鄉村振興戰略下江蘇省如東縣農村地區食品安全問題治理探討

瞿劍雄

（如東縣市場監督管理局，江蘇如東 226400）

如東縣素有“中國海鮮之鄉”的美譽，是名副其實的魚米之鄉。隨著鄉村振興戰略的深入推進，如東縣依托豐富優質的農業資源和海洋漁業資源，以及“食品安全示范城市”和省級“農產品質量安全縣”兩塊金字招牌，大力發展食品加工產業，不斷推動傳統產業轉型升級。但是如東縣大部分農村地區由于城鄉發展中存在的經濟和人文差異，食品安全問題仍然存在，成為當前面臨的監管難題。

1 如東縣農村地區各環節食品安全問題

1.1 食品生產加工環節

1.1.1 小作坊占比較高

以如東縣（以下簡稱如東）岔河鎮為例，共有29 家食品生產企業，其中14 家是小作坊。這些小作坊的共同特點是規模較小、投資金額有限、員工素質不高。同時，小作坊的加工環境簡陋、設備老舊、技術能力有限，食品安全風險較高。

1.1.2 出廠檢驗不嚴謹

調研發現，如東縣各鄉鎮大部分食品生產企業的食品檢驗室是為獲證所建設，獲證后檢驗室成為擺設，達不到檢驗出廠產品的標準。進貨查驗記錄、出廠檢驗記錄、銷售記錄形式主義嚴重，多為應付檢查所記錄。

1.2 食品銷售環節

1.2.1 食品經營者在進貨把關方面嚴謹性不足

如東縣農村食品經營企業規模小且分散，大部分是由供貨車來送貨或是到副食批發市場進貨，進貨渠道無法保證，生產食品的質量安全無法保障[1-2]。筆者對如東縣部分鄉鎮2018——2022 年的日常監督檢查表進行統計分析，發現不能提供營業執照、食品經營許可證等供貨商資質的農村食品經營企業占23%。

1.2.2 農村零售食品行業存在假冒偽劣現象

與食品經營戶的訪談了解，正規廠家生產的食品利潤較低，如伊利牛奶每箱只有1 ～3 元的利潤，而部分不知名品牌牛奶的每箱利潤都在8 ～10 元。為了獲取不當利益，個別食品經營者會以次充好，甚至販賣假冒偽劣產品。如東部分偏遠農村商店常可以發現“達利圓”“伊力”等假冒偽劣商品[3]。

1.3 餐飲服務行業

餐飲食品加工處于消費鏈的末端，供餐方式各異，沒有固定不變的加工程序，缺少最后的消毒檢測環節，因此成為食品安全事件的高發區。在如東縣的農村地區，小微型餐飲單位是餐飲行業的主要形式。以岔河鎮為例，經查看監察系統，發現岔河鎮共有餐飲單位174 家，其中小微型餐飲單位159 家，占總數的91.4%。大多數小微型餐飲單位負責人文化程度較低，對食品安全法律法規和知識了解甚少，不具備建立食品安全管理體系的知識和能力，無法有效管理和防范可能存在的風險。此外，由于大多數小餐館客流量有限、設施較差，八成以上的餐飲經營者沒有嚴格的消毒意識，日常衛生情況較差。

2 如東縣農村食品安全問題成因分析

2.1 監管存在短板

2.1.1 法律法規執行不暢

部分農村食品經營單位無法承受法律規定的處罰額度。例如，在農村食品便利店無證經營的案件中，按照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條規定，違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款。處罰額度超過大部分農村地區食品經營單位的承受范圍，難以施行處罰，因此執法人員面對類似無證經營問題時，只能開具責令改正通知書，并催促其盡快辦理許可證。

2.1.2 基層監管水平不高

基層監管水平不高主要體現在兩個方面。①基層市場監督管理分局（以下簡稱市監分局）的人員配置嚴重不足。如東大部分鄉鎮的市監分局只有2 ～3 名食品監管人員，需要負責監管500 家左右食品經營單位的日常監管巡查工作，還要參加各種會議和檢查，承擔“創文”“創衛”等任務。②監管隊伍的專業素質有待提高。在機構改革后，市場監督管理局增加了食品、藥品、特種設備等專業領域的監管職能。然而如東縣的食品監管執法人員中，近70%并非食品相關專業畢業，大部分新錄用的執法人員缺乏監管經驗，專業知識掌握不全面，監管存在一定難度。

2.1.3 農村食品安全監管體系不完善

①各部門之間缺乏有效的協調機制。當前的食品安全監管工作需要農業農村局、衛健局、市監局等多個部門共同參與，不同部門之間缺乏協調機制，導致溝通和協調問題的出現。②鄉鎮政府在食品安全監管方面的隊伍建設有所欠缺。雖然一些鄉鎮明確了相關分管領導，并設立了食品安全辦公室，但工作人員多為兼職且不穩定，常被調整到其他職位，導致工作主動性和執行力不高。

2.2 經營者自我監管不足

2.2.1 安全意識和法律意識淡薄

農村地區的食品行業經營者和生產者往往年紀偏大，文化素質普遍較低，他們對食品安全的標準、規范以及相關法律法規缺乏認知，意識不到食品安全的重要性。

2.2.2 過度追求經濟利益，忽視社會責任

許多食品生產經營者為了追求經濟利益最大化，忽視了他們應承擔的社會責任。例如，在2022 年基層市監分局查辦的食品案件中，某饅頭加工小作坊在制作饅頭時，使用過量的食品添加劑改善食品的外觀和口感，降低生產成本。這類低成本、低價格的食品在老年人群體中具有一定的市場，嚴重威脅老年群體的健康。

2.3 消費者參與的缺失

2023 年上半年，筆者對如東各鄉鎮共計100 位居民進行了問卷調研。調查結果表明，如東縣農村地區居民對食品安全問題普遍較為關注。關于問卷中“遭遇過期食品等問題時會如何處理”的問題，近50%的被調查者表示會找商家協商理論，要求賠償、退貨，約20%的居民選擇撥打12315 等方式向有關職能部門投訴，約30%的居民選擇不做處理。當被問及“是否對食品安全監督管理提出過意見和建議”時，90%以上的被調查者均表示沒有提過。問及原因時，70%表示不清楚建言渠道，25%的受訪者認為提了作用也不大。由于如東農村居民傳統觀念相對較強，民風較為淳樸，大部分居民不愿主動投訴舉報他人，導致全縣農村地區食品監督氛圍不強，消費者參與缺失明顯。

3 農村食品安全問題的治理對策

3.1 推進依法行政以及依法監管

3.1.1 完善法律法規

有關部門應向省級立法機關申請完善如《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》等省市一級行業類監管的地方性法規。針對目前執法和監督的重點難點，比如農村宴席等基層監管遇到的盲區，及時出臺指導意見，促成地區性規范盡快落實落地，從法律層面解決基層監管的實際問題[4]。

3.1.2 嚴格規范執法

要嚴格規范食品相關的執法行為，督促一線執法人員養成重執法形象、講執法細節、嚴格執法程序的習慣，把案件辦理、案卷制作的合法性、嚴謹性、規范性作為個人工作考核的重要指標。上級法治部門要嚴格監督執法人員的自由裁量權，決不能關系好的少罰不罰、關系一般的重罰嚴罰，要始終堅持處罰求真務實、客觀公正，不以關系親疏作為裁量的標準，力求秉公執法。

3.2 加強監管隊伍建設

要合理擴充、調整各基層分局的執法人員。建議按照食品經營單位主體數，科學分配名額，充分發揮監管效能，還要加大執法人員培訓力度[5]。食品安全監管需要更強的專業性判斷和更科學的監管技巧，建議加大對食品條線執法人員的培訓力度。

3.3 健全各部門間協調合作機制

食品安全治理是一項系統工程，需要黨委、政府、各有關職能部門通力合作。應當充分發揮食品安全委員會的行政核心與政策中心作用，統籌協調，避免部門間相互推諉，產生監管空白。另外，要讓鄉鎮政府在基層食品安全治理中多“亮相”、勤“出手”，調動提升鄉鎮政府參與食品安全治理的積極性和參與度，發揮基層鄉鎮政府“東道主”作用，充分落實屬地責任。應當完善考核機制，將食品安全工作納入縣對鎮、鎮對村考核范圍內。

3.4 提高經營主體食品安全意識和責任意識

3.4.1 食品經營者應積極轉變觀念

食品經營者要意識到自己既是監管對象也是食品安全治理者，以“主人翁”姿態參與到食品安全治理工作中，主動學習相關食品安全知識和法律法規，積極參加食品安全知識培訓，堅持合法合規經營。

3.4.2 保證食品經營者食品安全培訓質效

如東縣辦理食品安全許可證時，需要從業人員提供食品安全管理人員培訓合格證明。因此，從業人員會在獲證前參與食安培訓，但該培訓形式主義痕跡較重，培訓效果浮于表面。針對農村從業人員文化水平普遍不高、接受知識能力較差等特點，應完善農村食品從業人員培訓體系建設并嚴格落實。可以委托食品行業協會或是第三方中介，對申請從事食品經營的人員實行“先培訓，后上崗”制度，從師資、培訓內容等多方面保證培訓課程質量，從考勤、考試等多角度完善培訓考核機制，保證如東縣食品從業人員懂食品法律、守食安底線。

3.5 提高農村消費者參與水平

如東作為農業大縣，農村人口多，要真正讓廣大農村地區民眾都重視食品安全，難度較大，需要常抓不懈、久久為功。鄉鎮政府和基層市監分局等部門在監管工作中要切實加強農村普法工作，在監督執法過程中及時向食品經營者闡述相關法律法規，通過微信、抖音等途徑發布各類科普文章和警示視頻，不斷提升如東農村地區群眾的食品安全意識和法治素養。要不斷加大宣傳力度，提高市場監管投訴舉報熱線“12315”的知曉度，暢通農村地區維權渠道，鼓勵民眾積極參與食品安全維權，全民參與食品安全治理。

4 結語

隨著鄉村振興戰略的深入推進，農村地區民眾對食品安全的關注度和需求也不斷提高。如東作為東部沿海地區較發達地區，食品產業轉型發展較快，但是在廣大農村地區，食品安全問題仍存在諸多隱患。市場監管部門應立足監管實際，不斷完善隊伍建設，提升依法監管水平，在工作中充分協調各方職能，形成合力，共同為提升農村地區居民食品安全意識、保障農村食品安全做出貢獻。