上海市國有企業參與“城中村”改造的現實困境和解決路徑

文/邢景鵬

城鎮化進程快速推進，“城中村”問題也隨之出現。作為特大型城市，上海市城鎮化水平非常高，2021 年城鎮化率已經接近90%。上海市堅持城市更新與“城中村”改造統籌謀劃，充分立足“城中村”的存在現狀，厘清“城中村”的歷史脈絡，聚焦“城中村”改造的重點與難點，積極推進“城中村”改造。 于“城中村”改造的復雜性與特殊性，現階段改造主體大部分是農村集體經濟組織，或引入合作單位共同改造，國有企業是參與“城中村”改造的重要工作主體。當前，上海市“城中村”改造已經進入了深水區與攻堅期。在推進“城中村”改造的過程中，要既把握好“城中村”改造的民生性，也兼顧好區域開發的市場性，這給國有企業的實際改造工作提出了挑戰。國有企業要對照“城中村”改造的現實要求，結合現行的相關政策法規與“城中村”改造的實際情況，積極探索參與“城中村”所遇問題的破解路徑。

一、上海市“城中村”的改造沿革

（一）上海市“城中村”改造歷程

2014 年，上海市開始啟動實施“城中村”改造，先后出臺了《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》（滬府〔2014〕24 號）、《關于進一步推進本市“城中村”改造工作的通知》（滬建房管聯〔2020〕476 號）等政策文件，明確“城中村”的改造范圍、改造方式、供地方式、資金平衡方式、政策措施與組織保障。目前，“城中村”地塊區域主要分布在外環周邊與老城鎮地區。2022 年，上海市推進的“城中村”改造項目總計54 個，受益村民或單位30474 戶。在2014 年至2020 年認定的49 個項目中，動遷已完成97%，動遷安置房開工率達到84.5%。2022年底，青浦 龍、 行 東村、寶山楊行等“城中村”項目全面完成改造。

（二）上海市“城中村”的存在現狀

“城中村”改造區域內的房屋建筑年代久遠，房屋年久失修、破舊不堪，不僅存在一些安全隱患，還存在違章搭建的情況。居民的居住條件與衛生環境較差，人口密度大，共用廚房和衛生間等現象非常普遍。改造區域的生活配套設施不齊全，基本公共服務不健全，這些問題在很長時間內沒有得到有效解決，嚴重地制約了居民生活質量的提升。

二、上海市國有企業參與“城中村”改造的現實困境

（一）一級開發考慮因素多

“城中村”改造是比較特殊的房地產開發類型，改造工作既涉及一級開發，也涉及二級開發，這需要改造主體銜接好一級開發與二級開發，以免影響工作進度。然而，在實際推進一級開發工作的過程中，改造主體會受到一些主觀與客觀因素的影響，會遇到許多顯性與隱性的問題。在動遷征詢中，補償條件與補償方式不可能滿足所有居民的要求，部分“城中村”的原住居民會提出一些個性化與差異化的補償要求，受限于現行的政策條件，改造主體無法突破政策瓶頸去滿足居民的補償要求。若該類居民不及時動遷，雖然仍能推進后續的開發工作，但從長遠來看，會影響到整個地塊的開發建設形態與建設效果。部分“城中村”地塊還涉及企業的動遷，而企業不僅需要考慮補償的標準與補償方式，還需要考慮后續的長遠經營。部分企業會提出一些超出標準的補償訴求，改造主體要反復與其進行溝通，力求尋找補償的最大公約數，以有效減少一級開發的工作阻力。

（二）基礎配套建設進度不同步

“城中村”改造是一項具有長期性與系統性的工作，既涵蓋住宅項目與商業項目的開發建設，也包括與項目配套的中小學、幼兒園與道路的開發建設。“城中村”改造也具有特殊性。在國有企業承接改造任務初期，一般而言，政府相關部門已經為“城中村”改造制定了總體規劃。在后續的改造工作中，國有企業需要按照既定的規劃完成開發建設任務。然而，在實際的推進過程中，既定的規劃可能會受到社會經濟發展相關因素影響，政府相關部門也會站在經濟社會發展的全局，結合社會因素、經濟因素與民生因素，對已有的規劃進行適應性的調整，這會對國有企業持續性地推進“城中村”改造工作帶來許多困難與挑戰，使與“城中村”配套的中小學、幼兒園與商業項目不能按照既定的進度實施開發，也可能會影響住宅項目的正常交付。在實際的改造工作進程中，國有企業也會遇到新建配套道路與已有道路銜接的問題。新建道路與原有道路銜接時，在影響道路施工的范圍內會存在不同類型的通信基站與多種類型的監控設備、信號設備、國家電網設備等。由于基站與設備都處在原有道路的綠化帶內，從權屬上來看，該類設備已不屬于“城中村”范圍，國有企業沒有搬遷設備的相應權限。然而，若不及時搬遷該類設備，新建道路就無法使用。

（三）改造資金成本壓力大

“城中村”改造時間跨度長，需要改造主體投入大量的資金。受當前的開發機制與基層政府財力有限等多種因素影響，國有企業在改造的過程中需要先自行投入大量的資金。作為特殊的市場主體，從政治屬性上來看，國有企業具有承擔民生改善工作的義務，從功能屬性上來看，國有企業則要實現贏利的績效考核目標，確保國有資產保值增值。國有企業在“城中村”改造的一級開發中需要投入居民與企業動遷補償款、土地平整類工程款、土地指標費、評估檢測費與動拆遷間接費等多種成本，同時，國有企業為減輕經營管理壓力，在“城中村”改造的進程中，還要通過多種途徑融資，承擔了較高的融資成本。部分“城中村”改造采取的是所在街鎮的集體企業與國有企業合作開發的模式，由于鎮屬集體企業綜合實力有限，隨著“城中村”改造的不斷推進，鎮屬集體企業有時難以按照相應的股權比例足額出資，這給國有企業后續的改造工作帶來更大的資金壓力。

（四）改造成本認定返還進展慢

按照現行的“城中村”改造工作機制，“城中村”改造涉及的一級開發與二級開發的各項成本支出一般需要國有企業先投入，而后政府相關部門對投入的各項成本開展專項審計后再與國有企業進行相應的投入費用結算。在“城中村”改造工作期間，國有企業還需要結合工作的推進情況對“城中村”改造工作開展不同形式的融資。受限于現行的政策口徑與成本認定要求，政府相關部門未對國有企業投入“城中村”改造的各項成本全部予以認定，財務費用、借地費、安保費、咨詢服務費與軟件服務費等費用都暫未計入一級開發成本。同時，國有企業還承擔著較高的資金成本，而目前政府相關部門認定國有企業“城中村”改造投入各項成本的工作環節比較多，返還所需的時間也比較長，這都給國有企業推進“城中村”改造工作帶來了較大的困難與挑戰，這在一定程度上也影響了國有企業參與“城中村”改造工作的積極性。

三、上海市國有企業參與“城中村”改造問題的解決路徑

（一）要銜接好一級開發與二級開發工作

“城中村”改造工作涉及的工作流程多，牽涉的工作范圍廣，所需的工作時間也比較長，對政府相關部門與參與改造工作的主體都提出了較高的工作要求。政府相關部門要定期評估總結現行的“城中村”改造一級開發、二級開發相關政策與工作流程的實施情況，深入探究相關政策與工作流程的優化完善空間，加大社會調研力度，傾聽國有企業提出的關于銜接一級開發與二級開發的合理意見與建議，積極走訪改造工作一線。國有企業要牢固堅持全生命周期的開發建設理念，通盤考慮“城中村”改造工作一級開發與二級開發涵蓋的動遷與開發建設的各項工作，充分發揮企業自身優勢，充分考慮“城中村”改造工作的特殊性，加強改造工作的前瞻性思考，注重改造工作的全局性謀劃，做到改造工作的整體性推進，實現“城中村”改造的一級開發與二級開發工作的順利銜接。國有企業要緊密結合不同征收對象的現實情況，對照相關政策法規，加大政策的宣傳解釋力度，采取差異化的征收策略，保障征收工作的順利推進，為地塊形成凈地具備開發條件奠定堅實的基礎，也為后續地塊的開發建設創造有利的條件。

（二）要統籌好配套基礎設施同步建設工作

“城中村”改造工作具有民生性強的特點，改造工作會涉及大量的中小學、幼兒園與道路等配套項目的開發建設。配套建設能否按照既定的計劃順利完成，關系到項目的竣工交付，關系到“城中村”改造工作的整體推進。僅僅依靠國有企業自身，難以順利解決配套建設與其他項目開發建設不同步的問題。國有企業要加強與政府相關部門、“城中村”改造對應街鎮等不同責任主體的溝通協調。建議政府相關部門多考慮“城中村”改造工作的社會性因素、經濟性因素與民生性因素，在對原有“城中村”改造工作涉及的發展規劃進行相應的調整時，多關注“城中村”改造工作主體的工作訴求，最大程度減少調整規劃給國有企業持續性地推進“城中村”改造工作帶來的現實困難，使“城中村”改造配套涉及的中小學、幼兒園與商業項目能夠按照既定的進度實施開發。國有企業要加強改造工作的超前性謀劃，在針對地塊進行可行性研究時，要多多關注“城中村”改造涉及的項目配套建設可能帶來的多種問題，盡力避免在項目開發建設后因配套建設不同步的問題影響整體的改造工作。國有企業在推進“城中村”改造配套項目開發建設工作的進程中，針對中小學、幼兒園與道路等不同類型配套建設存在的問題，要具體問題具體分析，提出差異性的解決對策，及時總結典型的工作經驗。

（三）要完善好改造資金投入機制

“城中村”需要長期性與持續性地投入大量的資金，僅僅依靠國有企業不斷地投入資金，從長遠來看無疑會增加國有企業推進“城中村”改造工作的難度，也勢必會影響國有企業參與“城中村”改造工作的積極性。同時，“城中村”改造工作又有一定的特殊性，對比其他融資，國有企業改造“城中村”的融資渠道相對比較單一。為此，政府相關部門要著眼“城中村”改造工作的大局，從頂層設計上完善資金的投入機制，尤其要關注部分“城中村”改造采取所在街鎮的集體企業與國有企業合作開發的模式。鎮屬集體企業不能僅僅是名義上出資，而是要根據約定出資比例承擔相應的出資義務，按照相應的股權比例足額出資，與作為改造主體的國有企業形成良性的“城中村”改造出資合作模式，從而有效減輕國有企業改造的資金壓力。政府相關部門還要根據“城中村”改造工作的特殊性，努力為改造工作主體制定具有特殊性的融資政策，對貸款抵押形式、貸款利率與貸款期限等約束性條件予以適當放寬，有效減輕國有企業參與“城中村”改造工作的資金壓力。政府相關部門要聚焦國有企業在推進“城中村”改造工作進程中存在的融資難題，細致分析存在問題的深層次原因，積極吸收借鑒國內其他地區“城中村”改造PPP 融資與RCP 融資等融資模式的成功經驗，為國有企業探索多元化的融資渠道創造有利的政策條件。

（四）要優化好改造成本認定返還工作

“城中村”改造工作時間跨度非常長，國有企業需要投入大量的資金，也要承擔著較大的財務成本支出。在整個改造期間，隨著使用資金的不斷增加，國有企業承擔的財務成本還會進一步擴大。同時，受限于當前的政策要求與成本認定返還的工作流程，部分“城中村”改造二級開發涉及的商業與商辦項目均為自持且不能出售，這將占用國有企業的大量資金。如果國有企業投入成本的認定返還不及時，可能導致國有企業“城中村”改造項目出現現金流無法持續的情況，會直接影響項目的持續開發能力與整個項目的營收平衡。為此，政府相關部門可以優化完善改造成本認定返還工作機制，定期組織召開專題會議，研究成本認定返還存在的難點問題，進一步優化一級開發成本認定流程，加快推進返還工作審批，爭取提高經營性地塊土地出讓金返還比例，優化完善一級開發財務成本的認定口徑與資金撥付路徑，逐步將財務成本按實納入一級成本認定范圍，為國有企業減輕資金壓力、減少工作阻力。

“城中村”改造工作既是民生工程，也是民心工程。

于“城中村”改造工作的特殊性，上海市在加快推進“城中村”改造工作的進程中需要國有企業發揮重要作用。國有企業要及時總結“城中村”改造工作經驗，不斷結合企業自身遇到的現實困境提出相關工作建議，進而有效地優化改造工作流程。政府相關部門也要系統地梳理改造工作典型案例，努力形成一批可復制可參考的“城中村”改造工作經驗，為國有企業參與“城中村”改造工作提供有力的保障。