健全地方稅體系相關問題研究

劉怡鑫

健全地方稅體系是近年來國家一直著力解決的問題，也是深化稅制改革的一項艱巨任務，因為它不僅關乎地方經濟的發展，對整個國家經濟的發展和政治問題都具有重要意義，也是一個國家擁有健康、完整的稅制體系的關鍵所在。要研究健全地方稅體系的相關問題，我們就必須先掌握與之相關的概念——地方稅、地方稅收和地方政府。

一、我國地方稅體系的現狀

（一）地方稅稅制結構

1.地方稅稅種的構成

我們國家現行的稅種一共有18個，按照稅收收益的歸屬不同分為中央稅、地方稅及中央地方共享稅。地方稅是由其中的11個稅種構成的，它們分別是城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房產稅、車船稅、煙葉稅、環境保護稅、城市維護建設稅（除集中繳納部分）、印花稅（除證券交易印花稅部分）和資源稅（除海洋石油企業繳納部分）。

2.地方稅收收入結構

在我國現行的18個稅種中，與地方稅收收入相關的占14個，正是它們構成了我國地方稅體系。地方稅體系除了上述的11個地方稅種以外，還有3個共享稅種，這3個共享稅種分別是增值稅、企業所得稅和個人所得稅。因此，地方稅收收入除了有地方稅收入以外，還包括增值稅、企業所得稅和個人所得稅收入中央政府按一定比例劃給地方政府的部分，具體比例如下：增值稅中央政府與地方政府是五五分成；企業所得稅除劃為中央政府收入部分外，中央政府與地方政府六四分成；個人所得稅中央與地方也是六四分成。

（二）稅權劃分現狀

健全我國地方稅體系面臨的關鍵問題之一就是要解決中央政府和地方政府關于稅權劃分的問題，它的本質是中央政府與地方政府財權與事權之間相互匹配的問題。從完整意義上講，稅權應當包括稅收立法權、稅收歸屬權、稅收政策管理權和稅收征收管理權。其中，稅收立法權是稅權的核心和基礎，因此，衡量中央與地方是否合理劃分了稅權的主要標準就在于稅收立法權是否得到恰當的分配。

二、地方稅體系存在問題

（一）主體稅種缺失

自1994年分稅制建立后，營業稅一直作為我國地方稅體系的主體稅種。然而在2016年我國實施了“營改增”試點改革，到2017年全面實現“營改增”，營業稅從此退出了人民群眾的生活，這就使得地方稅缺失了其長久以來的主體稅種。現在的地方稅收收入中占比最高的是作為共享稅的國內增值稅，從2019年數據來看，2019年國內增值稅地方共享部分占整個地方稅收收入的40.51%。

（二）稅權劃分不合理

第一，地方財權與事權不對等。自1994年分稅制改革以后，中央獲得了越來越多的財政收入，在全國財政收入中占據了較大比例，但是同時期其手里的事權卻沒有跟上相應步伐，體現在財政上面就是中央財政支出還不如地方財政支出多，在全國財政支出中的占比遠小于地方。2006年至2015年國家統計局年度數據顯示，中央集中了全國財政收入的50%左右，但中央財政支出只占全國財政支出的20%，這意味著地方財政支出占比或超80%。

第二，稅收立法權劃分不合理。作為單一制國家，稅收立法權高度集中在中央有利于維護全國市場的完整性和統一性，保證了稅收政策的統一性、權威性和有效性。但是就我國目前情況來看，稅收立法權過度集中在中央對地方政府產生了一定消極影響。由于中央政府對各地發展的特殊性了解程度有限，所以全國性的稅收政策難以適應不同地區的發展情況；再加上我國東西部地域經濟發展不平衡，如果地方政府不能擁有一定的立法權限，就無法對本地發展的特殊情況及時做出調整，會進一步限制經濟水平落后地區地方政府組織稅收收入的能力，從而弱化地方政府調控本地經濟的能力，使得區域發展不平衡程度進一步加重。

（三）現有地方稅稅種設置不合理

首先，現有的地方稅稅種雖然較多，但零星分散，收入規模也較小，很難獨立作為調控經濟的手段。其次，部分稅種職能存在交叉現象，例如房產稅和城鎮土地使用稅，雖然二者在稅法規定中的計稅依據有所區別，但在實際中房產價值必然或多或少包含了占用土地的價值，這就使得兩個稅種都對占用土地征稅，導致重復征稅現象的發生，違背了稅收公平的原則。

（四）征收管理基礎較為薄弱

征管水平的高低是稅收制度能否充分發揮作用的重要因素之一。由于地方稅體系構成復雜，不僅包括稅種數量多而散的地方專享稅種，還有一部分共享稅種，這就使得地方稅稅收收入的來源十分分散，給稅收的征管加大了難度。我們知道，在2018年之前，我國稅務機關一直由國稅局和地稅局兩部分組成，2018年實施改革之后將二者統一合并為國家稅務總局，然而合并并不是僅僅機關之間合并，所涉及的稅務系統也需要更新，加上體制內部人員的調動，原來國稅地稅各自的稅收業務也存在交叉融合，但是稅務人員的專業素質卻不一定能及時更新完善，加上目前稅務系統人員年齡都偏大，缺乏青年稅務人員，并且在人員的招入上面也不夠專業，使得稅務人才較為短缺，這也加大了征管的難度。

三、完善地方稅體系的建議

（一）培育地方主體稅種

目前對于作為地方主體稅種呼聲最高的有兩個：一個是房地產稅，另一個是資源稅。對于房地產稅來說，其具有稅源充足、稅收收入穩定、稅源流動性較弱及屬地性強等特點，符合設置地方稅種的收益原則，但是房地產稅種的完善和確立既要緊密結合我國實際情況又要保證效率，因此，要加快房地產稅制的整合，統一現行的房產稅和城鎮土地使用稅，同時考慮增加對房地產保有環節征稅，此外，還必須確立法律條文才能保障房地產稅制度的順利實施。

（二）合理劃分稅權

首先，應當制定相關法律來硬性明確中央政府和地方政府之間財權與事權的劃分情況，使中央與地方各自承擔的財權與事權對等，防止一方只享受利益卻不負責事情，同時法律也要明確二者之間要互幫互助，保持均衡發展的良好關系，防止讓地方政府承受的財政壓力過大。其次，將稅收立法權適當下放，給予地方政府一定的稅收管理與調整權限，主要針對地方專享稅種，使地方政府擁有更多稅收優惠權以及稅率、稅目調整和開征停征等權限。這樣一方面可以調動地方政府履行支出責任的積極性與自主性，另一方面也有利于地方政府根據本地實際情況及時做出調整，發展當地經濟。

（三）優化地方稅稅種設置

以現行的分稅制稅種安排設置作為基礎，根據稅種的性質、功能和作用，遵循中央與地方統籌規劃、合理分配、共同受益的原則，對地方稅稅種的設置進行科學的優化調整，使之既能夠保障中央宏觀調控的主導地位，又能充分提高地方政府發展地方經濟的積極性和主動性。因此建議，第一，要加快房產稅和城鎮土地使用稅合并的改革步伐，即建立統一的房地產稅，在合并的過程中對原有的稅率、征稅范圍等進行優化，尤其考慮對保有環節的房產進行征稅，這也是我們當前稅制改革熱議的內容，這樣既有利于避免重復征稅，也有利于優化資源的配置。第二，消費稅征收環節后移的改革刻不容緩，考慮將后移征收的稅目作為地方稅收收入的一部分，同時可以將消費稅稅目劃分為屬于中央和地方各自收入的兩部分，對于像實木地板或一次性筷子等涉及自然資源物品征收的消費稅，可以作為地方稅稅收收入，即將消費稅按征收環節和個別稅目改為中央地方共享稅。

（四）提高稅收征管水平

要想實現從稅源到稅收的轉變，征管是關鍵的一步。完善的稅收征管體制有利于提高納稅人的稅收遵從度，降低征管成本，防止稅款的流失以及保障稅收收入的足額征收。

第一，要在現有稅收征管信息化水平上進一步完善，加快金稅四期的開展。提高征管的信息化水平可以對涉稅信息進行充分管理和使用，加深部門之間協作深度，實現稅務信息的共享，很大程度減少了信息不對稱帶來的問題，同時搭建立體的數據平臺，實現稅收信息的動態化應用，有效防止稅款的流失，這對于稅源分散的地方稅種具有十分重要的意義。

第二，稅務機關招人時應提高門檻，擇優錄取相關的專業人才，這樣才能降低稅務機關人員的“老齡化”水平，源源不斷注入新的活力。同時，積極開展稅務人員的業務與理論知識的培訓，使其能夠全面提升業務能力，不斷更新自身知識儲備，真正從上到下融為一體，提高征管能力。

第三，提升稅收風險管理能力。國地稅征管體制改革完成之后，稅務系統統籌稅務工作的能力進一步提高，數據的融合共享為發現稅收風險點創造條件，稅務機關需要運用科學的理論和方法對納稅人風險進行不同等級的劃分，健全企業稅收風險指標體系，尤其是要加大對大企業的稅收風險管理，將地方稅收風險消除在萌芽狀態。