民生檔案數字化歸集與利用路徑探索與研究
——以人的全生命周期為例

陸利明/湖州市檔案館

近年來，隨著國家、省、市惠民政策的相繼出臺，民生檔案作為社會管理活動的歷史記錄和維護群眾權益的原始憑證，其利用范圍不斷擴大，利用需求大幅增加，“人的檔案最重要、最有價值”理念和“人的全生命周期檔案”概念應運而生。尤其是國家和浙江省數據戰略相繼出臺，人民日益增長的檔案利用需求與數智時代的民生檔案服務供給之間的矛盾不斷凸顯。基于此，湖州市檔案館（以下簡稱市檔案館）開展民生檔案數字化歸集與利用路徑探索與研究，提出以“人的全生命周期檔案”為例，針對數據歸集、治理、供給、共享等難點堵點，在市域范圍內開展調查研究，探索跨部門、跨地區、跨層級的互聯互通、共建共享、善治善成的檔案歸集利用新路徑，以期為全省民生檔案治理工作提供“湖州樣本”，為湖州“民生幸福之美”貢獻檔案力量。

1 背景意義

“人的全生命周期檔案”是民生檔案的重要組成部分，與人息息相關，是老百姓關注度高、查閱需求量大的檔案綜合體。包括出生、教育、工作、置業、婚育、就醫、養老、身后等人生不同階段產生的檔案，是社會管理活動的歷史記錄和維護群眾權益的原始憑證。開展“人的全生命周期檔案”數字化歸集與利用路徑的調查研究是順應時代之需，探索解題之道，意義重大。

1.1 “人的全生命周期檔案”數字化歸集與利用是“堅持以人民為中心”的發展思想的必然要求

黨的二十大報告指出，堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。開展民生檔案數字化歸集與利用就是貫徹黨的二十大精神，回應民生訴求、保障民眾利益、增進民生福祉的重要環節之一，是貫徹落實習近平總書記對檔案工作“四個好”“兩個服務”重要批示精神的具體體現，也是檔案部門堅持“民生所想，就是檔案工作之所向；民生所需，就是檔案工作之所趨”工作理念，讓廣大人民群眾更多更好地共享檔案事業發展成果的生動實踐。

1.2 “人的全生命周期檔案”數字化歸集與利用是“數字政府”建設的創新實踐

數字政府建設是政府利用各類信息技術打造服務型政府，實現治理能力和治理體系現代化的重要舉措。習近平同志在浙江工作期間，高瞻遠矚地作出了建設“數字浙江”的戰略部署，2020年修訂的《檔案法》從法律層面上對檔案資源共享平臺建設提出了要求，2021年《浙江省數字化改革總體方案》對全省數字化改革作了具體要求。“人的全生命周期檔案”數字化歸集與利用的探索研究正是檔案工作主動服務數字政府建設，統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，把數字化、一體化、現代化貫穿到人的全生命周期的數字應用，在市域范圍內構建更加高效的民生檔案資源歸集利用新模式。

1.3 “人的全生命周期檔案”數字化歸集與利用是融入中心工作的重要舉措

隨著長三角一體化發展戰略的深入推進，滬蘇浙皖三省一市把檔案合作納入《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。“人的全生命周期檔案”數字化歸集與利用路徑的探索研究對三省一市共同探索示范區內檔案合作發展新路徑具有重要的試點意義。對標省委在高質量發展中實現“兩個先行”和市委深化“在湖州看見美麗中國”實干爭先主題實踐的部署要求，以數字化改革引領民生檔案公共服務均等化是檔案部門融入中心工作的重要舉措，也是打造檔案工作“實干爭先”的重大標志性成果，更是聚焦社會治理共同體，以“一地創新，全域共享”為抓手推進市域檔案治理現代化，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感的創新載體。

2 市域現狀

近年來，市檔案館依托“全國示范數字檔案館”基礎，鞏固省級民生檔案資源整合利用試點成果，解決了許多民生檔案進館難題。從歸集范圍來看，婚姻、不動產、社保、公積金、土地確權等重點民生檔案已全部納入市檔案館保存；從利用范圍來看，關于人的出生、教育、置業、婚姻、就醫、養老、身后等7類民生檔案數據利用率最高。“人的全生命周期檔案”的這7類檔案現狀如下：

2.1 數字資源基礎不斷夯實

市檔案館與衛健、民政、教育、公積金、人社、醫保、自規等7個涉民單位堅持以民生需求為導向，不斷整合“人的全生命周期檔案”。一方面，加快檔案數字化進程。截至目前，市檔案館館藏民生檔案57.29萬卷，檔案數字化率達100%，其中館藏的“人的全生命周期檔案”共53.83萬卷，占館藏民生檔案總量的93.96%；保存在館外涉民單位的“人的全生命周期檔案”，殯葬檔案和學籍檔案部分未完成數字化，其余檔案均已完成數字化。另一方面，在“電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理”國家級試點和國家科技項目完成的基礎上，積極探索“人的全生命周期檔案”增量電子化工作，努力構建存量數字化與增量電子化并重的數字檔案資源體系。

2.2 數字歸集通道日漸完善

依托全省“浙里數字檔案”重大應用試點——“湖州市域數字檔案管理服務一體化平臺”（以下簡稱“市域一體化平臺”），聚焦檔案“收、管、用、治”業務切口，提供檔案掛接、四性檢測、歸檔整理、開放鑒定、移交進館審批等在線檔案管理功能，在全省率先打通了涉民單位的數字化歸集通道，比如開發統一歸檔接口標準的“電子歸檔預審”組件，對接浙江省出生醫學證明業務系統，實現市婦保院出生醫學證明電子文件在線接收。截至目前，7個涉民單位均100%開通“市域一體化平臺”賬號，并開放數據共享接口，已在線歸集“人的全生命周期檔案”6.3萬件，數據量80GB。

2.3 共享利用水平逐步提升

為滿足群眾“最多跑一次”要求，“湖州市檔案利用專網”突破館際限制，實現全市各級綜合檔案館數字資源共享利用。同時，為滿足在線查檔需求，積極推出“一端收集、一鍵歸檔、一網通辦、一屏監管”的多場景數字化利用模式。比如手機端“網上查檔大廳”，在浙政釘上架“湖檔直通車”，初步實現機關內部線上查、部門單位協同查、基層站點就近查，實現群眾查檔“掌上辦、馬上查”。民生檔案查檔量占全年總量的70%以上，年均到館查檔利用者2000余人次，檔案調閱量超萬卷（件）。同時，制定了《湖州市檔案館電子檔案利用規范》等標準規范和有關管理制度，有效促進了全市“人的全生命周期檔案”管理的精細化、科學化。

3 存在的問題和短板

3.1 “數據煙囪”導致歸集共享難

一是管理主體多。“人的全生命周期檔案”涉及的7種民生檔案被分散保存在8個不同單位，一部分保存在市檔案館，一部分保存在教育、民政、衛健等7個涉民部門。比如未進館的學籍檔案，部分錄入“浙江省中小學生學籍信息管理系統”，部分隨學生流轉或保存在各學校，涉及學校多、分布廣、時間跨度長、管理水平參差不齊。資源分散造成一個個“數據煙囪”，檔案數據各自為陣，難以形成集聚效應。二是歸集整合難度大。大數據環境下的數據呈指數級增長，信息的碎片化趨勢明顯，館際之間、館室之間、部門之間資源整合力不足。“人的全生命周期檔案”大量散存在館外，導致不完整性和不連續性。部分檔案的數字化率和數據化率未達標，比如殯葬檔案尚未移交進館且長期未開展規范整理和數字化加工等。三是建設共享數據庫面臨挑戰。《檔案法》明確要求檔案資源要實現跨區域、跨部門共享利用。但是當前涉民部門和檔案部門之間交流合作和信息共享力度還不夠，“人的全生命周期檔案”的不同形成單位已開發各自的基礎信息數據庫，重復建設問題和數據壁壘、信息孤島問題還需要研究難點和具體推進措施。

3.2 “系統融合度低”導致查檔利用難

一是系統平臺各自為陣。在全省推進政務服務“一網通辦”背景下，7個涉民單位均建設了相對獨立的業務信息系統，除房產檔案外，其他6類民生檔案為省建系統，要實現“一站式”利用的互聯互通，須從省級層面打通，難度較大。房產檔案等市自建系統，有意向與市檔案館共享，但服務器等設施條件受限，需由市大數據局協調解決。二是系統兼容性問題凸顯。市檔案館的“市域一體化平臺”，針對已進館的民生檔案能實現“一站式”服務，但未進館的同級數據聯查，由于各平臺分布在局域網、專網、政務網等不同的網絡環境，且共享的標準、范圍、途徑、模式不盡相同，在接口設置、數據共享、系統集成等方面存在瓶頸，制約了共享利用。比如學籍、社保、婚姻檔案的應用系統權限設置較為復雜，共享難度較大。三是用戶體驗的滯后性問題。比如平臺缺少基于大數據挖掘分析的知識服務、智能問答、關聯提示等主動服務、增值服務。再比如浙政釘、浙里辦等平臺的前端用戶對檔案利用的認知和系統平臺提供的服務有差距，“掌上查檔”等應用系統還需要反復實踐、不斷完善和迭代升級，等等。

3.3 “觀念束縛”導致協同管理難

一是缺乏協同管理的理念。各涉民單位管理職能各異，還停留在條塊分割模式中，把民生檔案數據視作單位資產，主觀上也可能存在不愿意共享利用的想法，比如“市域一體化平臺”，各單位均可通過電子歸檔公共組件實現在線歸集，但存在“高速路建好了、核心數據缺失或跑的很少”的情況。同時，部分單位內部處室為了“隨拿隨用”，沒有將核心檔案數據歸集到檔案室，制約了共享質量，客觀上也導致了跨區域跨部門溝通鏈條長，協調成本高。二是缺乏協同機制的建設。無論是檔案行業標準還是國家標準，直接針對民生檔案建設的較少。特別是管理機制、數據共享、標準協調等方面，沒有統一的標準和規程可供借鑒，沒有模板可供參考，也沒有完善的制度體系進行引導。同時，缺乏良好的溝通協商機制，缺乏消除信息鴻溝、凝聚協同管理共識的制度保障。三是缺乏協同管理的考核體系。在現有的技術條件和技術儲備的情況下，館室間的檔案業務協同管理工作面臨挑戰，對“人的全生命周期檔案”缺少合理的指標體系和統一的量化標準，比如設施設備投入、專業人員配備、查檔利用績效等。

3.4 “安全風險”制約高質量發展

一是數據傳輸、利用過程中存在安全隱患。計算機網絡本身存在一定的安全漏洞，檔案信息容易發生泄漏。檔案因其憑證性具有重要價值，也存在黑客等通過網絡漏洞篡改檔案內容的可能性，比如木馬病毒等造成的數據篡改、數據泄密等安全問題。二是平臺存在安全風險。計算機以及各種網絡客戶端作為數字檔案的存儲設備不論從軟件上還是硬件上都具有易損壞的特性，而且硬件淘汰周期短、軟件更新速度快、設備和網絡維護管理專業性強，平臺一旦產生技術故障，就會在很大程度上影響歸集利用效果。三是共享過程中存在泄密風險。大數據時代檔案信息資源量較大又缺乏高技術篩選手段，人工信息審核過程中可能會有所疏忽和遺漏，各單位數據格式不同，數據接入設備沒有統一認證等，都會帶來安全隱患。

4 對策建議

4.1 牢固樹立“市域共同體”理念

一要凝聚協同管理共識。各單位要積極適應新形勢新變化，自覺站在科學發展的全局高度，提高對檔案工作的重視程度，從思想認識上解決“為民建檔、檔為民用”的問題，達成“市域檔案共同體”建設共識，確保“人的全生命周期檔案”的完整性和連續性，全市“一盤棋”統籌推進數字化歸集與利用，讓協同管理往深處拓展、在實處見效。二要培養開放共享理念。積極融入并配合做好“人的全生命周期檔案”共享利用，堅決破除本位主義，堅決打破信息壁壘和數據孤島，建立館際之間、館室之間的互聯互通新機制，建議成立由市檔案館、市大數據局、涉民部門共同參與的工作專班，配備專業人員，建立工作指標體系和量化標準，形成上下聯動、左右互動和里外齊動的開放共享工作機制。三要增強全社會意識。厚植“以人為本”的檔案事業發展觀，加大《檔案法》和檔案工作的宣傳力度，增強社會群眾共建共享民生檔案資源的積極性和自覺性，為檔案工作凝聚強大合力。尤其在社會治理中，為化解矛盾糾紛，人的檔案不僅具有信息參考價值，還具有社會認可的憑證價值。

4.2 著力建設“高質量”數字資源庫

一是探索建立全市民生檔案數據中心。依托館藏管理服務平臺整合全市資源，建設全市民生檔案數據中心，實現“收、管、存”基本功能，在數據中心開設“人的全生命周期檔案”專題數據庫，開展數字化歸集工作。系統之外的數字資源，可通過人工歸集方式上傳數據平臺；業務系統產生的數據，通過建設“數據接引系統”實現批量、實時多源異構數據的便捷同步或接入，在“市域一體化平臺”實現在線歸集移交。做到“應收盡收、應歸盡歸；能歸盡歸、全量歸集”，實現從“檔案館有什么，群眾就查什么”向“群眾想查什么，檔案館就有什么”的轉變。二是統一數據標準。重點解決“歸什么、在哪歸、怎么歸”的問題，制定出臺“人的全生命周期檔案”數字化歸集的標準制度，比如歸集范圍、數據格式、數據存儲、加工標準等，通過統一管控加速各部門之間業務的協同發展。根據全市數據共享中心檔案目錄數據庫結構標準，全面梳理各類型檔案，對照存在問題開展數據格式轉化。三是維護數據質量。始終堅持“數據質量第一”原則，通過系統匹配完善、數據比對碰撞、人工核對修改、專業軟件檢測等方式進行數據校核，對數據的完整性、真實性、安全性、有效性進行四性檢測，形成統一的高質量的“個人全生命周期數據檔案”數據資源庫。同時，探索“人工+智能”的組合應用，加強數據開放審核。

4.3 全力構建“多維度”平臺體系

一是升級完善“市域一體化平臺”。構建“1+7+N”的“人的全生命周期檔案”數字化歸集和利用的應用框架，以“市域一體化平臺”為主，徹底打通與7個省建、市建系統的融合對接，群眾可通過一個平臺查詢全部檔案，真正實現跨區域跨部門的互聯互通、共建共享。省建系統通過省級層面推送至“市域一體化平臺”，也可參照出生醫學證明管理系統，通過系統集成直接與“市域一體化平臺”對接。市建系統可參照公積金業務系統做法，加強局域網向政務網切換的網絡策略，將檔案在線歸集至“市域一體化平臺”。二是打通政務服務事項“一鍵式”在線歸檔路徑。“人的全生命周期檔案”基本屬于政務服務事項，將“浙江政務服務一體化平臺”上涉及民生的政務服務事項電子文件通過省檔案交換平臺推送至“市域一體化平臺”進行預歸檔，再通過設置“市域一體化平臺”的歸檔模塊，轉換為符合進館要求的電子民生檔案。既解決政務服務事項電子文件和民生檔案歸檔“兩條腿走路”的現象，又能提升民生電子檔案的歸檔率。三是推出多場景的數字化利用模式。創新“浙里檔案”數字應用，從館藏利用“直接化”、平臺利用“網絡化”向高效利用“智慧化”推進。推廣“湖檔直通車”，打通市檔案館與各部門間的查詢通道，建立互查利用機制，同時已打通與德清縣的查檔服務應用對接，下一步將實現全市域互查利用。加快移動設備互動平臺建設，積極對接“浙里辦”查檔服務端，實現足不出戶便可滿足利用需求，將檔案資源利用、共享以及數據分析提升一個新的高度。

4.4 堅決擰緊“安全感”責任鏈條

一是健全安全管理體系。在“湖州市數據安全檢測預警及保全平臺”基礎上，建立健全人防、物防、技防三位一體的檔案安全防范體系，建立完善覆蓋全面、制度健全、手段先進、保障有力的檔案安全工作機制，為電子數據安全工作提供了“統一、實時、智能”的服務。二是加強數據安全管理。增加網絡安全設備，加大對建立防火墻、防范網絡入侵和網絡病毒的技術投入。通過電子加密、電子印章及數字簽名等身份認證技術，對傳輸數據進行加密處理，確保信息傳輸過程中的安全性及真實性。運用“區塊鏈+數據保真”技術確保檔案數據安全，做到數據百分百檢測、百分百備份、百分百防護。三是規范安全共享流程。建設智能監管應用，實現檔案歸集與利用的“任務指派—辦理—反饋—分析”的全流程管理。制定共享利用安全管理等制度，從查檔者提出申請到電子簽章出證各環節，分析和梳理安全管控方面的關鍵點、風險點，尤其要對使用范圍和使用權限嚴格把關，降低管理過程中的安全風險。

4.5 切實提升“滿意度”服務指數

一是開展信息推送服務。以微信平臺、浙里辦、浙政釘等載體開展集中推送服務，定期推送館藏民生檔案信息、到館查詢流程、注意事項等內容，根據大數據分析開展個性化推送服務，更好地體現“以人民為中心”的服務理念。二是提升智能化服務。學習浙江省檔案館在“浙里辦”上線的“浙里檔案”服務經驗，積極完善“我的檔案一鍵通”“檔案通查出證”等湖州模塊。依托“市域一體化平臺”，實現線上“一網通辦”，線下“一門通辦”，推行“一站式服務”。三是建立滿意度評價機制。加強查檔利用跟蹤問效，確保查檔服務“一口清”、受理事項“一次清”、即時辦理“零積壓”，實行“一次查檔一次評價”，形成與群眾雙向互動的回應機制。同時，對查不到檔案的原因進行深入分析，對檔案提供單位進行滿意度績效考核，形成“上下貫通、執行有力、服務到位”的檔案工作格局。