策劃的“第一次廣東省環境教育立法研討會”在廣州舉行，由促進會和廣東省環境保護宣傳教育中心聯合主辦，是第一次在廣東社會各界公開討論環境教育立法問題，具有里程碑意義。此次研討會主要針對《廣東省環境教育條例》建議稿進行討論，受到了環保領域和法律界人士的關注。會后，我吸納與會代表提出的意見，修改了《廣東省環境教育條例》建議稿，并草擬了起草說明，提交省環境保護廳。2018年1月22日，在“兩會”召開前夕，促進會主辦了“加快廣東省環境教育立法進程座談會”，增進了社會各界對環境教育立法問題的了解，李秉記等人大代表、政協委員、法律專家為今后進一步推進廣東環境教育立法工作提出了建設性的意見。

2018年6月5日，在省人大已經決定將《廣東省環境教育條例》列入本屆人大常委會立法規劃的情況下，促進會再次組織策劃了“第二次廣東省環境教育立法研討會”，與會代表主要就如何立好法，使得《廣東省環境教育條例》成為一部具有廣東特色以及充分約束力的良法、硬法進行了討論。促進會在會后圍繞“廣東省環境教育立法公眾意愿”進行了問卷調查，共有1300余人參與，絕大多數參與者對立一部有約束力的“硬法”給出了肯定的回應。本次研討會標志著廣東省環境教育立法公眾參與的議題從“是否要立法”進入到“如何立好法”的階段。

促進會還承擔了《清遠市環境教育規定》的立法咨詢服務項目，2018年6—9月期間，促進會團隊先后起草了《清遠市環境教育規定》討論稿、征求意見稿、注釋稿和送審稿，《清遠市環境教育規定》起草說明，《〈清遠市環境教育規定〉社會穩定風險評估報告》等一系列相關文件，多次舉辦了專家研討會、公眾咨詢會議和風評報告論證會以及宣講會，為原清遠市環境保護局、原市法制局、市教育局等部門提供了多次咨詢，保障了《清遠市環境教育規定》立法工作順利進行。該規定于2019年3月1日正式頒布施行，清遠市成為我國第四個、廣東省第一個實現環境教育立法的地級市。

回顧廣東省環境教育立法的整個過程，深切體會到是生態文明建設的大環境為廣東省環境教育法制化發展奠定了基礎，綠美廣東生態建設行動則是《廣東省生態環境教育條例》的催化劑，除了人大、政協、政府有關部門的主動作為外，廣泛和有深度的公眾參與也是廣東省環境教育立法的重要特征。《廣東省生態環境教育條例》的各項規定都有明確的責任主體，可監督、可考核、可評估，是實現條例“剛性”和“約束力”的重要保障。在今后《廣東省生態環境教育條例》的施行中，進一步凝聚社會各界的共識，推動公眾參與，實施公眾監督，是在《廣東省生態環境教育條例》落地執行層面保證有效性的另一個重要條件，廣東省環境教育促進會將繼續發揮好公眾參與平臺的作用，助力《廣東省生態環境教育條例》的施行，為廣東環境教育再上新臺階做出新的貢獻。（作者系中山大學教授、廣東省政協研究委員會委員、廣東省環境教育促進會會長）