數字時代應急管理的理論基礎與實踐圖景

周利敏,羅運澤

(廣州大學 公共管理學院,廣東 廣州 510006)

一、引 言

全球“傳統—非傳統”安全威脅相互交織,風險社會已成為全球發展的主要特征。近年來,風險社會特征日益突出,例如,新冠疫情蔓延與俄烏沖突等重大危機造成了巨大災難,人類不得不在“常態—非常態”情境中尋找有效的應對方法,全面改進預防、準備、應急和恢復方式。作為撬動新技術革命、產業變革與經濟轉型的重要工具,數字技術為應急管理發展提供了前所未有的機遇。

數字技術對于應急管理具有重大的戰略意義,黨和國家給予了高度重視。2016年,加快數字技術發展的內容已經正式出現在我國“十三五”規劃中。2019年11月,習近平總書記在十九屆中央政治局集體學習時提出以信息化推進應急管理現代化的要求。[1]2021年5月,應急管理部發布了《關于推進應急管理信息化建設的意見》,提出通過建設數字化預案庫以促進“集體問責”向“數據問責”轉變。[2]2022年2月,國務院在《“十四五”國家應急體系規劃》中強調,到2025年,應急管理體系和能力現代化建設應取得重大進展。[3]2022年10月,黨的二十大首次將“推進國家安全體系和能力現代化”內容單獨成章。[4]2023年2月,國務院政府工作報告中多處提到以數字技術推進國家安全體系現代化,為中國式現代化提供堅強的安全保障。[5]這些政策的出臺,標志著數字化已成為我國應急管理變革的必然選擇。

數字技術作為推動應急管理創新的重要手段,學界給予了越來越多的關注,并初步達成了幾點共識。一是彌補短板共識。面對風險社會的來臨及復合型災害的出現,人類需要積極尋找應急管理新方法以降低不確定性,尤其是新冠疫情的暴發暴露了應急管理存在許多短板,數字技術已成為推動其變革的重要工具,可以滿足“全域聯動、立體高效、條塊協同”的現代應急發展要求,管理者需要把握這一新的歷史機遇。二是必然趨勢共識。數字技術有利于建立與健全現代應急管理體系,它是應急管理必然的技術選擇。為了實現“全域覆蓋、分級匯聚、縱向聯通、統一管控”的目標,需要建立以數字技術為基礎的系統化、精確化與智能化的應急管理體系。三是流程再造共識。數字技術不僅為應急管理變革提供重要工具,還推動應急管理流程再造與組織重構。數字技術可以嵌入應急管理全生命過程,因而推動了應急管理流程再造。四是智慧應急共識。現代應急管理變革核心目標是使應急邁向智慧性,數字技術為其提供了先進的智慧手段。通過新一代深度學習、云計算與人工智能等智慧技術,“智慧應急”日益成為可能,與傳統應急相比,它也具有了截然不同的特點。五是技術風險共識。數字技術雖具有推動應急管理變革的重要功能,但其自身局限性也會帶來風險。例如,非人格化管理、技術障礙、隱私泄露與形式化投入等風險,技術運用與風險規避同等重要。

盡管學界已初步形成了一些共識,但數字時代的應急管理研究還剛剛起步。本文將聚焦于幾個核心議題:數字技術時代應急管理的理論基礎是什么,管理者如何主動適應數字時代的需求,如何利用數字技術推動應急管理變革,數字技術驅動應急管理變革的機制有哪些,如何從政策層面推動應急管理變革及如何反思其不足?本文希望通過理論闡釋、模型建構與質性研究,為推進這一領域研究作一點貢獻。

二、數字時代應急管理的理論基礎

現有研究多從技術、政策與管理等層面探討數字應急,但很少深入探討其理論基礎,缺乏理論支撐的研究往往難以深入與持久。因此,本文試圖梳理數字應急的基礎理論。在基礎理論框架中,數字治理與信息生態理論為數字技術運用、數據流動與信息交換提供了有力的闡釋,數字孿生與鏈接主義理論能有效解釋危機大數據、物理世界、虛擬世界映射與危機學習,“利維坦”與智慧社會理論則提供了理論反思與前進思路。

第一,數字治理理論。這一理論發軔于新公共管理式微與數字治理興起之際,[6]代表人物是帕特里克·鄧利維(Patrick Dunleavy)。隨著數字時代的來臨,數據或數字已成為應急管理中最重要的因素。在數字時代,政府管理數字的水平得到了顯著提高,政府認知與行為也發生了很大改變。[7]大數據具有噪音性、冗余性與復雜性等特征,作為新興跨學科的數字孿生技術及機器學習(ML)算法能有效處理大數據。[8]在數字時代,政府需要建立開放、安全與健康的數字生態環境,大力推進數字技術在應急管理中的應用,通過釋放數字技術的潛能提高應急管理能力。

第二,信息生態理論。信息生態學的研究對象是生態系統中的信息流,重點是對能量流與物質流進行信息化分析,主要研究信息流對生物系統(包括個人、人類社區和生物系統)的影響,尤其是對人類健康、心理和社會福祉的影響。[9]數字技術作為觀察、分析和處理組織內與組織間信息流的有效方法,可以有效提高風險防控、應急決策與資源調度的能力。在災變情境中,造成信息不暢既有外部因素,如區域通信設施因遭受地震破壞而導致“信息孤島”,也有內部因素,如信息設備不完善及多方利益不均等。但目前,最大的問題是信息分散在不同業務部門,部門間與區域間的信息缺乏有效整合,“信息孤島”極大地影響了應急響應的速度與效率。[10]

第三,數字孿生理論。數字孿生采取了跨學科研究方法,可以全方位、同步、深度地對物理與現實世界進行映射。映射物理世界與社會系統的數字孿生技術生成與積累了巨量數據,如文檔、圖片、音頻、視頻與社交媒體等,通過對巨量數據進行抓取、挖掘與分析,為應急管理提供及時準確的數字與信息支持。數字孿生還可以為危機防控提供重要的決策參考模型,為應急預案演練、緊急響應方案制訂與應急效果評估提供技術支持,促進了全面感知、系統掌控與精準響應的閉環管理流程的形成,管理者也能及時進行信息共享與互聯互通,有利于形成一體化數字應急防控體系。

第四,鏈接主義理論。這一理論綜合了網絡、復雜性與自組織等理論,在數字時代,鏈接特定信息具有特別重要的意義,知識鏈接比知識掌握更加重要。[11]民眾為了避免與社會嚴重脫節,需要頻繁連接網絡以查找與共享新信息。獲取知識的途徑比知識本身更有意義,鏈接不同的知識比探索知識更為重要。[12]因此,各國紛紛設置了應急管理專業及開展應急管理培訓的網絡機構,如中國國家應急管理培訓網、美國聯邦應急管理署(FEMA)設立的應急教育網、英國緊急事務規劃學院(EPC)等,通過這些途徑,為民眾提供了新的危機學習方式,對于民眾獲得動態危機學習能力具有重要意義。

第五,數字利維坦理論。數字時代的應急管理是一個跨學科研究領域,它聚焦于數字技術對應急管理體制、法制與機制的影響,同時關注大數據開放、安全與隱私保護等議題。數字技術的本質目的是為人類追求幸福生活與個人全面發展提供重要工具,但它也有可能成為控制人類發展的“數字利維坦”,這與技術發展初衷和人類期待大相徑庭。政府已經累積了巨量的危機數據,需要建立健全大數據的開放政策,以便社會組織與個人能夠及時有效地利用。但是,數字技術也可能導致個人隱私泄露、倫理道德與人類主體性喪失等風險的出現,人類需要在技術利用與風險防范之間找到一條中間發展的道路,避免“數字利維坦”陷阱。

第六,智慧社會理論。智慧社會以廣泛應用現代信息與通信技術為基本特點,由典型的智慧技術場景、關聯場景及應用場景等構成。隨著現代社會的智慧水平日益提高,尤其是物聯網、大數據、AI與云計算等新技術的不斷進步,智慧應急也成為必然趨勢。[13]在智慧社會中,應急管理呈現出信息化、數字化與智慧化等特征,管理者需要同步解決智慧技術發展與應急管理面臨的問題,強調技術進步與滿足人類需求同等重要,[14]這樣才能真正建立“智慧社會應急管理”模式。智慧社會顛覆了傳統應急管理的思維習慣、決策方式與行動模式,這既對管理者帶來了重大挑戰,又倒逼政府進行相應變革而獲得了前所未有的機遇。

在上述理論中,數字治理理論是基礎性的原理理論,信息生態理論是重要的應用理論,數字孿生理論是關鍵的技術理論,鏈接主義理論由于關注的焦點是危機學習而成為重要的局部理論,智慧社會理論則是應急管理出現與應用的社會場景理論,數字利維坦理論提供了重要的反思性工具。上述理論為數字時代的應急管理提供了理論支撐,但由于應急管理是一個新興的實踐與理論領域,可能會遺漏其他重要理論,需要在后續研究中進一步完善。現有研究很少探討數字技術如何驅動應急管理的變革,論文接下來對其內在機制進行探討。

三、數字時代應急管理的驅動機制

由于現代災害呈“原生-次生-衍生”的復合型發展趨勢,應急管理者不得不利用數字技術加以應對,但學界僅從“技術創新”與“制度安排”等視角來解釋,無法打開數字技術驅動應急管理變革的“黑箱”。因此,本文從“災害-技術-數智-民眾”四個角度進行探討。

就“新興災害”驅動而言,現代災害新特征促使管理者不得不變革應急管理模式。自古以來,災害就是人類面臨的重大挑戰,尤其是21世紀以來,災害日益復雜與頻發,后果也日趨嚴重。與傳統災害相比,現代災害具有次生性、衍生性與復合性等新特征,使得世界變得越來越不安全。[15]新型災害已成為檢驗應急管理能力的“試金石”,尤其是新冠疫情在全球的暴發,它暴露出傳統應急管理存在的許多問題。為了應對新興災害帶來的重大挑戰,管理者需要積極進行理念、方法與制度變革,才能最大限度減少災害脆弱性。就已有實踐而言,數字技術在新冠疫情的應對中已初步體現其重要性,作為應急變革的重要手段得到了各界越來越多的認同。[16]

就“數字技術”驅動而言,數字技術是推動應急管理變革的重要動力與決定因素。在人類社會的歷次重大變革中,技術都發揮了不可替代的作用,現代科學技術也是推動第四次工業革命的關鍵。因此,數字技術理所當然成為驅動應急變革的重要因素。傳統應急管理由于缺乏先進的技術工具而面臨許多困境;而如今人工智能與大數據等新興數字技術由于具有即時性、全球性和智能性等特征,不僅在發達國家,而且在發展中國家都發揮了越來越重要的作用,[17]它改變了傳統應急管理的技術支持、組織制度與行為模式。[18]政府與民眾需要在應急管理中充分運用數字技術,促進二者有機融合,才能實現更快速、更簡潔與更精確的現代應急。

就“數智賦能”驅動而言,數智技術使得應急管理組織與結構出現了系列變革。管理者通過無處不在的5G、云計算、AI與數字孿生等數字技術,充分整合無線感知終端、智能物聯設備與不同類型數據資源而形成的數字應急平臺,可以有效提高監測預警、分析研判、輔助決策與應急處置能力。近年來,數字孿生技術的興起,不僅可對災害進行有效防控,也可在應急管理物理場域復制虛擬的“孿生場景”,促進了虛擬與現實融合的應急管理新模式的形成。應急大腦則通過豐富的智能感知系統進行危機預防、預測與預控,同時促進了多元協同應急。由此可見,數智化已成為應急管理新的前進方向,管理者需要主動適應這一變化。

就“民眾參與”驅動而言,數字技術為“第一響應人”的民眾提供了新參與途徑。傳統應急管理往往是政府自上而下單向度傳播信息,但政府會存在許多信息盲點。現代信息與通信技術為民眾自下而上參與提供了新途徑。在危機場景中,民眾是“第一響應人”,扮演了人體傳感器與數據傳感器等功能。[19]數字技術賦予了民眾迅速參與應急響應的能力,社交媒體平臺集成了許多新型數字技術,已成為現代社會重要的信息來源,民眾廣泛使用它獲取與發布應急信息。[20]眾包是另一種促進民眾廣泛參與的數字工具,它具有協作性與可用性等特征,為快速應急響應提供了技術支撐。[21]簡言之,數字技術具有社會鏈接與社會賦能的功能,促進了“社會應急”新治理模式的形成。

在上述機制中,新型災害是驅動應急管理變革的外部因素,數字技術是驅動應急變革的重要動力,數智賦能是驅動應急變革的內在因素,民眾是驅動應急變革的社會基礎。數字技術滿足了全災害、全過程與全方位現代應急需求,它驅動了應急管理模式的重大變革。

四、數字時代應急管理的基本內涵

以往研究雖然涉及了數字應急何以可能的問題,但并未深入探討何以可為,即基本內涵的問題。技術、空間、制度、協同與數智是數字時代應急管理的五個基本內涵。技術是數字應急的根本動力,空間是應用的基本場域,制度是數字應急的基本保障,協同是數字應急的實踐需求,數智賦能是數字應急的基本目標,這五個要素相互依存、相互制約,構成了數字時代應急管理的基本內涵(見圖1)。

(一)技術維度:組織重塑與變革深入

數字技術促進了應急管理組織與架構重塑,驅動了應急管理模式的重大變革。數字技術使得過去技術上不可能實現的事情現在變成了可能,它可以應用于應急管理的不同領域,如遙感技術、機器人、無人機技術、機器學習、云計算、人工智能與物聯網等,為創新應急管理提供了基本的技術支撐。隨著數字技術的日益進步,它將不斷突破人類的想象力,進一步促進信息域、物理域、認知域與社會域的融合,同時促進“線上-線下”一體化、輿情態勢多極化與社會協同參與,推動應急管理變革的深入發展。在數字技術設計與應用過程中,需要遵循三個基本原則:易更新、易迭代與易維護。

圖1 數字時代應急管理的基本內涵

(二)空間維度:時空突破與態勢感知

現代信息與通信技術可以突破時空局限,為應急管理創造了前所未有的機會。從空間來看,數字空間不再局限于現實物理空間邊界,數字技術能突破物理空間并收集巨量空間數據,為應急管理決策提供了跨時空數據支持。人類憑借快速的通信工具及高效的信息網絡,在物理與虛擬空間及時進行資源交換,也在數字空間上分散了災害風險。從時間來看,數字技術能夠使不同時間段的風險實現平攤。數字技術突破了傳統時空局限,人們越來越多地使用推特與微博等社交媒體突破時空界限,同時利用數字時空技術改善應急管理決策過程。例如,應急管理信息系統(EMIS)能夠處理巨量時空數據,地理信息系統(GIS)、衛星圖像與遙感(RS)集成能夠實現態勢感知、情景模擬與可視化管理,可以幫助決策者與民眾做出快速準確的應急決策。[22]

(三)制度維度:流程再造與數字創新

數字技術可克服傳統應急管理制度局限,從技術上推動應急管理流程再造。我國正進入高質量發展與風險高發并存的新時期,發展機遇與各種風險錯綜復雜地疊加在一起,迫切需要加快應急管理制度的轉型。數字技術有利于打破傳統應急管理制度局限,通過整合現代數字前沿技術,利用制度化創新、標準化方式與數字化手段推動應急管理流程再造,打造“應急一張網”和“一網統管”數字應急管理平臺,形成“測”“報”“防”“救”“減”應急閉環管理鏈條,構建覆蓋“全災種、全流程、全方位”的“智治、智防、智控”應急管理體系。制度化建設是促進數字技術有效融入應急管理領域的重要手段。

(四)協同維度:一體多元與縱橫兼顧

數字技術促進“一體多元”治理模式形成,“縱橫兼顧”可緩解政府應急壓力。在應急管理過程中,“一體多元”框架沒有主次之分,其主張多元主體共同應對風險。從“橫向協同”來看,危機傳遞具有跨邊界性與多樣態性,數字平臺不僅是數據集成與發散中心,還可以促進各級部門的橫向協同。從“縱向協同”來看,不論是澳大利亞的《國家抗災能力戰略》(NationalStrategyforDisasterResilience),還是美國的《國家防備目標》(NationalPreparednessGoal)都強調需要打破政府條塊分割及上下級部門共同承擔應急管理責任。[23]我國雖初步形成了“一體為主、多元為輔”的應急管理格局,但社會組織參與還存在明顯不足。[24]而“縱橫兼顧”不但大大釋放了政府應急管理壓力,也可以避免民眾過度依賴政府應急。

(五)數智維度:數字孿生與人工智能

數智賦能驅動應急信息化與智慧化轉型,數字孿生和人工智能扮演重要角色。近年來,智能技術在應急管理領域的應用越來越廣泛,其中數字孿生技術(DT)是最有前途與最有潛力的技術之一,[25]已在不同的應急場景中得到了初步應用。人工智能(AI)則可以快速準確抓取與分析不同類型大數據(如地理空間、社交媒體、無線網絡與傳感器大數據等),有助于管理者做出及時有效的應急決策。數智技術已在應急管理領域初步發揮了重要作用,推動了組織、人員、信息與資源等全要素協同治理,使得應急管理具有信息化、智能化與智慧化等新特征,促使應急管理向“應急治理”“應急智理”與“數智應急”轉型。[26]技術與空間維度為數字應急管理提供了支撐工具與實踐場景,制度與協同維度是基本保障與整合需求,數智維度是核心要素與最高目標。雖然數字技術的應用還處于起步階段,無論從理論層面,還是從實踐層面都存在許多不足,但其潛力卻得到了各界廣泛認同,管理者需要將此上升為應急管理變革的戰略選擇。

五、數字時代應急管理的發展圖景

隨著物聯網、人工智能與區塊鏈等數字技術在應急管理領域的廣泛應用,數字應急已成為應急管理發展的主要圖景,如何具體呈現這一圖景,還缺乏深入細致的研究,模塊化、虛擬化、智能化、產業化與社會化是應急管理基本發展方向,也是構成未來發展圖景的五個重要維度(見圖2)。

(一)系統模塊化:從技術迭代到新自動化

應急管理系統建設是一個持續過程,需滿足數字技術迭代和數智新自動化要求。數字技術具有改造性、發展性與智慧性等功能,它可以嵌入應急管理全生命過程,也促進了應急管理模塊化。應急管理模塊化具有相對獨立性和“即插即用”的特征,主要由網絡物理系統、物聯網、現代通信技術與計算機技術等構成。自動機器學習法作為其中的重要技術,能有效分析災害帖子以促進自動與快速的響應。[27]模塊化賦予了應急管理自組織、自適應與自學習等特征,它是一種新型的數智自動化,可以根據災害類型與規模,自動生成物資儲備、資源調配、人力動員及緊急處置方案,促進了應急管理的自動化與智能化。

(二)演練虛擬化:從非災變情境到元宇宙

傳統應急演練難以還原真實災變情境,元宇宙和數字孿生技術則可以進行有效的模擬。盡管元宇宙概念尚未成熟,但其構建的虛擬場景為應急演練提供了新途徑。“元宇宙”由人工智能、大數據、云計算、區塊鏈和虛擬現實技術(virtual reality)等先進數字技術構成,可以模擬火災、洪水、地震及爆炸等多種災變場景。傳統應急演練難以模擬真實的災害現場,而且演練成本高昂。數字孿生技術可以模擬復雜的災變情境并進行身臨其境的應急演練,數字孿生模型、應急演練虛擬化與專家系統的結合可以有效檢驗組織能力、應急預案、應急隊伍及物資保障等,能夠在成本較低的虛擬場景中進行有效的應急演練。[28]

(三)決策智能化:從傳統經驗到精準科學

數字技術能有效提高應急決策能力,新興數字技術已開發了許多模擬決策工具。基于數字技術開發的模擬決策模型主要有兩種類型。一是情境仿真模擬,通過運用三維地理信息與虛擬仿真技術收集應急信息,自動生成應急場景并模擬危機演化過程。數字平臺集成了數字建模和仿真工具,可以推演出受傳統經驗限制而無法預知的情形。二是互動模擬決策,數字平臺可以實現數據、信息與決策互動,平臺中的可視化工具能幫助決策者獲取情境感知與動態信息。以目前開發的智慧決策支持系統(IDSS)為例,由大數據存儲與機器學習法組成,通過開放式應用程序編程接口(API)和人工智能算法對大數據進行收集與處理,幫助管理者做出迅速、準確與科學的應急決策。

(四)設備產業化:從生產專業化到智能化

應急產業園可生產專業化應急設備,促進了應急管理設施數字化和智能化轉型;應急產業園還能生產嵌入式合作平臺,促進了應急管理的行動整合與合作模式創新。近年來,國內外學者提出了許多富有想象力的救援方法。例如,主張用智能機器人替代救援人員參與緊急救援及AR遠程醫療服務等,但這些設想往往難以落地。我國應急管理產業雖然取得了長足進步,但在某些關鍵領域還存在許多不足,無法滿足重大危機對應急設施的多元需求。政府需要制定積極的應急產業培育政策,推動數字技術與應急產業深度融合。且由于應急產業具有非營利性、特殊性與復雜性等特征,政府需要積極引導與創新社會資源投入的途徑、方法與模式,以此促進應急產業的可持續發展。

(五)應急社會化:從單一政府到數字公民

應急“數字公民”已經在全球興起,數字技術促使民眾發揮了日益重要的作用。數字技術嵌入應急管理全過程,增強了受災群眾的情感聯系,將公眾注意力聚焦于危機事件以促進社會實質團結。2001年美國成立國土安全部(DHS)、2010年英國成立國家安全委員會、2015年日本政府成立了“防災公民促進會”,這些部門或組織都強調了民眾參與應急管理的重要作用。2008年汶川大地震、2013年蘆山地震、2014年魯甸地震及2020年暴發的新冠疫情等重大災害救助工作顯示積極的公民參與能有效進行災害應對。全球化時代出現了一個新興群體即“數字公民”,已在全球積極參與防災救災行動。民眾通過臉書與推特等社交媒體分享應急信息及緊急動員,這在近年來國內外重大災害救援中均有所體現,民眾在應急管理中的作用日益突顯。

應急模塊化為應急管理提供了未來工具,應急虛擬化為應急演練與決策提供了技術支持,應急智能化克服了人類無法及時進行危機應對的局限,應急產業化為應急管理提供了基本的物質保障,應急社會化為應急管理提供了廣泛的社會基礎。數字技術為應急管理發展提供了光明前景,一種更精準、更迅速與更智慧的“數字應急力”正在逐步形成。

六、政策推進前景及其反思

近年來,數字技術取得了巨大進步,為應急管理變革提供了無限的想象力。如何將這一想象力轉化為現實推動力,政策制定是其中的關鍵。在制定政策的過程中,需要遵循動態性、規劃性與整體性等原則,以理念為政策指導,以戰略為政策高度,以規劃為政策切入點,以決策為政策核心,以社會為政策依托,通過政策制定推進數字時代應急管理的實質性變革。

第一,就“理念”而言,政府需要將數字化理念積極融入應急管理政策。理念是行動的指南,應急管理變革不僅需要數字技術支撐,更需要理念層面的推動。國內外實踐已充分表明,數字技術為應急管理發展提供了前所未有的機遇,物聯網、大數據、人工智能、云計算與數字孿生等數字技術的快速發展,促進了一種更及時、更精準與更有效的現代應急管理模式的形成。政府需要將此作為應急管理變革的重要理念,將之融入政策的制定過程。通過政策制定培養管理者在應急情景中利用數字技術的意識與能力,以數字化理念促進應急管理的全面創新。

第二,就“戰略”而言,政府需推動數字化戰略在應急管理實踐中落地。雖然數字技術對傳統應急管理形成了顛覆性沖擊,但其融入應急管理需要戰略推動。在全球化背景下,災害頻發對全球造成了重大沖擊,改進應急管理已成為各國優先考慮的事項,數字技術也因此成為各國的戰略工具選擇。近年來,黨和國家明確將數字技術作為提高應急管理能力的基本戰略,但在執行過程中,還需要各級政府積極將這一戰略轉化為具體實踐。盡管數字技術在新冠疫情應對過程中發揮了重要作用,但其戰略地位并沒有得到地方政府充分重視;大多在新冠疫情期間給予了一定的重視,危機解除后就將此拋諸腦后。

第三,就“規劃”而言,政府需將數字技術納入應急管理建設的重要規劃。數字時代需要建立統一指揮、專常兼備、反應靈敏與上下聯動的應急管理體系,政府不僅需要將數字技術作為推進應急管理變革的重要理念與基本戰略,更需要將二者轉化為現實可能。應急管理變革是一項系統性與規劃性工程,政府規劃是促進數字技術在應急管理落地的關鍵,政府也負有將數字技術納入應急管理規劃的重要責任。數字技術還有利于突破應急管理體制、機制與法制藩籬,倒逼政府進行相應的變革。因此,政府需要同步推進數字政府與應急管理建設,大力加強頂層制度設計,并且制定具有科學性與操作性的推進方案。

第四,就“決策”而言,政府需以數字決策系統建設作為應急管理變革的核心。應急決策數字化是應急管理能力提升的關鍵;數字決策體系具有融合性、整體性、敏捷性、高效性、安全性與韌性等特點,它由數字化預案管理、緊急響應方案、智能推演與評估系統等組成。新一代信息與通信技術改變了傳統應急管理決策模式,它能快速訪問、抓取與分析巨量信息,進而有效識別與評估突發事件,為應急管理決策提供重要的數據與信息輔助支持。數字技術還能突破人類認知的局限,智能推演出人類無法識別的風險,也可模擬自然災害、暴力襲擊與事故災難等,基于這一技術而構成的決策系統是應急管理體系和能力現代化的關鍵。

第五,就“共治”而言,政府需要制定社會參與應急管理的系列支持政策。數字技術倒逼政府與民眾進行合作,促使由政府主導到社會共治的轉變。眾包技術需要政府發揮數字技術強大的鏈接能力,鼓勵志愿者群體積極參與應急救助,建立“人人會應急,應急為人人”的應急管理新格局,構建全民準備、全民動員、全民響應與全民支持的應急共治體制。社交媒體作為廣泛應用的數字平臺,已成為民眾最常用與最活躍的交流手段,不僅幫助政府從民眾中獲取到巨量信息,也為民眾主動參與提供了新途徑。因此,政府需要成立專門的應急社交網絡管理機構,并制定相應的管理制度以規范其行為。

第六,就“陷阱”而言,政府需要避免數字陷阱以推進應急管理制度變革。數字技術在應急管理中的應用也存在一些“悖論性”陷阱。一是“技術迷思”。人們需要正確認識數字技術在應急管理中的功能,它并非萬能的,反而存在許多局限,例如,在鄭州洪災期間,由于網絡中斷、電子支付停止與社交媒體溝通受阻等問題導致數字手段無法正常工作。二是“設施迷思”。許多人認為數字設施四處布置,足夠且豐富,事實上,由于缺乏足夠的資金,許多地區無法安裝與升級數字化設備,而且數字平臺過多,平臺之間缺乏協同,給管理者帶來了新的負擔。三是“數字鴻溝”。在一些農村地區,管理者仍然采取非常原始的手段,許多民眾對于數字技術不了解,甚至出現了抵制行為。四是“數字難民”。殘障人士與老年人等弱勢群體往往無法享受數字技術帶來的便利,反而可能導致新的社會歧視或社會排斥等問題。

在數字3.0時代,廣泛與深刻的數字技術革命為應急管理提供了前所未有的機遇,數字賦能下的“大安全、大應急”體系建設正逐步成為現實,雖然數字技術也存在一些陷阱,但其光明的應用前景卻毋庸置疑。管理者需要積極挖掘其在應急管理中的政策含義,充分釋放其巨大潛力,這對于推進中國特色應急管理體系建設具有重要意義。