論檔案開放審核盡職免責制度的構建

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《“十四五”檔案規劃》）明確提出，人民生活水平顯著提高，對檔案信息、檔案文化的需求日益增長，迫切要求加快檔案開放、擴大檔案利用。目前，我國檔案開放工作受諸多因素限制，檔案開放效果并不顯著。數據顯示，近20年來，我國綜合檔案館檔案平均開放率為21.91%，這意味著超過78%檔案塵封在檔案庫房，未向社會開放利用[1]。

從法律責任的視角分析，檔案開放不力的一個關鍵因素是“強調‘問責而無‘免責的制度安排”[2]。具體而言，現行檔案法律法規均強調通過“失職問責”來督促檔案開放主體履行開放職責，缺乏“盡職免責”的履職激勵。加之檔案開放工作本身的復雜性和風險不確定性，以至檔案開放審核主管人員、相關責任人員（以下簡稱檔案開放審核責任人員）為規避法律風險，將會出于‘趨利避害的考慮而選擇不開放檔案[3]。解決這一問題的關鍵在于在檔案開放領域構建盡職免責制度，以激勵檔案開放審核責任人員主動擔當作為，解除檔案開放的后顧之憂。盡職免責是監管執法領域新生的話語體系。2018年《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）首次提出“健全盡職免責、失職問責辦法”，隨后不久，2019年國務院《政府工作報告》將“建立盡職免責機制”寫入其中。在此背景下，有必要嘗試在檔案開放領域構建并實施盡職免責制度，以有效促進檔案開放利用。

在理論層面，學者們[4-7]對檔案開放審核免責問題也進行了一定探索和研究，主張在檔案開放法規和政策中確立免責條款，并對如何構建檔案開放免責機制提出了相應對策。然而，由于現有相關研究成果較為零散、碎片化，缺乏系統性分析，故未能對檔案開放審核盡職免責制度的體系化建構提供理論方案。本文立足于檔案開放審核盡職免責制度的構建需要，闡明該項制度的正當性基礎，并從實體規定、程序設計兩個維度嘗試提出構建該制度的建議。

一、檔案開放審核盡職免責制度的構建需求

（一） 解決檔案開放審核“避責不為”問題的現實需要

檔案開放審核“避責不為”，是指負有檔案開放審核責任人員為規避追責風險而選擇不作為或消極作為。在檔案開放審核任務繁重、問責壓力層層傳導以及“干好沒獎勵，干壞要問責”工作心理驅使的現實情境下，檔案開放審核責任人員為避免被追究責任，很可能會選擇即使在滿了封閉期之后也不向社會開放檔案[7]。近些年來，各種申請檔案開放被拒的案例層出不窮地在全國各地發生[3]，其中不少被訴至法院，這足以說明檔案開放審核“避責不為”已引發公眾的普遍不滿。實施盡職免責制度可有效解決檔案開放審核“避責不為”問題。檔案開放審核責任人員之所以“避責不為”，根源在于檔案開放審核涉及的責任關系較為復雜，且各檔案開放審核責任主體分工不明，導致檔案開放審核責任人員常常選擇保守開放檔案。檔案開放審核盡職免責制度允許以“盡責履職”來免于責任追究，為相關責任人員劃定了安全的履職空間。換句話說，檔案開放審核責任人員只要依法、全面履行職責就可豁免其法律責任，這極大降低了履職風險。

（二）激勵檔案開放審核責任人員勤勉盡責的有效舉措

目前，檔案開放政策法規中存在激勵“缺口”，缺少激勵機制鼓勵檔案館敢于承擔責任，不因風險存在而逃避義務。檔案館在開放利用之時也沒有免責條款的保護，不能豁免其無法預料和控制而造成的部分不良后果[8]。2020年修訂的檔案法實施之后，激增的檔案開放審核數量讓檔案開放部門備受壓力，與“失職問責”相比，“盡職免責”是一項積極的正向激勵方式，可有效鼓勵檔案開放審核責任人員勤勉盡責和主動擔當作為。盡職免責制度從“免責”視角，為檔案開放責任人員提供履職空間，有效劃定履職安全紅線，有效激勵相關責任人員主動履職和積極作為。

（三）促進檔案開放責任追究科學化、合理化的應有之義

《“十四五”檔案規劃》提出“構建科學合理的違法責任認定和追責制度”，這對檔案開放責任機制的完善指明了出路。考察現行檔案法律法規，檔案開放責任制度表現為“只問責而無免責”，通過“失職問責”督促檔案開放審核責任人員履行職責。從責任追究的視角看，主張“失職問責”本無可指摘，畢竟法律本身就具有其威懾、懲治功能。但是，“只問責而無免責”的制度設計卻失之科學和合理，原因在于，問責與免責是引導、調整和規訓行為人行為的兩種重要方式，前者是一種帶有懲罰屬性的負向激勵方式，后者是一種具有保護屬性的正向激勵方式，二者不可或缺。目前，《檔案法》第四十八條僅規定“不按規定向社會開放利用的法律責任”，明顯缺乏檔案開放盡職免責規定。構建盡職免責制度，可彌補檔案開放責任機制中免責條款缺失環節，實現“問責”與“免責”制度設計的合理均衡，促進檔案開放責任追究科學化和合理化。

二、檔案開放審核盡職免責制度的理論正當性

任何一項制度的構建與運行，都必須具備其正當性與合理性基礎。理性認知的客觀局限、寬容理念的價值昭彰以及信托責任的有限性均可為檔案開放審核盡職免責制度提供正當性依據。

（一）理性認知的客觀局限

人類對客觀世界的認知并非完全理性，而存在一定的局限性。基于客觀世界的復雜性、發展性和多變性，人的理性既不能預見未來，亦不可能經由審慎思考而型構出理性自身的未來，人的理性發展在于不斷發現既有的錯誤[9]。理性認知的局限性告訴我們，人類并非總是完全理性的人，也不可能總是做出最正確的決策，即使有高度的智慧與良好的心愿，立法與行政官員也不能免于不犯一點錯誤[10]。理性認知的客觀局限為檔案開放審核盡職免責制度的構建奠定了正當性基礎。檔案開放工作受檔案保密、信息公開、個人信息保護等工作的多方掣肘。譬如，待開放審核的檔案是否屬于保密檔案，是否超過保密期，公開后是否侵犯第三方個人信息？這些問題的背后均隱藏著不確定風險。實際工作中，檔案開放審核責任人員在依法、全面審核后出現決策失誤或法律風險，此時若問責于恪盡職守、勤勉盡責的責任人員，難免有悖于“法不強人所難”的基本法理。而允許盡職免責的制度設計，充分遵循理性認知局限性的基本原理，故更容易獲得檔案開放審核責任人員的理解與認同。

（二）寬容理念的價值昭彰

寬容是自然界的基本法則，蘊含相互理解、求同存異之核心涵義。由于寬容的基本法則契合個人交往、社會生活需求，故逐漸演繹出相關的社會規范和價值需求。我國自古就有“容為公之失，不赦為私之罪”之說，黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就明確提出“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤”，與古人所主張的“容為公之失，不赦為私之罪”理念深為契合。寬容理念的立論前提在于承認人類認知的有限理性與“可錯性”，強調容忍其過，忘其前愆，取其后效。檔案開放審核盡職免責制度正是建立在寬容理念之基礎上。盡職免責制度允許“以盡職來免責”，無疑在檔案開放責任制度設計中融入“用人寬容”的價值理念，希冀通過嚴管與厚愛激勵檔案開放審核責任人員勤勉盡責。

（三）信托責任的有限性

信托責任有限性是指為鼓勵受托人大膽進行信托管理而對其信托責任予以限定，使其不因履行信托義務而承擔無限的管理責任[11]。換言之，受托人僅以信托財產為限承擔向受益人支付利益或處理信托事務發生的債務的義務，若受托人忠實勤勉履行信托義務，則無需承擔信托行為所產生的法律風險。由于檔案開放審核職權由法律授予，因此信托視角下的檔案開放審核可被視為一種公共信托管理。基于公共信托責任的有限性，檔案開放審核責任人員所履行的開放審核職責也是有限的。在檔案開放審核過程中，作為受托人的檔案開放部門應當基于善意目的，全面、忠實履行信托義務。若檔案開放審核責任人員全面充分履行檔案開放審核職責后，仍舊無法避免相關決策失誤或潛在的法律風險，則無需對損害后果承擔責任，這不僅是盡職免責制度的應有之義，也是在檔案開放領域踐行信托責任有限性理論的內在要求。

三、檔案開放審核盡職免責制度的構建路徑

（一）立法保障：檔案法規中增設并細化盡職免責條款

第一，在《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）中增設盡職免責條款。將檔案開放審核盡職免責制度納入法治化、規范化軌道，是確保該項制度行穩致遠并發揮預期作用的根本舉措。針對當前檔案開放審核“避責不為”“過于保守”現狀，應該通過補充檔案開放免責制度進行價值引導，增加免責內容以便分清責任，給檔案人員“心理減負”[12]。目前，在《檔案法》中設置盡職免責條款的可行性較低，原因在于《檔案法》剛修訂不久，短期內再修訂的可能性不大。在此情形下，可以在《檔案法實施辦法》中增設盡職免責條款，為在檔案開放領域實施盡職免責制度提供法律保障。主要原因在于《檔案法實施辦法》正在修訂之中，應當抓住這一法規修訂契機。

第二，細化檔案開放審核盡職免責的相關內容。除了在檔案行政法規中增設免責條款外，還應當在其他檔案行政法規、地方性法規或規范性文件中細化盡職免責的內容，同時確保盡職免責制度與其他行政問責系列制度的有效銜接。一方面，應當在法律層面明確檔案開放審核盡職免責的實施主體、適用對象、實施程序和免責情形。另一方面，加強檔案開放審核盡職免責制度與其他配套制度的銜接配合，即加強與行政問責制度、政府權力清單制度、干部考核任免制度等的銜接，同時建立與之相配套的實施機制如社會輿論引導機制、甄別澄清機制、典型案例指導制度。

（二）程序設計：構建檔案開放審核盡職免責程序機制

為確保檔案開放審核盡職免責制度得到有效運轉，必須構建一套健全的程序機制，這些程序主要包括盡職免責的啟動、調查、核實、決定、公布、監督、救濟等環節，其中啟動、調查與監督是盡職免責程序的核心環節，有必要在制度建設時予以重點考量。

第一，盡職免責的啟動程序。啟動程序是檔案開放審核盡職免責制度運行的首要環節，直接決定后續程序的開展。關于盡職免責的啟動程序，目前有監管部門依職權直接啟動和免責對象依申請啟動兩種方式，二者各有利弊。為有效啟動檔案開放審核盡職免責程序并發揮其激勵功能，可以在制度設計上規定既可由監管部門依職權直接啟動，也可由免責對象依申請啟動。在啟動時間的設置上，可規定在追責決定作出前或追責決定作出后一定時間內均可啟動盡職免責程序。

第二，盡職免責的調查程序。調查程序是檔案開放盡職免責制度運行的核心環節，直接決定檔案開放審核責任人員能否被有效免責，以避免出現“該免不免”“不當免責”“濫用免責”等問題。應當著重調查檔案開放審核責任人員的履職依據、職責范圍和履職標準，同時結合其動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況進行綜合分析，最終認定檔案開放審核責任人員是否依法全面履職。

第三，盡職免責的監督程序。監督程序是檔案開放審核盡職免責制度運行的重要環節，助力監督有關部門依法啟動和實施盡職免責。除了盡職免責對象可以進行監督外，社會公眾和檢察機關也可對檔案開放審核盡職免責制度的實施進行監督。原因在于，檔案開放利用廣泛涉及公共利益，因此在盡職免責監督程序的設置上可賦予公眾和檢察機關的異議權，以滿足檔案公共利益的損害救濟需求[13]。

四、余論

《“十四五”檔案規劃》提出“加快檔案開放利用制度和政策供給”和“構建科學合理的違法責任認定和追責制度”，為檔案開放審核盡職免責制度的構建奠定了政策基礎。當然，我們也要清醒地認識到，盡職免責制度不是萬能的，也不應當成為檔案開放審核責任制度建設的主基調[14]。為構建行之有效的檔案開放審核盡職免責制度，亟需參考和借鑒市場監管、環境保護、金融信貸、應急管理等領域盡職免責的成熟經驗，結合檔案開放審核的特殊性，在理論層面深刻闡釋該制度構建的正當性基礎，并對其職責范圍認定、履職標準判定、免責邊界、免責情形等問題進行深入探究，進一步豐富檔案開放理論研究。

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基金項目：2023年度國家檔案局科技計劃項目“檔案開放審核盡職免責制度研究”（2023-R-010）

作者單位：中共重慶市委黨校法學教研部