中華人民共和國成立以來灌區農田水利政策變遷圖景分析

劉 鑫,賈美琦

(西南交通大學公共管理學院,四川 成都 610031)

中華人民共和國成立以來,我國灌區農田水利事業取得了矚目的成就,為經濟社會發展、民族繁榮富強、人民生活幸福提供了強有力的支持和保障。進入高質量發展階段后,國民經濟和社會發展進一步對灌區農田水利提出了新的要求。當前全社會對于水資源和糧食的需求不斷增長,灌區水資源緊張、水污染嚴重、灌溉設施落后等問題日益突出,如何滿足日益增長的農田水利發展需求已成為當前公共政策研究的重要問題之一。我國灌區農田水利發展的剛性約束主要體現在:一方面,水資源極度匱乏,水生態矛盾日益凸顯,對灌區農田水利發展提出了更高的要求。我國是聯合國環境署定義的“水資源脆弱國家”,加之我國水資源時空分布不均及水污染事件,導致水生態環境有局部惡化的態勢。另一方面,灌區農田水利確保國家糧食安全的有效性不足。我國人均糧食產量遠低于世界發達國家同期水平,糧食生產受到耕地和灌溉等剛性約束,糧食供需長期保持緊平衡態勢。水資源不僅受到天然水量的影響,也受到政治、經濟、社會與各類公共政策的調配和制約[1-2]。公共政策作為治理制度的載體,是解決歷史和當前社會發展困境最有效的工具,調整優化公共政策供給對我國灌區農田水利發展至關重要。本研究圍繞中華人民共和國成立以來灌區農田水利政策發展變遷的基本邏輯,歸納總結政策變遷的特點,并適度挖掘政策變遷背后的經驗反思。

1 文獻綜述

灌區場域下的公共政策是解決農田水利發展困境的根本之道,優化灌區農田水利政策體系有助于提升灌區綜合治理績效[3]。既有灌區農田水利政策相關研究主要圍繞灌區工程管理、用水管理與組織管理三大類。①灌區工程管理主要包括投資模式和工程建造管理。在投資模式上,政策的主線一方面提倡融資渠道多元化與農村公共物品融資體系,另一方面提倡實施農田水利的產權改革,創造更多的經濟效益和社會效益[4];在工程建造管理上,政策主要著眼于對灌區農田水利設施現代化與節水工程配套改造的相關路徑措施,以推進灌區生態文明建設與可持續發展[5-6]。②灌區用水管理政策方面的研究主要聚焦于水費管理和用水分配政策,包括水費價格和不同水費定價帶來的后果及影響[7]等。水價政策對灌溉用水的影響因地區而異[8]。③灌區組織管理政策的研究主要集中在管理體制上。管理體制一方面聚焦了美、日等發達國家對灌區農田水利政策“政府主導、用戶參與”的特點[9],另一方面也關注發展中國家長期對大中型灌區統一的分級管理體制和用水戶協會的作用[10]。有學者指出,我國灌區農田水利政策體系經歷了統一管理、小規模灌溉設施民營化、水市場形成、參與式灌溉管理4個階段[11]?？v觀國內外相關研究,還存在對灌區農田水利政策體系關注不夠,缺少對灌區農田水利政策變遷的系統研究,以及經典理論的本土化適應性問題較少觸及等問題。

1984年,Kingdon以“垃圾桶”模型為基礎提出多源流理論,指出在問題源流、政治源流、政策源流三源流的匯合作用下政策之窗被打開,從而發生政策變遷[12],奠定了政策變遷研究的理論基礎。其后,Sabatier等[13]提出了政策變遷的倡導聯盟理論(ACF),認為政策變遷是政策子系統在系統內部變量和系統外部事件作用下形成的結果,也是政策信念、外部事件、執政者換屆或其他子系統的影響形成的[14]。Baumgartner等[15]發現,長期連續的政策變遷過程也伴隨著政策間斷的現象,間斷-均衡框架由此形成并成為此后政策變遷研究的主要理論框架。Hall[16]將范式理論引入政策變遷研究中,建構包括政策目標、政策工具及其設置水平在內的體系化框架,指出政策變遷存在3種序列,序列狀態的切換取決于政策總體性目標是否改變,3個序列范式轉換推動了政策的變遷。公共政策變遷包含了政策內容、政策工具、政策主體等多元維度,其過程框架具有顯著的復雜性和動態性[17]。近年來,學術界逐漸采用混合方法對政策變遷進行剖析,政策變遷研究已逐漸從單純的質性研究走向多方法研究。

2 理論框架構建

政策場域由宏觀政治系統和政策子系統兩部分組成,一般主要決策系統組成宏觀政治系統,而政策子系統則由專門處理政策議題的機構組成[18]。在政策場域內,宏觀政治系統通過預設的總體目標對政策子系統加以指導,而政策子系統根據該指導和經驗對具體政策問題采取措施。若具體政策問題在政策子系統內部能夠消化,則是負反饋作用于強化正面的政策圖景,政策得以長期穩定變遷。當具體政策問題在政策子系統沒有得到妥善處置,政策圖景以負面政策形象為主導,政策問題則會進入宏觀政治系統中,引發宏觀政治系統對于該問題的重新審視,造成政策總體性目標發生改變,并在正反饋的作用下舊的政策圖景崩潰,政策間斷變遷發生,從而選取新的政策主題。間斷均衡理論能夠闡釋政策演進過程中各個因素的作用機制,從而解釋政策的變遷過程[19]?；谝延袑W者對間斷均衡和政策范式理論相結合框架的有效性驗證,結合中國政策情境進行相應修正,構建分析我國灌區農田水利政策變遷的理論框架(圖1),從政策主體、政策主題和政策工具3個關鍵維度刻畫灌區農田水利政策呈現的變遷圖景(圖1最右部分)。

圖1 我國灌區農田水利政策變遷的理論分析框架

3 數據來源與研究方法

3.1 數據來源

本研究政策文本數據主要來源于“北大法寶法律數據庫”,梳理了中華人民共和國成立以來中央在灌區農田水利領域治理方面的政策文件;同時選取中央一號文件中有關灌區農田水利的內容。為確保政策文本的權威性和有效性,確立了以下遴選原則:①權威性原則。只對國家層面灌區農田水利政策文本進行搜集。②密切相關性原則。政策文本內容與農田水利高度相關。③時間性原則。選取中華人民共和國成立以來的政策文本。④公開性原則。未披露的政策文本不納入研究。最終梳理政策文本427份,以此構建灌區政策文本數據庫。

中華人民共和國成立以來,我國灌區農田水利政策總體目標經歷了4個階段。第一階段:1949—1979年。中華人民共和國成立初期,政策總體性目標是恢復和興修水利,增進農業生產。第二階段:1980—1999年。在農村生產制度改革政策的影響下,提出加強經營管理、注重經濟效益的建設方針。第三階段:2000—2010年。中國加入世界貿易組織,在深入市場化改革政策的指導下,隨著科學發展觀的提出,政策總體性目標聚集于建立市場新機制與節水灌溉。第四階段:2011—2021年。中央一號文件頒布以來,隨著黨的十八大生態文明思想的確立,政策總體性目標轉變為持續保障國家糧食安全和生態可持續發展。從政策數量上看,我國灌區農田水利政策的發布數量呈現波動上升的趨勢,政策發展態勢良好,發布數量有明顯的波峰和低谷,各年份政策數量的變動也從側面印證了我國灌區農田水利政策長期漸進和短期間斷的變遷特征。從政策類型上看,中華人民共和國成立以來我國發布的灌區農田水利政策文本種類繁多,有包含法律、規定、條例、辦法、意見、通知等在內的20種文本類型,見表1。

表1 灌區農田水利政策文本類型統計

3.2 研究方法

本研究主要采用政策文獻計量法、社會網絡分析法和內容分析法從 427份中央層面灌區農田水利政策文本的政策主體、政策主題、政策工具3個維度進行分析,呈現不同階段我國灌區農田水利政策主體的合作關系和政策主題的聚焦方向。利用Ucinet 6軟件繪制灌區農田水利政策主體合作程度和政策高頻主題詞之間的社會網絡圖,以可視化的方式揭示灌區農田水利政策主體合作網絡結構、主題關鍵詞網絡結構及特征。借助Nvivo軟件,通過內容分析法對搜集到的政策文本進行深入閱讀、編碼、信效度檢驗,將編碼結果歸類統計到確定的政策工具分類中,得到政策工具使用的階段性特征和總體情況。

4 灌區農田水利政策變遷圖景呈現

4.1 政策主體變遷

將社會網絡分析法應用于政策主體變遷研究,以網絡節點為單位,以內在數量關系為紐帶,考察政策主體間的聯系,以可視化的政策網絡分析圖展示政策主體間的合作程度。按灌區農田水利政策變遷的4個階段,分階段構建各個政策主體之間的對稱鄰接矩陣,若兩個部門合作發布政策則記為1,兩個部門之間沒有合作發文則記為0。利用Ucinet 6 軟件對矩陣進行分析,得到4個社會網絡結構圖(圖2),其中節點是灌區農田水利政策各個發文部門,節點之間的線說明兩個部門之間至少有1次合作發文。從圖2可以發現幾個特征:一是每個階段中共中央委員會與國務院都有合作發文,說明黨和政府對農田水利工作的重視,具有較高指引性和主導性作用;二是水利部、財政部、農業農村部、國家發展和改革委員會多次在社會網絡結構圖的中心位置,說明了農田水利工作的幾大核心部門;三是發文主體的網絡結構逐步擴大,政策合作逐漸增多。

圖2 1949—2021年灌區農田水利政策主體社會網絡

進一步對政策主體的合作網絡密度進行量化測量(表2)。聯合發文主體的數量用網絡規模表示;網絡關系數反映政策主體之間是否共同制定政策,當兩個政策主體有合作發布政策關系則計為1;網絡連接頻數是指政策主體之間共同制定政策的頻數,如兩個政策主體聯合制定兩個政策,則網絡連接頻數記為2,以此類推;網絡密度是指各個階段網絡實際關系數和最大關系數之比,取值范圍在0～1,其值越趨近1,則表示網絡密度越高,網絡成員之間的合作關系越密切。

表2 灌區農田水利政策聯合發文主體網絡結構相關指標

第一階段,我國政策主體聯合發文較少,政策文本數量不多,一定程度上說明中華人民共和國成立初期的30年在灌區農田水利政策的制定方面各個部門缺少合作,溝通協調程度不高。第二階段,灌區農田水利政策的制定部門與第一階段相比有所增加,聯合發文的政策文本數量也明顯增加,內容更為細致,水利部、財政部、國家發展和改革委員會等部門更多地參與到灌區農田水利改革過程中。第三階段,聯合發文的政策文本數量顯著增加,有21個政府部門參與灌區農田水利政策的制定,網絡連接頻數遠多于網絡關系數,多部門間的合作關系進一步加強。水利部、財政部、農業農村部、國家發展和改革委員會這4個部門成為重要的核心節點。此時網絡密度已經達到0.5,政策主體之間的合作不再是松散關系,政策主體間的協同化進一步加深。第四階段,有28個中央政府部門參與灌區農田水利政策的制定,網絡連接頻數為網絡關系數兩倍多,部門的合作發文關系進一步增強,政策更加系統化和統籌化。

4.2 政策主題變遷

政策文本的主題詞是對政策制定關注重點方向的總結,表達了政策文本內容的核心。為了遴選出科學有效的高頻主題詞,對政策文本數據庫中的具體文本仔細研讀,然后結合政策標題和內容,借助Nvivo 11軟件對每份灌區農田水利政策提取3～5個體現政策核心思想的高頻主題詞,見表3。

表3 灌區農田水利政策各階段主題詞提取列表

進一步地,通過篩選高頻詞構建高頻詞共現矩陣,呈現政策主題結構在各個階段的演變情況。將高頻詞共現矩陣轉化為相關矩陣,即把共現矩陣中表示詞對共現頻率的元素值轉化為 Ochiia 系數O:

(1)

式中:nAB為主題詞 A 與B 的共現頻次;nA為主題詞 A 出現的頻次之和;nB為主題詞B 出現的頻次之和。為了減少分析誤差,通過 1-Ochiia 系數,得到反映兩主題詞的相異程度矩陣。數值越趨近0,表明這兩個主題詞越靠近,相異程度低;相反則說明主題詞之間相距越遠,相異程度越高。在此基礎上利用SPSS軟件進行聚類分析,進一步概括和總結各階段政策主題重點。

a.第一階段:恢復農業生產的建設期。1949—1979年灌區農田水利政策高頻主題詞共現網絡如圖3(a)所示?？梢钥闯?水利工程、灌溉、農業生產等詞匯的網絡節點較大,占據中心位置,構成了這一階段政策的重點內容。這些主題詞與群眾、合作社等主題詞聯系緊密,側面反映出人民群眾及基層集體組織在該階段灌區農田水利建設中的巨大作用。

b.第二階段:國家主導市場化改革探索期。在市場化探索改革階段,管理、資金、經營、監督、投資等是出現頻率較高的主題詞(圖3(b)),彼此聯系密切,而招投標、取水許可、處罰等中介中心度數值較低,在整個政策網絡中所處位置較為邊緣。

c.第三階段:市場化深入改革的發展期。在市場化深入改革階段,管理、養護、水資源、監督、完善等是出現頻率較高的主題詞,彼此聯系密切(圖3(c))。同時隨著水資源污染和短缺的日益嚴重,節水試點等工作在各地和各灌區逐漸展開。

d.第四階段:生態和可持續發展的完善期。黨的十八大以來,在全面深化改革的背景下,生態環境保護與可持續發展全面推進,節水、生態、合作、水價、治理等主題詞出現頻率較高(見圖3(d))。隨著水資源污染的日益嚴重和人民對美好生活需求的提高,政策對水生態環境愈加關注。

4.3 政策工具變遷

借鑒Howlett的政策工具理論[19],結合灌區農田水利政策的現實,將政策工具分為強制型、自愿型、混合型。

將政策文本中的政策內容條款作為分析單元,按照政策工具分類的定義,根據“政策編號-政策條款編號-具體序列”對427份我國灌區農田水利政策文本進行編碼。將所得的政策工具分析單元歸類到強制型、自愿型、混合型政策工具分析框架中,形成我國灌區農田水利政策工具使用編碼表。灌區農田水利政策工具的總體使用情況見表4。政策工具的使用類型占比差異巨大,其中強制型政策工具使用最多,占62.32%,自愿型政策工具最少,占12.37%,混合型政策工具占25.30%。該數據分布直觀地說明我國在灌區農田水利治理中,偏向使用強制性手段來實現政策目標。從表4還可以看出,自愿型、混合型政策工具在我國灌區農田水利治理中發揮了一定的積極作用。

表4 政策工具名稱、具體內涵及工具維度統計

綜上,我國灌區農田水利政策圖景在黨中央、國務院、重要會議和規劃的引導及推動下形成,政策子系統如水利部、財政部、國家發展和改革委員會、環境部等相繼頒布具體的政策,實現了從以單一強調農業生產為中心—提升經濟效益—健全法規體制、節水和可持續發展、水利生態文明建設等綜合治理的政策圖景轉變。

5 總結與對策

5.1 總結

中華人民共和國成立以來,我國灌區農田水利治理理念不斷調整,不同階段的治理理念牽引著灌區農田水利政策在政策主體、政策主題、政策工具方面呈現不同的特征和規律。第一,我國灌區農田水利政策變遷有明顯的間斷-均衡特點,在政策變遷歷程中既有短期間斷變遷,也有長期均衡變遷;第二,在灌區農田水利政策變遷實證結果的基礎上,發現黨和國家治理理念的轉型使得不同階段間的政策主體、政策主題、政策工具呈現出不同的特征和規律;第三,決策層價值理念、焦點事件、中央和地方的有機互動共同驅動了灌區農田水利政策間斷變遷的發生,其中決策層價值理念是決定性力量,其他因素是引致力量。本研究結合我國實際政策情境和政策變遷實踐,在間斷均衡和政策范式理論結合的分析框架中,嘗試刻畫我國灌區農田水利政策變遷的圖景,增強了相關理論框架在我國政策實踐中的解釋力和適用性。

5.2 發展對策

a.促進灌區農田水利政策場域開放。首先政策場域內部要提升開放性,提高各主體間的合作協同程度,加強全國人大、中共中央、國務院等對于灌區農田水利政策的頂層設計和指導,增進水利部、財政部、農業農村部、國家發展和改革委員會等各個政策子系統主體之間的互動聯結;其次要提升灌區農田水利政策場域的對外開放,引導外部主體有序進入政策場域,積極發揮社會和群眾力量,完善其向上參與政策制定的機制。

b.建立灌區綜合治理的長效機制。完善市場經濟效益與生態效益相統一的政策法規體系,促使水利工程經濟、社會、生態效益的最大化。

c.發揮農田水利綜合政策工具效果。應持續優化政策工具結構,運用多元化的政策工具箱,增加市場化等政策工具。

d.提升對灌區焦點事件的響應機制。灌區農田水利的焦點事件會引起多層級主體對當前灌區農田水利發展問題的關注,建議加強水旱災害的事前、事中和事后響應機制,主動加強糧食儲備容量監測預警,積極貫徹執行水生態保護措施和各類“紅線”類政策監管手段,從被動變遷轉為主動優化,為國家和社會穩定發展提供堅實政策保障。