警惕文稿外包下的治理能力喪失

戴志華

（湖南省人大教科文衛委，長沙，410007）

當前，在地方立法、規劃編制、規范性文件制定中，職能部門常和高校、智庫、律師事務所合作，由合作方起草專家稿，再內部審稿、修改，在一定范圍內征求意見，最后形成提請會議審議或研究的法規案和文件稿。這事如果干好了，是善于“借智”，是咨政服務。但在實際工作中，一些地方有越來越走偏的趨勢，慢慢變成了職能部門發包，高校教授或行業專家承包，學生或臨時工干活的文稿分包機制。

這種文稿分包制下的“蛋”，一是好練“屠龍術”，匯天下創新而抄之，光鮮亮麗，不接地氣，不解決本地實際問題；二是練徒弟不練師傅，八稿十稿，都是最低層級的“社畜”在搞，憑名頭揭榜的“專家”遲遲不出場；三是流程漫長，多元主體，多頭組織，每次修改，淺嘗輒止，難以持續深化；四是責任心瓦解，討論修改稿件時，起草單位常以第三方心態居之，甚至成為承包方的“辯手”；五是文本質量堪憂，常見的邏輯錯誤、病詞錯句，在上會審議或研究時，堂皇登場，審議會變成了改稿會；等等。最終把責、權、利清晰分明的部門制，攪成了誰都負責、誰都不最終負責的眾籌式。這樣的文稿分包，直接損害著地方治理的核心能力——制度創制能力。長久漠視，必會導致地方治理的空心化、劣質化。

對地方而言，直接分配資源、管束行為的具體治理固然重要，也是衡量一地一域治理水平的直觀標尺。但設計制度、厘清權益的立法活動和文件頒布，更具有基礎性價值，是良法善治的“地基”。很難想象，一級地方政權，如果沒有良好的定規立制、發號施令能力，還能做到有序管理、官安民寧。現代治理，特別是超大型國家體的治理，是人類歷史上的超級難題，難以直接找到現成的治理模式和具體方式。但落實到一地一域、一行一業，在國家治理體系明確的基礎上，并沒有復雜到不可設計、不可操作的程度。特別是作為治理一線的職能部門和地方立法機關，本就是“庖丁解牛”的操作手，但為何不能進化到“何以為牛”“何以育良牛”的更高境界呢？這其中，恐怕有眼界受限、約束缺失、動力不足等內外交錯的因素吧。

從歷史的長鏡頭看，政權機關及主要施政者，本身就是政治性、政令性、法治性文件的第一起草者，所以才有“文章，經國之大業，不朽之盛事”的美譽。當年劉邦進駐咸陽，和關中百姓“約法三章”，為奪取天下最大限度聚合民心。毛澤東同志在新中國成立初期千頭萬緒、夜以繼日的繁忙中，親自領銜起草新中國第一部憲法，率起草小組在杭州潛心改稿77天，“搞憲法是搞科學”至今仍振聾發聵。習近平總書記擔任浙江省委書記期間，在日理萬機中主筆“之江新語”，撰寫了232篇短論，為地方治理留下寶貴的政治智慧與科學方法。“辦一縣事，要有一省的眼光；辦一省事，要有一國的眼光。”地方治理必須遵循治理的普遍規律和歷史邏輯，可以在戰略上咨詢、戰術上借鑒，但決不應把“立規矩”的大事假手于人，把法規案和文件起草這“第一棒”一包了之。

讓起草工作回歸本位，是作風、能力與機制的艱難改革。這需要公權者“我是誰、為了誰”的自我警醒，需要“必須為、如何為”的監督約束，還要有“為干事者撐腰、對盡職者重用”的激勵保障。其中最核心、最關鍵的，是破除把寫材料作為小部分老實人的“專利”，一支隊伍里大多數人“不動筆墨”卻怡然自得的現象。當年毛澤東同志告誡全黨全軍，“沒有文化的軍隊是愚蠢的軍隊，而愚蠢的軍隊是不能戰勝敵人的。”新的形勢下，我們要戰勝強國建設、民族復興進程中一個個可見或不可見的“敵人”，攻克高質量發展中的一道道險關，必須把“拿起筆桿子”作為干部能力素質和作風建設的重要內容。這，不是期盼，是警策。