新形勢下土地利用與耕地保護的優化策略

肖英軍

（鎮賚縣自然資源局，吉林鎮賚 137300）

0 引言

隨著經濟的發展以及城市化建設進程的加快，我國現階段的耕地保護形勢顯得格外嚴峻。為了緩解人地矛盾，我國各地區都存在著或多或少的耕地占用問題，因此我國的人均耕地占有面積呈現出了不斷下降的趨向。基于此，國家提出了“雙平衡政策”，即通過“耕地進出平衡”和“耕地占補平衡”方式，來解決耕地資源緊張問題。粗放式擴張建筑用地，雖然能在短時間內解決當前城市化建設過程中的人口資源過剩的問題，但卻會嚴重影響到耕地的使用。因此在新形勢和新環境下，進一步提升土地利用率，讓耕地保護策略和方案得到有效落實，成為當前民眾較為關心的問題。唯有實現土地資源的優化配置，才能在實現城市化發展的進程中，解決我國當前的糧食問題。

1 土地利用過程中耕地保護問題

1.1 耕地保護與城市化建設存在矛盾

城市經濟的不斷發展，使得大量人口涌入城市，因此城市在極短時間內就出現了人地矛盾。不論是在城市大規模地開辟居民居住區，還是通過建造商業區以及其他各城市功能區，來方便城市民眾的生活和出行，均要使用大量的土地資源。因此在城市現有土地資源有限的情況下，許多城市都不得不通過占有耕地資源的方式，來進行土地利用范圍的擴張。雖然隨著科學技術的發展，現階段人類的土地利用率已經呈現出了幾何倍數提升的趨向，但這并不意味著城市化建設進程中的土地資源需求，會隨著土地利用率的提升而得到控制。因此耕地保護和城市化建設過程中存在的矛盾，是當前經濟發展背景下人民群眾不得不面對的矛盾。目前我國耕地總面積為1.234億hm2。耕地包括水田、旱地等，秦嶺—淮河線以南以水田為主，約占全國水田總面積的93%，秦嶺—淮河線以北以旱地為主，約占全國旱耕地總量的85%。耕地主要分布在廣大的丘陵地區以及東北、華北、長江中下游、珠江三角洲等平原地區，而長江中下游和珠江三角洲又是我國城市化發展建設的重點區域，因此在搶占耕地資源發展城市的過程中，耕地資源總量將會不斷減少，因此耕地保護問題會變得日益嚴峻，這一問題值得引發社會各層級的廣泛討論和關注。

1.2 耕地征收過量問題較為明顯突出

《土地管理法》當中明確指出，國家和各級政府部門為了保障公共利益，可按照法律法規征用集體所有土地。而在我國城市發展建設的過程中，不論是國防、水利還是交通、文化、衛生等公益事業的發展，均需要使用到大量的土地資源。因此在非耕地資源面積不足情況下，許多地方政府會通過征收耕地資源的方式來滿足當地的公共利益需求，希望能夠通過占用耕地資源來發展公益事業。但由于這一過程的具體落實，往往會伴隨一定的商業行為，因此耕地征收過量問題頻現。這一過程會導致耕地大量銳減，影響到當地的農業發展和建設。而實際上在耕地征收的過程中，為了保障農村人員的個人利益不受損害，大部分地方政府都會給出較為優厚的耕地征收條件，因此許多農耕人員為了獲取短期利益，會主動配合當地政府完成耕地資源的征收工作，這種短期逐利的行為，無形之中使得耕地征收問題日益嚴峻。除了政府行為之外，農耕人員也會通過自建房的形式占用耕地面積，因此耕地保護率呈現出逐年下降的趨向。

1.3 耕地總量無法實現動態方面平衡

在我國具體的耕地資源占用原則中明確指出，如果需要在非農業的經營建設過程中占用耕地資源，就需要在占用耕地資源的同時，規劃與占用資源面積相持平的荒地來充當耕地資源，只有如此才能確保耕地資源實現動態平衡。但實際上這一原則在具體的耕地占用過程中，并未得到全面的落實。還有一些地區在貫徹占補平衡原則的過程中，只重視前期的荒地開墾和整理工作，而荒地開墾完成后的耕地使用科普管理問題，并未引起足夠的重視。因此許多新開墾的荒地由于沒能使用正確的方式進行耕種，仍然是以荒廢的形式存在。在過去的10年間，我國的耕地總面積減少了753.33億m2。耕地總面積之所以持續減少，不僅與占補平衡政策無法得到持續落實有明顯的關聯，還與農業結構調整和國土綠化等問題有較為明顯的關聯。過去10年的地類轉換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，總的來看，耕地凈流向林地746.67億m2，凈流向園地420億m2。這種情況下的動態平衡，也只體現在外在形式上，而實際上的耕地總量仍然呈現出了下降的趨向。

2 土地利用與耕地保護的優化策略

2.1 貫徹落實黨的二十大耕地保護理念

在我國經濟發展建設的時代進程中，各行業都已經意識到了轉變發展觀念，實現可持續發展的重要性。而貫徹落實耕地保護的優化策略，就是實現可持續發展理念的重要方式和路徑，因此各地政府在城市化建設的過程中，都需要在耕地保護制度的指導下，展開土地資源的規劃和利用工作。

實際上，黨的二十大中對耕地保護問題作出了明確的指示，1.2億hm2耕地是我國的耕地資源紅線，該紅線是不可觸碰的，否則我國的糧食安全問題就無法得到解決。因此在具體的耕地資源保護優化過程中，我國各級政府都需要堅持山水林田湖草沙一體化的保護策略，通過系統治理和系統優化的方式，讓經濟發展建設逐步在綠色低碳的方向上行進，只有充分緩解當前的用地矛盾，遏制住耕地面積不斷下降的趨向，才能實現社會經濟和生態環境保護的可持續性發展。

2.2 合理完成土地開發、整理復墾工作

占補平衡制度雖然已經持續推進了很長一段時間，但這一制度在具體落實方面并不盡如人意。各級地方政府對該制度的貫徹也缺乏必要的監督，因此耕地總量持續性下降問題仍然值得關注。為了解決當前一系列的問題，我國需要在落實耕地進出平衡政策之余，進一步落實耕地占補平衡政策。各級地方政府需要在占補平衡制度落實的過程中明確自身的權責，花費更多的時間和精力來考察本行政區域內的具體耕地總面積和耕地具體情況。當地政府還需要在此基礎上，依據實地調研過程中所獲得的有關耕地資源的一手資料，制定出更具有可操作性的，與當地耕地資源使用情況相貼合的，耕地復墾、開發和整理策略，爭取實現各種意義上的耕地動態平衡目標。各級地方政府需要讓新補償耕地的數量和質量均與被占用耕地相持平，并及時發放耕地占用的補償資金，確保農耕人員的切身利益不受損害。

除此之外，在土地資源利用開發的過程中，各地方政府還需要通過落實地方性法規的方式，進行永久基本農田的特殊保護。永久性基本農田主要用于進行糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產，這類農田需要按照糧田的管理方式來進行嚴格的把控。只有如此，才能夠使得耕地“非農化”“非糧化”問題得到徹底的解決。

2.3 全面規范地方政府的“供地行為”

想要讓當前的土地資源利用問題和耕地占用問題從根本上得到解決，僅僅依靠強制執行的制度和法律法規是無法起到良好效果的。如若各級人民政府無法提高在土地利用和耕地占用方面的思想認知，那么即便國家已經制定出了解決耕地問題的各項策略和政策，也無法在具體落實過程中發揮作用。因此各級地方政府需要加強在耕地資源運用方面的思想認知，充分意識和了解到其所處行政區域內現階段存在的耕地使用問題。只有各級人民政府重視其耕地問題，才會花費更多的時間和精力來貫徹落實國家所擬定的各類戰略措施和政策。因此各級地方政府應當積極參與思想認知方面的培訓交流活動，黨員干部需要樹立正確的責任意識和耕地資源，節約意識，依法進行一系列的“供地活動”，依法征地，合理分配行政區域內的土地資源，各級地方政府還可就土地資源分配和耕地占用等方面的具體行動落實，制定出更具參考價值的工作考評制度，通過層層遞進，層層負責的方式，來進一步規范“供地行為”，這也是讓當前耕地問題得到進一步解決的重要方式和手段。

2.4 完成國土資源法律法規的宣傳工作

耕地資源保護問題，僅僅依靠國家和地方政府是無法解決的。參與農業生產建設的民眾和社會各界民眾，都需要意識到耕地資源保護的重要意義，配合國家和地方政府完成耕地資源保護的各項行動，只有如此才能夠守住1.2億hm2的耕地紅線，讓我國的糧食安全問題得到解決。因此在日常的法律法規科普和宣傳活動中，需要添加與國土資源合理配置和運用相關聯的模塊。地方政府中的宣傳部門，需要通過開辟新的宣傳渠道，提升相應法律法規制度和政策宣傳頻率的方式，提升民眾在土地資源保護和耕地利用方面的重視度。通過宣傳國家新頒布制定的“雙平衡”制度，讓耕地資源在進出平衡和占補平衡策略使用的過程中，得到更為充分的利用。讓廣大民眾充分意識到在進出平衡制度的落實背景下，只能將林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地，實現內部的平衡循環，這能夠改變相關行業和企業在土地利用方面的觀念，使得耕地資源總量得到進一步的保障。

只有在宣傳工作大力展開的過程中，各地方民眾才能夠深刻認識到我國現階段資源使用過程中存在的嚴峻問題，各類耕地資源使用優化策略才能更為順利地落實和推進。基于此，政府宣傳部門應當開展形式各樣的宣傳活動，針對不同宣傳群體使用截然不同的宣傳方法，完成與國土資源法律法規相關聯的宣傳工作。譬如在各級院校展開宣傳活動時，政府部門宣傳人員可將法律法規制度的科普宣傳內容與各級院校的思想政治工作緊密結合在一起，這或許能夠使得相應的宣傳力度得到強化，宣傳效果得到更進一步的提升。

2.5 全面構建“土地動態”的巡查制度

為了確保耕地保護優化策略得以貫徹落實，各地方政府應該成立土地巡查小組，通過定期到基層巡查方式的運用，來切實收集與當前耕地資源運用有關的實際情況。針對巡查過程中遭遇的各類問題，巡查小組應當采取必要的手段進行問題的解決，確保各類違法行為能夠得到嚴格的懲處，只有如此，才能夠徹底掃清耕地資源保護優化策略使用過程中遭遇的各項障礙。如果在定期巡查的過程中，政府部門工作人員發現企業或個人的行為已構成刑事犯罪，那么在解決耕地資源使用問題的同時，還需要讓法律部門介入調查。巡查制度的建設，能夠起到一定的監督管理效用，這是讓國家所制定的耕地保護策略得到充分運用的重要方法。

3 結語

在新形勢下使用具有針對性的土地利用和耕地保護策略是很有必要的，這能夠進一步緩解當前所面臨的人地矛盾，解決糧食安全問題，讓我國的農業生產和發展建設得到法律法規和政策的保護。相關保護策略的使用還能在一定程度上維系生態平衡，推動社會各行業的可持續性發展和建設。