新時代城市大學的合理蘊涵探析

［摘 要］改革開放特別是中國特色社會主義進入新時代以來，一批以所在城市冠名、以所在城市為服務對象的高校應運而生，大家將其稱之為“城市大學”。對于怎么界定和認識城市大學，學術界有三種來自西方的實踐與理論的方法論原型，即從高等教育史的角度強調城市大學的世俗化、市民化，從服務職能出發強調城市大學服務城市經濟社會發展，從城市與社會的關系入手強調城市與城市大學的共生促進。在當代中國，新時代的城市大學在概念屬性上體現為一種大學理念與教育思潮，而不是一種大學類型；在管理體制上遵循著舉辦者行使權力與履行義務的原則；在服務面向上強調全面服務所在城市區域經濟社會發展。這解決了實踐中因城市大學公辦或民辦性質不同導致的認識分歧，理論上因冠名城市或服務面向城市導致的二元論爭，在核心概念上廓清了實踐帶來的各種“迷霧”。當前，城市大學要從發展理念推進到發展模式，在推進中國式現代化進程中為城市現代化建設提供人才支撐，在堅持中國特色城市發展道路中統籌城市大學的良性互動與持續發展，在推進中國式高等教育現代化中彰顯城市大學的共同特征與中國特色。

［關鍵詞］中國式高等教育現代化；城市大學；大學理念；大學管理體制；大學服務職能

［中圖分類號］G40-011 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-5843（2023）06-0009-06

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.06.002

在我國城市化（或曰城鎮化）發展進程中，我國的城市在管理上是劃分為不同行政級別的，例如直轄市（省級城市）、副省級與省會城市、地級市、縣級市與城鎮等；與此相適應，我國的大學（或學院，下同，不再單獨標注）基本都設立在這些不同行政級別的城市之中（似乎未見設在一般意義上、非縣城的“鎮”上的大學或學院）。截至當前的不完全統計，以城市大學（學院）冠名，為城市經濟社會發展培養人才的城市大學（學院）數量已經超過了20所，在各類高校中還有30多個冠名城市的內設二級學院；隸屬于省會城市和副省級城市主管的部分大學以城市大學作為學校發展定位，也不在少數。就后者而言，例如江漢大學以“努力建設在國內有影響有特色的高水平城市大學”為發展定位［1］，哈爾濱學院提出筑牢“校城血脈融合”理念和面向區域發展的辦學定位，努力建設在國內有影響有特色的高水平應用型城市大學［2］。2000年以前，在國內，雖然只有一小部分的高校將學校的發展方向和辦學理念定位成直接服務所在城市或者為所在城市經濟社會發展培養人才，但事實上全國高校的絕大多數畢業生都是在城鎮以上城市實現就業的。有學者將“城市大學”分為某一城市政府主管的“城市型大學”或校名中直接冠名城市的城市大學兩類［3］，但這種分類并無實質性的意義。實際上，2012年黨的十八大之前（中國特色社會主義進入新時代之前），在校名中直接冠名城市的“城市大學”或在發展定位上彰顯服務城市的“城市型大學”并不多見。較早使用“城市大學”名稱并具有一定知名度與美譽度的則是2010年10月成立于武漢的、由我國15個副省級城市舉辦并管理的綜合性大學發起的“十五副省級城市綜合大學聯席會議機制”所聯系的15所城市大學［4］。

對于怎么界定和認識城市大學，學術界主要采用了三種源于西方實踐和理論的方法論原型。一是從高等教育史上城市大學的實踐角度定義城市大學，強調城市大學的世俗化、市民化，這主要體現在英國的高等教育史上；二是從高等教育的職能特別是服務職能的角度定義城市大學，擴大高等教育職能，形成教學、科研和服務三位一體的高等學校職能，強調高等教育在大眾化發展階段以市中心為主的服務型大學建設，這主要體現為在兩次世界大戰之間美國大學層級的分化，高等教育擴充到為市民服務，此種功能“老學府”即有，而新設的大學或學院更以此為旨歸；三是從城市與社會的關系入手，以“大學與城市”為主題，研究兩者共生促進的存在方式，以及這些大學如何對城市或社區的發展進程產生更廣泛的影響。囿于篇幅，本文不作具體論證。那么，到底什么是“城市大學”？如何在理論上對改革開放以來各類城市大學發展的豐富實踐給予概括，抽象出其一般性特征？本文試圖從新時代城市大學發展的理論邏輯的不同維度作以回答。

一、新時代城市大學在概念屬性上體現為一種大學理念與教育思潮

黨的十八大以來，習近平總書記對中國特色、世界一流大學的建設給予了高度關注，就中國特色、世界一流大學的建設發表了一系列的重要論述。旨在保障和改善民生，中央“按照堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期的思路”，在“推動高等教育內涵式發展，推進教育強國建設，辦好人民滿意教育”［5］方面推出一系列重大舉措。2022年4月25日，習近平總書記在考察中國人民大學時指出，“建設中國特色、世界一流大學不能跟在別人后面依樣畫葫蘆，簡單以國外大學作為標準和模式，而是要扎根中國大地，走出一條建設中國特色、世界一流大學的新路”［6］。黨的二十大報告對教育、科技、人才單章論述、統籌安排、一體部署，彰顯了“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”的戰略定位，指向“開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢”，以“全面提高人才自主培育質量，著力造就拔尖創新人才” 等舉措，“加強基礎學科、新興學科、交叉學科建設，加快建設中國特色、世界一流的大學和優勢學科”［7］，服務高質量發展這一全面建設社會主義現代化國家的首要任務。這對推動新時代高等學校深化改革和高質量發展具有極其重大的指導意義，為全方位推進我國當下城市大學建設指明了重要路徑，提供了根本遵循。我國新時代的城市大學建設，就是諸多的地方高校貫徹落實“建設中國特色、世界一流的大學和優勢學科”的具體舉措之一。中國當下的“城市大學”到底是什么，必須從新時代中國特色教育學的理論體系、中國特色社會主義“五位一體”總體布局、中國式高等教育現代化的中國特色等不同理論視角來回答。

就高等教育學而言，“大學”的上位詞是“高等教育機構”。高等教育機構，在我國泛指實施高等教育的學校和具有研究生招生教育資格的科研院所，是能夠提供教學、研究條件和（或）授權頒發學位的高等教育組織，包括大學、學院、職業大學、職業技術大學、高等職業技術學院、高等專科學校、有關科研院所和成人高等教育機構等。高等學校又稱高等院校，是高等教育機構的一種，泛指實施高等教育的學校［8］，在國家教育部每年發布的“全國高等學校名單”中分為普通高等學校與成人高等學校兩類，其中普通高等學校按照層次又分為本科院校（又可細分為普通本科院校、職業本科院校）、高職（專科）院校兩類。近年來影響最大的是各類教育評估中對高等學校的分類（即常見的各類“大學排行榜”），將其分為研究型大學、研究教學型大學、教學研究型大學、教學型大學、應用型大學、高等專科學校等六大類，當然還有其他分類方式。從類型學上講，涉及類型化，必然就有分類標準及其對應的其他類型，例如以主要任務為分類標準，有研究型大學、教學型大學以及介于兩者之間的教學研究型大學［9］。但是，城市大學無論是從其歷史起源還是現實發展來看，都不屬于院校組織類型化的結果，通俗地說，沒有一種合適的分類標準，將城市大學與“非城市大學”區分開來，無論是大學冠名中的“城市大學”還是城市發展目標與辦學定位中的“城市型大學”，名稱中的冠名與辦學定位均不能作為類型化的分類標準。從這種意義上說，“城市大學”的存在在類型學分析上無意義，應該是一種跨類型、反類型或超類型的存在。

實際上，我們認為，城市大學應該是一種大學理念或教育思潮。大學理念是人們在對大學發展規律認識的基礎上形成的關于大學的本質、使命、目標、職能以及大學與社會、政府關系等一系列基本問題的理性認識［10］。這種理性認識，體現在大學理想上，就是對大學宗旨和使命的認識，是大學價值追求和文化品味的集中體現；體現在大學精神上，就是大學在長期辦學實踐中對其價值理想進行內化、升華和凝練的結果，既反映理想境界的追求，又體現在廣大師生的現實表現之中；反映在大學的外部關系上，也就是體現在大學與其所屬城市的互動、大學與城市政府的關系、大學與社會推動城市發展的合力上。教育思潮，就是城市大學拒絕奉行“象牙塔理論”（大學要與社會保持一定的距離，以潛心探索和傳播高深學問的一種思潮［11］），而是以大學與城市的良性互動為出發點，對大學科技園、大學城、技術孵化器、大學聯合體、大學戰略聯盟等教育形態兼收并蓄。這樣，就能合理地界定“城市大學”的科學內涵。學界某些學者對此有著清醒地認識，“就目前來看，城市大學只是一種理念，尚未形成高等教育學的發展模式”［12］。

二、新時代城市大學在管理體制上遵循舉辦者享有權力履行義務的原則就公辦院校而言，強調以所在城市的市級政府作為舉辦方和管理者。在管理體制上，由省會城市、副省級城市以及更低級別城市的市級人民政府舉辦的大學（學院）都屬于城市大學。從我國城市大學的起源來看，在改革開放初期，由于城市迅速發展，亟需各種類型的人才，一大批由各副省級城市政府主辦的“市屬高校”應運而生，代表了我國“中央、省、中心城市”辦學體制的第三級，如前述的2010年成立于武漢的全國十五副省級城市綜合性大學聯席會議機制所形成的“城市大學戰略聯盟”。 從我國“城市大學”的管理來看，此類大學在性質上都是公辦高校，所在地城市的市級人民政府是大學的舉辦者。形式上，在此類大學的“學校法人登記證書”“大學章程”的記載之中，城市人民政府是類似于企業法人的投資方。實質管理上，此類大學的重要人事安排一般由所在城市的市級黨委政府提出人選后會商省級教育行政主管部門后任免，辦學經費主要由所在地的市級財政統籌解決。在法律與管理實務中，此類城市大學（學院）的舉辦單位是市級人民政府，業務上的主管單位是省級教育行政主管部門；當然還有其他形式的表現。雖然這種制度安排在現實中詬病較多，例如認為該類“市屬高校”成為所在地城市政府的“大學局”，但不可否認該管理體制是中國特色的具體體現，也是符合管理學的一般原理，即市級政府作為類似于公司投資者的舉辦方，其應該按法理享有相應的權力、履行相應的義務。

就公辦城市大學而言，城市政府作為舉辦者的權力與權利必須得到加強，這也是堅持黨對教育事業全面領導的具體體現。筆者在相關研究中多次指出，從法律意義來講，作為公立城市高校的舉辦主體的市級人民政府，可以類比為公司的“投資人”和企業的唯一“股東”，應該在許多重要的場合發表他們的立場。但是，在例如大學章程建設的過程中，市政府作為舉辦者卻鮮有表態，造成高校辦學主體角色的缺位。盡管各大學在制訂各類發展計劃時都表達了要與城市的規劃相結合的意愿，但是如何才能把市政府作為舉辦者的意志體現、貫徹、落實到高校的各類發展藍圖當中，仍需多加思考［13］。在現行加強法治政府建設的背景下，在政府實施負面權力清單的模式下，市級政府雖然會對此有所顧慮，但還是需要進行必要的行政指導［14］。

在教育學上，依據舉辦者這一分類標準，大學分為公立大學（由某一級政府管轄并提供經費的大學）與私立大學（由個人、社會團體等非政府機構舉辦的高等學校）兩類。公立大學，按照舉辦者的不同層級，再細分為國立大學（由國家管轄并提供一定辦學經費的大學）、省屬院校（主要指中國各省、自治區、直轄市政府管轄并提供一定經費的高等學校）、市立大學（由市政府舉辦、管轄并提供辦學經費的高等學校）［15］，這一類型化及其名稱，已被全國科學技術名詞審定委員會公布的“教育學名詞”所采用。公辦的城市大學基本與這里的“市立大學”對應。

城市大學的此種特性主要是針對公辦院校而言，但并未否認民辦的“城市大學”也具有此類特征，即民辦“城市大學”的投資方享有按照法律程序、一定意義上的重大事項決定權，履行出資與投資等主要義務，其核心在于遵從投資者的權力與權利實現原則。在這方面，公辦、民辦的“城市大學”具有一致性。以湖北省為例，省級的財政撥款對于市屬高校，也就是公辦的城市大學，幾乎并不予以考慮，因為這些市屬高校姓“市”，不姓“省”；省教育廳的各類人文社科、自然科學研究項目在市屬高校中主要表現為“指導性項目”，就是可以予以立項，但不給予資金支持；在省教育廳和其他部門組織舉辦的教學研究、科學研究成果獎等省級獎項中，市屬高校要想拿到一等獎這樣重要的獎項是非常困難的［16］。一般情況下，包括城市大學在內的民辦高校的教師也難以從省級財政得到科研經費的支持，地方財政支持的主要是省級人民政府作為舉辦者建設的“省屬高校”。

三、新時代城市大學在服務面向上強調全面服務所在城市的區域經濟社會發展

談及城市大學服務面向問題，就不得不涉及“高等學校職能”這一概念。高等教育作為一項復雜的體系，涉及眾多的方面和職能。高等學校職能指的是高校為了滿足社會分工和社會發展的需要而承擔的社會任務［17］。我國對高等教育職能進行過完整的概括，2017年２月中共中央、國務院印發的《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》中強調“高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作的重要使命”［18］。

我國對有關高等教育職能的實踐認識和理論總結有一個歷史發展過程。多數人贊同現代高等教育的三大職能為培養專門人才、發展科學知識和為社會服務，與之相對應的工作是教學與教育、科學研究、多種形式的社會工作。上述三種職能是就高等學校整體而言的。不同層次、不同類型的高等學校，職能可以有所不同或有所側重［19］。2011年4月，胡錦濤在清華大學百年校慶上提出，“高等教育是優秀文化傳承的重要載體和思想文化創新的重要源泉”［20］。這在中國式高等教育現代化的征程中首次指明了大學和文化傳承、思想文化創新之間的關系，明確高等學校的第四項重要使命“文化傳承與創新”。2012年3月，教育部在《關于全面提高高等教育質量的若干意見》中，對這項職能闡發為推進文化傳承創新就是要兼顧中華優秀傳統文化與世界優秀文明成果，加大對文史哲等學科的支持力度，培育大學精神，發揮文化育人的功用［21］。2017年2月，中共中央、國務院印發《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》，以習近平同志為核心的黨中央把國際交流合作列為高等學校的“第五項重要使命”［22］。習近平提出，“把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務切實抓好”［23］，高校智庫成為我國大學第五項重要使命的探索者與引領者［24］。

對高等學校的社會服務職能，也有一個認識與實踐的不斷發展過程。為社會服務是指高校利用自身的教育資源，直接為社會提供現實的需要，又稱直接為社會服務。社會服務工作通常是日常教學活動與科研活動的拓展，在國外這通常被看作是學校的一種推廣工作。社會服務作為一種職能，以美國的“莫里哀法案”（1862年）的頒布為標志，至20世紀中期以后才普遍確立［25］。我國大學的社會服務職能主要在改革開放后得到正式確立與發展。1993年2月13日，中共中央、國務院印發的《中國教育和改革發展綱要》，高度概括了高等教育具有育人、發展科技、服務社會等三大職能。1999年《中華人民共和國高等教育法》的正式實施，為高等學校服務職能的確立提供了法律依據。

從歷史發展而言，高等學校社會服務職能的理論與實踐經歷了三個發展階段。第一個階段是高等教育要與生產勞動相結合。在新中國成立之初，我國充分借鑒了蘇聯的辦學經驗，著重提出教育離不開實踐，從而提供相應的社會服務。1958年，中共中央和國務院頒布《關于教育工作的指示》，其中指明“教育必須為無產階級政治服務，必須同生產勞動相結合”［26］，高校所具備的社會職能表現為把高等教育和生產勞動結合起來。第二個階段是教育為經濟建設與發展生產力服務。改革開放后，黨和國家將工作重心轉移到經濟建設上來，解放和發展生產力被擺在優先發展的地位，學界提出教育服務“四個現代化建設”，為經濟建設與生產力服務。在21世紀初，政府鼓勵大學創建各類高新技術企業，將其視為我國“發展高科技，實現產業化”戰略的重要舉措之一。第三個階段是中國特色社會主義進入新時代后，習近平總書記2016年12月7日在全國高校思想政治工作會議上提出的堅持教育“四為服務”，即“我國有獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情，決定了我國必須走自己的高等教育發展道路，扎實辦好中國特色社會主義高校。我國高等教育發展方向要同我國發展的現實目標和未來方向緊密聯系在一起，為人民服務，為中國共產黨治國理政服務，為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務”［27］。“離開了這一最大的現實，高等教育就失去了辦學的基礎，也就很難以把它辦好了。他（習近平）在全國教育大會和學校思想政治理論課教師座談會上都強調，要堅持社會主義辦學方向，堅持‘四為服務’。”［28］

城市大學，就其辦學定位與特色發展而言，就是“全面服務城市”，這種“全面”，是全鏈條、全方位、全覆蓋地服務城市。這種“服務城市”，從狹義上講，是高等學校的直接服務社會功能的體現，也就是城市大學履行高等學校五項職能之一的“服務職能”，即高等學校的五項職能均要體現城市大學的服務面向，不僅直接服務城市的經濟社會發展，還要在人才培養、科學研究、文化承創、國際交流合作等其他重要使命或曰其他四項職能的履行過程中全面落實服務城市的職能與使命；從廣義上講，城市大學“全面服務城市”，就是貫徹落實習近平總書記所說的堅持教育“四為服務”的方向。

總之，筆者對于城市大學核心概念總體認識，以15個副省級城市隸屬的大學為例，認為城市大學肇始于20世紀 90 年代以來，因省會城市、副省級城市發展而建立的職業大學，這些大學隸屬于某一城市政府管理，后來它們陸續升本，并改建為普通本科院校，其專業設置和人才培養與城市發展實際緊密結合，高等教育界將這些具有明顯城市屬性的高校定位為城市大學［29］；這些高校所處的城市均坐落于國家各類發展戰略的中心位置，具有明顯的區位優勢。城市大學的發展面臨著政策制度的強大動力、前期發展的良好基礎、人力資源的新型需求、前所未有的政府支持、優質教育的強烈期盼，同時面臨著外部環境制約、高校格局變化、生源競爭激烈、就業形勢嚴峻等問題［30］；城市大學與區域城市科學發展是相互依賴的，在城市發展中體現了區位優勢，在凸顯地方性中為地方經濟社會發展服務［31］。在當代中國，新時代的城市大學在概念屬性上體現為一種大學理念與教育思潮，而不是一種大學類型；在管理體制上遵循著舉辦者行使權力與履行義務的原則；在服務面向上強調全面服務所在城市區域經濟社會發展。這些理論上的梳理有助于解決實踐中因城市大學公辦或民辦性質不同導致的認識分歧，以及因冠名城市或服務面向城市導致的二元論爭，在核心概念上廓清了實踐帶來的各種“迷霧”。

但是，上述有關城市大學的認識主要是在教育實踐、教育理論的“小圈子”里取得的，要從理論上對新時代城市大學發展的實踐趨勢進行深入的梳理，還必須從習近平新時代中國特色社會主義思想的角度來理解，特別是二十大報告闡明的中國式現代化理論、中國特色城市發展道路、實施科教興國強化現代化建設人才支撐以及中國式高等教育現代化理論來分析。

十八大以來，城市大學在中國式現代化的進程中取得了長足的發展。但毋庸諱言，城市大學建設在理念與實踐上均不同程度存在一些誤區，需要以系統觀念和正確的方法論來正確認識中國式高等教育現代化中城市大學。如何規避直接以國外的城市大學作為標準和模式的“老路”來建設中國特色、世界一流的城市大學，是一個具有重要理論價值和現實意義的課題。這需要我們以習近平總書記教育重要論述、習近平關于城市工作論述以及相關重要講話精神為指導，從方法論層面來反思和探討在“中國特色、世界一流大學和學科”建設進程中城市大學的發展模式、發展道路和時代使命，特別要聚焦習近平總書記指出的“統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性”［32］等關于城市工作重要論述來實現城市大學的高水平建設。當前，城市大學要從發展理念推進到發展模式，在推進中國式現代化進程中為城市現代化建設提供人才支撐，在堅持中國特色城市發展道路中統籌城市大學的良性互動與持續發展，在推進中國式高等教育現代化中彰顯城市大學的共同特征與中國特色。

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The Rational Implication of City University in the New Era of Socialism with Chinese characteristics

CHU Zhubin

（Jianghan University，Wuhan， Hubei 430056， China）

Abstract：Since the reform and opening up， especially since Socialism with Chinese characteristics has entered a new era， a number of colleges and universities named after their cities and serving their cities have emerged， which are known as “city universities”. There are three methodological prototypes from Western practices and theories in the academic community on how to define and understand city university. That is， from the perspective of the history of higher education， it emphasizes the secularization and citizenization of the city university， emphasizes the service function of the city university to serve the economic and social development of the city， and emphasizes the symbiotic promotion of the city and the city university from the relationship between the city and society. In contemporary China， urban universities in the new era are reflected in their conceptual attributes as a university concept and educational trend， rather than a type of university; Adhering to the principle of organizers exercising power and fulfilling obligations in the management system; Emphasize comprehensive service for the economic and social development of the urban area in terms of service orientation. This has resolved the differences of understanding caused by the different nature of the city university’s public or private operation in practice， and theoretically the dualistic controversy caused by naming the city or serving the city， clearing up various “mists” brought about by practice in terms of core concepts. At present， City University should move from the development concept to the development model. City university should provide talent support for urban modernization in the process of promoting Chinese path to modernization， coordinate the benign interaction and sustainable development of city university in adhering to the path of urban development with Chinese characteristics， and highlight the common characteristics and Chinese characteristics of city university in promoting the modernization of Chinese-style higher education.

Key words：Chinese-style high education nodernization; city university; university philosophy; university management system; university service functions