城市生活垃圾分類體系建設(shè)實踐及啟示

董雯，梁梓恒

（廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東 廣州 510170）

隨著城市生產(chǎn)和生活的不斷發(fā)展，垃圾廢物也在迅速增加。這些廢物不僅占用了大量土地，還對環(huán)境造成了污染，對人們的健康帶來了不良影響。2019 年，我國196 個大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量達(dá)到23 560.2 萬t，相比2013 年增加7 411.39 萬t[1]。城市生活垃圾的快速增長，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。迫切需要建設(shè)一套涵蓋分類投放、體系、收集、運輸、處理以及資源回收的完整體系。

1 基本內(nèi)容

體系，泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。自然界的體系遵循自然的法則，而人類社會的體系則要復(fù)雜得多。影響這個體系的因素除了人類的自然發(fā)展之外，還有人類社會對自身認(rèn)識的發(fā)展[2]。

城市生活垃圾分類體系建設(shè)具體內(nèi)容如圖1。

圖1 生活垃圾分類處理系統(tǒng)圖

2 關(guān)鍵點

2.1 體系誰來建設(shè)

應(yīng)首先明確城市生活垃圾分類體系由誰來建設(shè)，明確各相關(guān)部門的職責(zé)。其中，環(huán)衛(wèi)部門應(yīng)負(fù)責(zé)建立完善的生活垃圾分類收運系統(tǒng)，整體推進(jìn)生活垃圾分類全過程和加強監(jiān)督檢查。發(fā)改部門應(yīng)制定收費政策、社會資本引入政策、可回收物循環(huán)利用收運系統(tǒng)和激勵機(jī)制。財政部門應(yīng)在財政預(yù)算中增加垃圾分類工作經(jīng)費，并加強資金使用的監(jiān)督檢查。自然資源部門應(yīng)做好空間規(guī)劃，預(yù)留生活垃圾分類收運和終端處理設(shè)施建設(shè)用地。教育部門應(yīng)加強學(xué)校教育和社會實踐，幫助學(xué)生掌握生活垃圾分類和處理知識。

2.2 如何操作運營

一是終端處理設(shè)施、收運系統(tǒng)，可由政府、國有企業(yè)或社會資本投資建設(shè)運營，采用購買服務(wù)、特許經(jīng)營、PPP 等方式。二是城鎮(zhèn)清掃保潔，可由各市、縣（區(qū)）環(huán)衛(wèi)部門（環(huán)衛(wèi)所）進(jìn)行作業(yè)，或政府通過購買服務(wù)委托第三方專業(yè)公司。三是廚余垃圾、大件垃圾、園林綠化垃圾可通過政府購買服務(wù)委托第三方專業(yè)公司。四是可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾、大件垃圾、園林綠化垃圾，每類垃圾都有獨立的收運系統(tǒng)，每個系統(tǒng)既是獨立的但又相互聯(lián)系。

2.3 資金來源渠道

一是現(xiàn)有政策性收費。以廣東省為例《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》和《廣東省物價局廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)生活垃圾處理價格管理的指導(dǎo)意見》中均對繳納城市生活垃圾處理費進(jìn)行了規(guī)定。二是補充政策性收費后的資金缺口。市、縣（區(qū)）人民政府可做好本級政府財政預(yù)算，預(yù)留生活垃圾處理經(jīng)費；或從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，補充運營成本[3]。三是垃圾分類啟動階段鼓勵性經(jīng)費。以廣西壯族自治區(qū)為例，《廣西壯族自治區(qū)生活垃圾管理條例》中提出激勵探索新模式。

2.4 加強基層管理

一是要明確基層責(zé)任人。根據(jù)生活垃圾產(chǎn)生源，應(yīng)分別明確居住區(qū)、辦公區(qū)、公共場所、文教區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲行業(yè)、集貿(mào)市場、施工現(xiàn)場等的垃圾清潔分類責(zé)任人。二是要明確基層管理職責(zé)。從管理制度、監(jiān)督檢查、宣傳教育、設(shè)施配置、作業(yè)時間、資金保障等方面一一進(jìn)行明確。三是要明確工作要求規(guī)范。主要是對基層管理職責(zé)的具體落實，由政府出資推動垃圾分類宣傳、培訓(xùn)等工作，也可通過政府購買服務(wù)委托第三方專業(yè)團(tuán)隊推動，調(diào)動社會組織力量。

3 實踐——垃圾分類全流程體系

3.1 全鏈條提升

3.1.1 促進(jìn)源頭減量

加強對生活垃圾的源頭減量措施的制定和完善，特別是在生產(chǎn)、流通和消費等領(lǐng)域，推廣生產(chǎn)使用廢棄物產(chǎn)量少、可循環(huán)利用的產(chǎn)品，限制過度包裝，鼓勵包裝物回收再利用。推動黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及旅游、餐飲行業(yè)減少使用、逐步取消一次性日用品，推進(jìn)凈菜上市，引導(dǎo)綠色消費，倡導(dǎo)低碳生活。

3.1.2 建設(shè)分類投放體系

生活垃圾分類投放有多種模式，主要為定時定點投放和定點投放。可回收物、有害垃圾有特殊要求的還需要按照相關(guān)要求來投放。分類投放環(huán)節(jié)主要以分類管理責(zé)任人和生活垃圾排放者為主體，責(zé)任部門有經(jīng)貿(mào)、生態(tài)環(huán)境、國土房管，城管部門、鎮(zhèn)政府、街道辦以及環(huán)衛(wèi)站、保潔公司、物業(yè)公司等。

3.1.3 建設(shè)分類收集體系

分類收集體系應(yīng)涵蓋分類收集容器、收集模式和方式等。包括居住區(qū)收集點、公共區(qū)域收集點、臨時裝運點以及其他收集點。收集方式包括桶裝車載收集、機(jī)動車壓縮收集、其他收集方式。可回收物收集應(yīng)設(shè)立預(yù)約電話、網(wǎng)上預(yù)約小程序，并向社會公布。廚余垃圾應(yīng)日產(chǎn)日清。

3.1.4 建設(shè)分類運輸體系

可引進(jìn)社會力量推動分類運輸市場化，尤其是特殊垃圾運輸?shù)氖袌龌７诸愡\輸環(huán)節(jié)中，中轉(zhuǎn)壓縮以街道辦、區(qū)環(huán)衛(wèi)管理所為主體，分類運輸以廚余垃圾和其他垃圾的運輸服務(wù)單位（街鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)站、區(qū)環(huán)衛(wèi)運輸車隊、具有運輸資質(zhì)的社會企業(yè)）為主體。責(zé)任單位有城管部門和交通管理部門。

3.1.5 建設(shè)分類處理體系

分類處理包括產(chǎn)業(yè)園集約化處理、其他設(shè)施協(xié)同處理、源頭就地就近處理等方式。處理工藝主要包括資源再生循環(huán)利用、生化降解能量利用、焚燒發(fā)電資源利用、衛(wèi)生填埋沼氣利用、危廢固化穩(wěn)定處置等。以垃圾焚燒為核心，配套廚余垃圾處理和低值資源的分揀和初級加工等。行業(yè)管理和監(jiān)管部門包括城管、環(huán)保、發(fā)改、商務(wù)等部門。

3.1.6 建設(shè)資源回收體系

建立可回收物、廚余垃圾、大件垃圾、園林綠化垃圾等再生資源利用體系。融合城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和再生資源系統(tǒng)，對可回收垃圾進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，讓可回收垃圾得到最大程度的利用。按照“點、站、場”建立3 級垃圾回收網(wǎng)點和中轉(zhuǎn)站，促使生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。

3.2 全方位覆蓋

3.2.1 機(jī)團(tuán)單位

各機(jī)團(tuán)單位都應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，率先在本單位推行生活垃圾的強制分類工作，把垃圾分類工作作為本單位一項重要工作抓好抓實，與本單位精神文明創(chuàng)建和機(jī)關(guān)黨建工作同謀劃、同部署、同推進(jìn)，自覺接受媒體和人民群眾監(jiān)督，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

3.2.2 行業(yè)管理

明確各行業(yè)管理責(zé)任單位，應(yīng)包含城市管理行政主管部門，住房建設(shè)行政管理部門，衛(wèi)生健康行政管理部門，教育行政管理部門，文化旅游行政管理部門，以及發(fā)展改革、規(guī)劃資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門，同時應(yīng)包含各行業(yè)協(xié)會。各級行政管理部門各司其職，推動本行業(yè)生活垃圾分類工作。

3.2.3 居住社區(qū)

由各區(qū)、街道、社區(qū)居委會負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生活垃圾分類工作。一是強化垃圾分類管理責(zé)任人制度，明確職責(zé)范圍，壓實責(zé)任工作。二是充分發(fā)揮黨組織和黨員力量，有組織有安排開展垃圾分類工作。三是提高公眾參與熱情，不斷吸納志愿者和群眾參與開展垃圾分類，配合參與居住社共建共治共享。

3.2.4 重點場所

針對車站、機(jī)場、地鐵站、城市廣場、公園、旅游景點以及各類文體活動場館等重點區(qū)域，更應(yīng)做好生活垃圾分類管理工作。一是生活垃圾分類收集容器設(shè)置，應(yīng)具有明顯的分類標(biāo)識和分類指引。二是公益宣傳教育，要充分利用LED 屏、語音播報、宣傳欄等，加大宣傳力度。三是現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)，要引導(dǎo)市民群眾開展垃圾分類，提高分類準(zhǔn)確率。

3.2.5 農(nóng)村地區(qū)

按照鄉(xiāng)村振興和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的要求，農(nóng)村地區(qū)也應(yīng)開展好生活垃圾分類工作。農(nóng)村生活垃圾分類工作不應(yīng)一刀切，也不宜整體推進(jìn)。應(yīng)充分考慮農(nóng)村地區(qū)人口、交通、經(jīng)濟(jì)等因素，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，有區(qū)別有層次地推進(jìn)生活垃圾分類。

3.3 全社會參與

3.3.1 全民參與

一是發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用，黨員干部沖鋒在前，責(zé)任在前。二是發(fā)揮環(huán)衛(wèi)工人、垃圾分類指導(dǎo)員現(xiàn)場引導(dǎo)作用，教育引導(dǎo)市民群眾正確進(jìn)行垃圾分類。三是還應(yīng)發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、工青婦等監(jiān)督促進(jìn)作用，全民參與構(gòu)建新格局。

3.3.2 宣傳動員

加大宣傳力度，利用全媒體、融媒體，多頻次持續(xù)開展公益宣傳，及時宣傳報道正面典型，曝光存在問題。持續(xù)開展生活垃圾分類進(jìn)單位、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭宣傳活動。各級黨委政府開展全員動員，形成人人參與垃圾分類的良好氛圍，使垃圾分類成風(fēng)化俗。

3.3.3 教育培訓(xùn)

生活垃圾分類應(yīng)從娃娃抓起，應(yīng)從學(xué)校教育抓起。要將生活垃圾分類知識納入幼兒園、中小學(xué)、高等院校，以及各級黨校培訓(xùn)、社區(qū)教育和黨群組織教育體系。同時做好垃圾分類專業(yè)技能培訓(xùn)，提高從業(yè)操作人員和管理人員的專業(yè)水平。

3.3.4 執(zhí)法監(jiān)督

加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)生活垃圾分類法規(guī)政策，開展常態(tài)執(zhí)法，提高單位和個人自覺依法開展生活垃圾分類的自覺性。各地區(qū)可以根據(jù)實際情況選聘社會監(jiān)督員，專人進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

4 啟示

4.1 構(gòu)建組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

4.1.1 黨建引領(lǐng)

各地級以上市人民政府是城市生活垃圾分類的責(zé)任主體，要充分發(fā)揮各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)推動作用，黨員先鋒模范作用，建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)動的生活垃圾分類工作體系。黨建引領(lǐng)、部門聯(lián)動，形成全社會積極參與生活垃圾分類的良好局面。

4.1.2 責(zé)任強化

要落實生活垃圾分類管理責(zé)任人制度，明確其相關(guān)職責(zé)，做好日常管理。一是建立并完善生活垃圾分類管理臺賬，方便管理使用。二是做好生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備的配置，做好分類指引和標(biāo)識。三是加強日常的宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督指導(dǎo)，規(guī)范日常工作。

4.1.3 示范指引

一是注重先行先試，在機(jī)團(tuán)率先實行生活垃圾分類。二是開展示范創(chuàng)建，推動示范片區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)生活垃圾分類管理主體全覆蓋。三是示范指引，以點帶面擴(kuò)大垃圾分類覆蓋范圍。

4.2 構(gòu)建長效管理機(jī)制

4.2.1 法治保障

各地要結(jié)合實際，制定修訂生活垃圾分類管理相關(guān)法律規(guī)章和制度，為更好推動生活垃圾分類工作提供法治保障。以廣東省為例，全部21 個地級市均已出臺生活垃圾處理相關(guān)辦法。

4.2.2 政策支持

統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱區(qū)域的獎補支持力度，加強對生活垃圾分類先進(jìn)城市的獎勵。設(shè)立專項經(jīng)費，全面建立生活垃圾處理收費制度，制定低值可回收物補貼制度。以廣州市為例，通過建立階梯收費制度，明確經(jīng)費包干到區(qū)、垃圾超量部分按階梯計量收費，將末端的處理經(jīng)費投向垃圾分類前端，從源頭上推進(jìn)垃圾減量。

4.2.3 科技創(chuàng)新

用好“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，積極推動產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合，加快生活垃圾治理領(lǐng)域新技術(shù)、新材料、新設(shè)備的研發(fā)工作。促進(jìn)生活垃圾收運車輛的智能換代，垃圾中轉(zhuǎn)設(shè)施的更新升級，終端處置設(shè)施的技術(shù)創(chuàng)新等。

4.3 構(gòu)建分類保障機(jī)制

4.3.1 制度保障

發(fā)揮中央基建投資引導(dǎo)帶動作用，采取投資補助、貸款貼息等方式，支持相關(guān)城市建設(shè)生活垃圾分類收運處理設(shè)施[4]。針對可回收物和有害垃圾，應(yīng)根據(jù)其特性研究制定不同政策。如：低價值可回收物回收補貼政策。

4.3.2 經(jīng)費保障

一是保障資金。各級政府應(yīng)將生活垃圾分類宣傳、分類和處理設(shè)施配建等經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，預(yù)留專項資金。特別是針對有害垃圾集中處置，應(yīng)給予政策支持。二是提高效益。逐步建立分類計價、計量收費的生活垃圾處理費征收制度。三是創(chuàng)新模式。鼓勵社會資本的參與，引導(dǎo)其參與生活垃圾分類工作。

4.3.3 宣傳發(fā)動

一是充分利用各種媒體平臺，采用市民群眾喜聞樂見的形式，開展公益宣傳和教育。二是積極打造宣傳教育和科普基地，為市民群眾搭建平臺，引導(dǎo)其參與生活垃圾分類。三是探索分類積分賬戶等獎勵性制度，提高市民群眾參與生活垃圾分類的熱情，提高其參與度。

5 結(jié)語

垃圾分類是一個系統(tǒng)的工作，需要從政策、規(guī)劃、組織、執(zhí)法、基建、技術(shù)路徑等方面統(tǒng)籌構(gòu)建垃圾分類體系[5]。推動城市生活垃圾分類體系建設(shè)，需要構(gòu)建相對應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)、長效管理以及分類保障機(jī)制，確保分類體系能持續(xù)的發(fā)揮作用，實現(xiàn)生活垃圾分類新格局。