“目標(biāo)—工具—評(píng)價(jià)”視角下中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策比較研究

□高涵 賴(lài)家

人才振興是全面鄉(xiāng)村振興中“五個(gè)振興”的核心引擎，然而高技能人才匱乏卻成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的短板。2022 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》 中提出“技能人才是支撐中國(guó)制造、中國(guó)創(chuàng)造的重要力量”。從國(guó)家政策精神來(lái)看，培養(yǎng)和壯大有技能的農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍是解決人才短板問(wèn)題的重要手段之一。從國(guó)際視角來(lái)看，為了應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，美國(guó)、加拿大和英國(guó)等主要國(guó)家均制定了各自21 世紀(jì)技能框架，并積極在國(guó)家政策及實(shí)踐中推動(dòng)技能改革，培養(yǎng)新型技能人才。中韓作為東亞的主要國(guó)，兩國(guó)地緣相近，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人文背景相似，中國(guó)目前實(shí)施全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，與韓國(guó)所處的推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村迅速發(fā)展的階段相類(lèi)似。從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，中國(guó)與韓國(guó)之間既具有互動(dòng)機(jī)制，又具有許多相似的地方[1]，且目前兩國(guó)都面臨著新時(shí)期鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略抉擇，首要解決鄉(xiāng)村技能人才振興問(wèn)題已經(jīng)成為兩國(guó)共識(shí)。韓國(guó)的鄉(xiāng)村人才政策歷來(lái)較為重視教育培訓(xùn)，通過(guò)不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)振興政策來(lái)保障農(nóng)民教育，提升農(nóng)民素質(zhì)。中國(guó)在經(jīng)歷從新農(nóng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的同時(shí)，也更加注重農(nóng)村實(shí)用人才和技能人才隊(duì)伍的建設(shè)。本文擬對(duì)比分析中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策，探索政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以期為我國(guó)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下技能人才振興政策制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于鄉(xiāng)村人才振興政策的研究主要集中在三個(gè)方面，首先是部分學(xué)者對(duì)政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進(jìn)行解讀分析。衛(wèi)小將，黃雨晴[2]指出我國(guó)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)探索初具成效，開(kāi)始形成連續(xù)的“制度政策叢”，機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置由城市向農(nóng)村拓展，然而依然存在農(nóng)村技術(shù)人才政策數(shù)量少，政策內(nèi)容偏重引進(jìn)輕投入等不足，應(yīng)通過(guò)合理的制度化建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村人才隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化。蒲實(shí)[3]解讀了鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村人才建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，提出鄉(xiāng)村振興人才政策應(yīng)注重就地取才、多方聚才、實(shí)踐育才等方面。田書(shū)芹[4]等運(yùn)用扎根理論對(duì)鄉(xiāng)村人才振興政策進(jìn)行分析，明確了鄉(xiāng)村人才振興核心驅(qū)動(dòng)三大要素，即制度性供給、資源性統(tǒng)籌、整體性治理，構(gòu)建了鄉(xiāng)村人才振興核心驅(qū)動(dòng)模型。

其次，也有學(xué)者探究鄉(xiāng)村人才振興政策的實(shí)施。張燕[5]認(rèn)為通過(guò)人力資本開(kāi)發(fā)，新型職業(yè)農(nóng)民應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興的主體。在實(shí)施模式方面，結(jié)合地區(qū)和鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)實(shí)際情況，探索出免費(fèi)職業(yè)教育模式、校企合作模式、區(qū)域協(xié)作模式等代表性模式，為鄉(xiāng)村人才振興提供了操作樣本。趙秀玲[6]認(rèn)為應(yīng)從創(chuàng)新鄉(xiāng)村干部選用制度來(lái)探索鄉(xiāng)村人才成長(zhǎng)新模式，張曉山[7]指出通過(guò)新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)和有針對(duì)性的扶持政策，助力農(nóng)村人才培養(yǎng)。

最后，研究者以農(nóng)村政策改革為主題進(jìn)行國(guó)際比較與借鑒研究。馮勇[8]從日本、韓國(guó)、歐盟等地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景和動(dòng)因出發(fā)，分析其支持鄉(xiāng)村振興的制度、金融等政策工具，提出中國(guó)可以從制度供給和政策創(chuàng)設(shè)、公共服務(wù)等社會(huì)保障角度，構(gòu)建鄉(xiāng)村人才振興政策體系。張立[9]以東亞國(guó)家老齡化為背景，梳理了日韓為應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村人口收縮所提出的社會(huì)政策，提出我國(guó)鄉(xiāng)村人力政策應(yīng)將重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村活力的營(yíng)造而不僅是導(dǎo)入人口。學(xué)者沈權(quán)平[10]通過(guò)梳理韓國(guó)針對(duì)農(nóng)村人才的"歸農(nóng)歸村"的政策支持體系，針對(duì)中國(guó)構(gòu)建鄉(xiāng)村振興人力資本體系建設(shè)，提出做好頂層設(shè)計(jì)，完善鄉(xiāng)村教育，挖掘鄉(xiāng)村人力資本動(dòng)能等借鑒措施。

綜上可見(jiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村人才振興政策進(jìn)行了深入的探索，積累了豐富的研究成果，然而相關(guān)研究較多聚焦于單一主體的宏觀政策內(nèi)容分析，針對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)村人才振興政策的對(duì)比研究較少，缺乏運(yùn)用一定的研究方法從政策工具視角對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行比較分析。因此，本研究以完善鄉(xiāng)村技能人才振興政策為出發(fā)點(diǎn)，以中韓兩國(guó)正在實(shí)施的鄉(xiāng)村振興政策文本作為比較對(duì)象，基于政策 “目標(biāo)-工具-評(píng)價(jià)”的結(jié)構(gòu)框架，分析比較兩國(guó)政策特點(diǎn)和優(yōu)劣勢(shì)，為我國(guó)未來(lái)相關(guān)政策的制定提供參考依據(jù)和建議。

二、分析框架

制定政策文本是政策執(zhí)行的前置環(huán)節(jié)，表現(xiàn)在政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)人才振興而制定的政策目標(biāo)和選擇的政策工具[11]。本研究采取“目標(biāo)—工具—評(píng)價(jià)”三維分析框架對(duì)中韓兩國(guó)鄉(xiāng)村人才振興政策文本做比較分析。政策目標(biāo)是政府推行政策的基本原則和希望達(dá)到的預(yù)期效果，分析目標(biāo)有利于把握政策的宏觀框架； 政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的具體手段，包含了政策實(shí)施的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；政策評(píng)價(jià)是指對(duì)政策實(shí)施效果的評(píng)定，也是確保政策有效落地的基本保障。

（一）政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)主要體現(xiàn)政府在一定時(shí)期內(nèi)政策發(fā)布與政策執(zhí)行的預(yù)期成效，突出短期內(nèi)要克服的重難點(diǎn)問(wèn)題，不同年度的政策具有不同的目標(biāo)，且同一政策的目標(biāo)也并非單一。2018 年1 月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須破解人才瓶頸制約。”大力開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)土人才是加強(qiáng)農(nóng)村人才建設(shè)，緩解農(nóng)村人才總量不足的根本途徑。因此，本文參考現(xiàn)有研究成果，從人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)和人才引進(jìn)三個(gè)維度比較中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策[12]，分析中韓在育才、用才和引才上的政策支撐力度，從而深入探究鄉(xiāng)村技能人才政策制定與實(shí)施的方向所在。

（二）政策工具維度

政策工具有多種分類(lèi)方式，如Hoppmann 等將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層，Woolttuis等將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型、財(cái)政型工具，其中最典型，被廣泛運(yùn)用的是Roth-well 等將政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型的分類(lèi)方法，他們分別起到推動(dòng)、拉動(dòng)和間接影響作用[13]。本文采用最典型的劃分方法，運(yùn)用質(zhì)性研究方法分析政策原句并進(jìn)行范疇化，依據(jù)主范疇將樣本政策歸入供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策，綜合三類(lèi)政策類(lèi)型可呈現(xiàn)政策的整體結(jié)構(gòu)。供給型政策強(qiáng)調(diào)通過(guò)人財(cái)物等要素的直接供給，滿(mǎn)足人才培育的基本需求；環(huán)境型政策強(qiáng)調(diào)通過(guò)規(guī)范，規(guī)劃等外部因素的調(diào)節(jié)，為人才培養(yǎng)提供良好的外部環(huán)境；需求型政策強(qiáng)調(diào)采取補(bǔ)貼，激勵(lì)等扶持措施，刺激人才規(guī)模的不斷擴(kuò)展。

（三）政策評(píng)價(jià)維度

政策評(píng)價(jià)是通過(guò)構(gòu)建科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)政策文件及實(shí)施過(guò)程和效果進(jìn)行系統(tǒng)化、全方位的考察分析之后得出合理的評(píng)價(jià)結(jié)論。人才政策評(píng)價(jià)本質(zhì)上屬于公共政策評(píng)價(jià)范疇，公共政策的評(píng)價(jià)可按照事前、事中、事后三個(gè)評(píng)價(jià)階段為基礎(chǔ)展開(kāi)[14]。事前評(píng)價(jià)活動(dòng)是指識(shí)別目標(biāo)系統(tǒng)的組成及相互關(guān)系；事中評(píng)價(jià)活動(dòng)是指對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的統(tǒng)計(jì)調(diào)查；事后評(píng)價(jià)是指掌握政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的基本概況[15]。基于上述觀點(diǎn)，本研究按評(píng)價(jià)階段分為三個(gè)維度，即事前的診斷性評(píng)價(jià)、事中的形成性評(píng)價(jià)、事后的總結(jié)性評(píng)價(jià)，通過(guò)對(duì)政策評(píng)價(jià)階段的劃分來(lái)對(duì)比中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策中的相關(guān)評(píng)價(jià)內(nèi)容，包括使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以及該評(píng)價(jià)指標(biāo)是否具有評(píng)價(jià)效應(yīng)。

三、政策文本分析

（一）分析對(duì)象

研究選取由兩國(guó)政府制定的鄉(xiāng)村振興五年規(guī)劃（2018—2022 年）政策文件（見(jiàn)表1）為分析對(duì)象，即中國(guó)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和韓國(guó)的《農(nóng)村振興事業(yè)基本計(jì)劃2018—2022 年》，為了進(jìn)一步指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)，中國(guó)國(guó)務(wù)院于2018 年9 月正式印發(fā) 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》并要求各地區(qū)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。韓國(guó)方面，2017 年文在寅政府上臺(tái)后，利用農(nóng)業(yè)振興政策發(fā)展“新活力+事業(yè)”的同時(shí)，在2018 年通過(guò)韓國(guó)農(nóng)村振興廳出臺(tái)了鄉(xiāng)村振興政策，即《農(nóng)村振興事業(yè)基本計(jì)劃2018—2022 年》，旨在促進(jìn)農(nóng)村高新技術(shù)融合，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力[16]。兩項(xiàng)政策文本均針對(duì)同一個(gè)五年時(shí)段進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，具有時(shí)效上的可比性。

表1 政策文本概況

表2-1 中國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策的開(kāi)放編碼示例

表2-2 中國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策的開(kāi)放編碼示例

中國(guó)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》共37 個(gè)章節(jié)，其中鄉(xiāng)村技能人才振興政策位于第32 章“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐”，本研究主要針對(duì)該部分政策內(nèi)容進(jìn)行了提取，其次選取第1—6 章規(guī)劃背景與總體要求等相關(guān)章節(jié)內(nèi)容作為補(bǔ)充文本。韓國(guó)《農(nóng)村振興事業(yè)基本計(jì)劃2018—2022 年》由兩個(gè)部分構(gòu)成，總概括以及事業(yè)類(lèi)計(jì)劃，共9 個(gè)章節(jié)，其中鄉(xiāng)村技能人才振興政策位于第8 個(gè)章節(jié)教育培訓(xùn)，本研究針對(duì)教育培訓(xùn)目標(biāo)，促進(jìn)策略，重點(diǎn)促進(jìn)方向等內(nèi)容進(jìn)行了提取翻譯，其次選取第1章總體規(guī)劃要求作為補(bǔ)充文本。

（二）分析過(guò)程

本文以上述兩份文件中的鄉(xiāng)村技能人才振興政策為分析對(duì)象，采用質(zhì)性研究方法，運(yùn)用Nvivo12工具對(duì)政策文件進(jìn)行文本分析，通過(guò)詞頻分析，政策工具編碼以及構(gòu)建政策分析框架，解析政策內(nèi)容，比較分析政策的核心內(nèi)容。

1.詞頻分析。運(yùn)用Nvivo12 工具分別對(duì)兩個(gè)政策文本進(jìn)行詞頻分析，統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)頻率最高的關(guān)鍵詞。統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)圖1、圖2。

圖1 韓國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策

圖2 中國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策

由圖可知，中韓兩國(guó)政策高頻主題詞具有較大差異。韓國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策突出教育、農(nóng)業(yè)、技術(shù)、學(xué)習(xí)，公務(wù)員等關(guān)鍵詞。在上一個(gè)鄉(xiāng)村振興五年規(guī)劃中，韓國(guó)政府就強(qiáng)調(diào)對(duì)鄉(xiāng)村技能人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，而現(xiàn)行的五年規(guī)劃中則進(jìn)一步突出了對(duì)農(nóng)業(yè)教育的重視以及對(duì)農(nóng)村公務(wù)員的技術(shù)指導(dǎo)，將這一政策調(diào)整作為解決鄉(xiāng)村技能人才短缺問(wèn)題的突破口。韓國(guó)政策高頻詞還包括現(xiàn)場(chǎng)、開(kāi)發(fā)、能力、農(nóng)村等，即以農(nóng)民的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)習(xí)、技能開(kāi)發(fā)為載體，培養(yǎng)技能型、實(shí)踐型人才，填補(bǔ)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力缺口。中國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策高頻詞則側(cè)重于人才、鄉(xiāng)村、職業(yè)、農(nóng)民、專(zhuān)業(yè)等方面，體現(xiàn)了現(xiàn)階段中國(guó)政策對(duì)人才本身的關(guān)注，與韓國(guó)的政策相比更注重鄉(xiāng)村背景下農(nóng)民的主體地位，強(qiáng)調(diào)新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，特別是專(zhuān)業(yè)技能的提升，但較少涉及創(chuàng)建教育培訓(xùn)等服務(wù)體系方面的內(nèi)容。

2.文本編碼分析。利用Nvivo12 工具，以政策目標(biāo)，政策工具，政策評(píng)價(jià)為主要維度展開(kāi)分析，如圖3 所示。政策目標(biāo)以人才引進(jìn)，人才培養(yǎng)，人才激勵(lì)三個(gè)維度為主范疇，對(duì)政策文本進(jìn)行人工編碼和范疇提取；政策工具按照供給型，需求型，環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)進(jìn)行編碼和范疇提取；政策評(píng)價(jià)以診斷性評(píng)價(jià)，形成性評(píng)價(jià)，總結(jié)性評(píng)價(jià)三個(gè)維度來(lái)提取編碼范疇。考慮到處理過(guò)程的理解統(tǒng)一性，因此采用一人標(biāo)識(shí)，另一人進(jìn)行質(zhì)量審核，確保樣本處理的可靠性。

圖3 “目標(biāo)—工具—評(píng)價(jià)”三維分析框架

編碼方式為，分別對(duì)兩國(guó)政策文本按政策維度，政策目標(biāo)（Y）、政策工具（X）、政策評(píng)價(jià)（Z）進(jìn)行一級(jí)編碼；按維度下的子范疇，如政策目標(biāo)的人才激勵(lì)（G）、人才引進(jìn)（I）、人才培養(yǎng)（P）進(jìn)行二級(jí)編碼。以中國(guó)技能人才振興政策中的“鼓勵(lì)社會(huì)人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)”該語(yǔ)段為例，該政策屬于“政策目標(biāo)”（Y）類(lèi)屬的“人才引進(jìn)”（I）范疇，因此編碼為YI001，數(shù)字表示語(yǔ)段順序，“001”代表人才引進(jìn)范疇內(nèi)第一個(gè)語(yǔ)段。見(jiàn)表2—1、表2—2。

（三）分析結(jié)果

1.政策目標(biāo)維度分析。人才激勵(lì)作為人才政策領(lǐng)域的目標(biāo)靶向之一，近年來(lái)受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。從分析結(jié)果來(lái)看（表3），中國(guó)政策中人才激勵(lì)占比34.81%，人才培養(yǎng)占比25.62%，人才引進(jìn)占比39.57%。首先，中國(guó)在注重技能人才培養(yǎng)的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)對(duì)技能人才激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建以及人才引進(jìn)相關(guān)政策內(nèi)容。例如“建立健全激勵(lì)機(jī)制，研究制定完善相關(guān)政策措施和管理辦法，鼓勵(lì)社會(huì)人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)”，激勵(lì)形式可以是直接的資金投入或設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等方式，要不斷完善激勵(lì)體系才能更多的惠及技能型人才，促進(jìn)鄉(xiāng)村人才追求自我提升的內(nèi)驅(qū)力。其次，人才引進(jìn)通過(guò)“大學(xué)生村官”“三支一扶”等政策進(jìn)一步引導(dǎo)各類(lèi)企業(yè)家，專(zhuān)家，公職人員等回鄉(xiāng)任職，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機(jī)制，促進(jìn)人才的最大效益化流動(dòng)。與此同時(shí)，韓國(guó)政策中人才激勵(lì)占比20.43%，人才培養(yǎng)占比69.79%，人才引進(jìn)占比9.79%，可以看出，相較于人才激勵(lì)和人才引進(jìn)，韓國(guó)更為注重對(duì)技能人才的培養(yǎng)，致力于培養(yǎng)懂經(jīng)營(yíng)，有能力的農(nóng)業(yè)人。隨著農(nóng)業(yè)與智能技術(shù)的結(jié)合，現(xiàn)有的務(wù)農(nóng)知識(shí)將無(wú)法滿(mǎn)足智能農(nóng)業(yè)社會(huì)的需求，迫切需要培養(yǎng)與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)人，為此韓國(guó)提出培養(yǎng)“創(chuàng)新型智能農(nóng)場(chǎng)專(zhuān)業(yè)人力資源”這一目標(biāo)，培養(yǎng)方式多樣，內(nèi)容豐富，從農(nóng)業(yè)理論知識(shí)培訓(xùn)到機(jī)械技能操作培訓(xùn)，以多種途徑打造“復(fù)合型”技能人才。

表3 政策目標(biāo)節(jié)點(diǎn)編碼情況

2.政策工具維度分析。供給型政策工具主要體現(xiàn)人才政策對(duì)人才事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力，具體指培訓(xùn)教育支持，資金投入等；需求型政策工具體現(xiàn)政策對(duì)人才事業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)力，具體指對(duì)人才的考核評(píng)估，制度保障等；環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)為政策對(duì)人才事業(yè)發(fā)展的影響力，具體指公共服務(wù)，社會(huì)參與等。根據(jù)編碼參考點(diǎn)數(shù)量，結(jié)果如表4 所示，總體而言，中國(guó)和韓國(guó)都較為重視供給型政策的制定，從占比來(lái)看，中國(guó)的供給型政策占比為61.48%，環(huán)境型政策占比為19.74%，需求型政策占比為18.87%。韓國(guó)的供給型政策占比為80.44%，環(huán)境型政策占比為14.72%，需求性政策占比為4.84%。可以看出，中國(guó)在供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具的占比平均分配上優(yōu)于韓國(guó)，供給層面著重突出教育支持以及人才支持，例如“支持新型職業(yè)農(nóng)民通過(guò)彈性學(xué)制參加中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育”，環(huán)境層面突出制度保障，例如“全面建立職業(yè)農(nóng)民制度”等。而韓國(guó)在供給層面也注重教育支持，環(huán)境層面則集中于對(duì)人才的考核評(píng)估，例如“當(dāng)前業(yè)務(wù)適應(yīng)度”等。這一結(jié)果表明兩國(guó)在側(cè)重人才基礎(chǔ)需求供給的同時(shí)，也致力于通過(guò)制度保障或考核評(píng)估構(gòu)建良好的外部環(huán)境，但需求型政策的比例分配均位于底層。

表4 政策工具節(jié)點(diǎn)編碼情況

3.政策評(píng)價(jià)維度分析。政策評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量有關(guān)政策工具利弊的準(zhǔn)則，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)就不可能有政策評(píng)價(jià)，建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的起點(diǎn)，也是政策評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容[17]。通過(guò)對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)中韓兩國(guó)在政策評(píng)價(jià)方面涵蓋了形成性評(píng)價(jià)和總結(jié)性評(píng)價(jià)，但都未涉及診斷性評(píng)價(jià)（見(jiàn)表5）。形成性評(píng)價(jià)方面，韓國(guó)以“業(yè)務(wù)適應(yīng)度”“SCM（績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)）” 等指標(biāo)對(duì)技能人才培養(yǎng)過(guò)程進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)構(gòu)建，中國(guó)則強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)”，從改善人才結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)形成性評(píng)價(jià)效力，但未設(shè)置其他可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。總結(jié)性評(píng)價(jià)方面，兩國(guó)出現(xiàn)了較大差異，我國(guó)以人才數(shù)量作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，例如在人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)層面，分別提出“每年引導(dǎo)10 萬(wàn)名各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才”“每年要重點(diǎn)扶持培養(yǎng)1 萬(wàn)名專(zhuān)業(yè)人才”“每年選拔支持100 名青年農(nóng)業(yè)科學(xué)家”等數(shù)量指標(biāo)。與此不同，韓國(guó)則針對(duì)技能人才的培訓(xùn)效果設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的總結(jié)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中包括“ROI(投資回報(bào)率)”、“技術(shù)水平提高度”等來(lái)對(duì)技能人才培育政策實(shí)施成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立以反饋意見(jiàn)評(píng)價(jià)或量化的事件指標(biāo)為導(dǎo)向的成果評(píng)價(jià)體系。

表5 政策評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)編碼情況

四、討論

（一）中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策的共識(shí)

1.以“培養(yǎng)有素養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的技能農(nóng)民”為首要政策目標(biāo)。將“培養(yǎng)有素養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的技能農(nóng)民”放在戰(zhàn)略目標(biāo)首位是兩國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策中的一大共識(shí)。韓國(guó)從“新村運(yùn)動(dòng)”以來(lái)就強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人才骨干在鄉(xiāng)村振興中的帶頭作用，通過(guò)不同的教育機(jī)構(gòu)對(duì)歸農(nóng)歸村者進(jìn)行培訓(xùn)，打造新型職業(yè)農(nóng)民。在政策的第8 章“教育培訓(xùn)事業(yè)”總目標(biāo)中明確提出“培養(yǎng)有技術(shù)經(jīng)營(yíng)能力，可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)人”，具體包括農(nóng)業(yè)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)、流通、市場(chǎng)等能力，其教育課程包括了解歸農(nóng)歸村相關(guān)制度、農(nóng)作物栽培技術(shù)、教育實(shí)踐等。中國(guó)的政策文件中，在第4 章總的指導(dǎo)思想和基本原則中也明確了要“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位”。第32 章中進(jìn)一步明確要培養(yǎng)“愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)”的新型職業(yè)農(nóng)民，要積極探索“田間課堂”“網(wǎng)絡(luò)教室”等多樣化技能培訓(xùn)方式。通過(guò)有效的教育培訓(xùn)手段為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中創(chuàng)設(shè)提升技能空間。由此可見(jiàn)，中韓兩國(guó)普遍重視農(nóng)民的技能培訓(xùn)，同時(shí)也關(guān)注農(nóng)民的素質(zhì)提升，以及教育培訓(xùn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面[18]。通過(guò)培訓(xùn)技能農(nóng)民促進(jìn)高質(zhì)量鄉(xiāng)村人才結(jié)構(gòu)改革，從而解決市場(chǎng)化背景下鄉(xiāng)村人力資源競(jìng)爭(zhēng)力低下以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)衰敗問(wèn)題。

2.偏重“供給型”的政策工具。從政策工具結(jié)構(gòu)分布來(lái)看，中韓兩國(guó)人才振興政策中三種類(lèi)型政策工具呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性不平衡。具體表現(xiàn)為，供給型政策工具使用占主導(dǎo)，環(huán)境型政策工具使用較少，而需求型政策工具使用不足。首先，兩國(guó)都側(cè)重于供給型政策工具的使用，從供給型政策內(nèi)部類(lèi)屬分布情況來(lái)看，中國(guó)的供給型政策更傾向于人才支持，例如“因地制宜實(shí)施‘三支一扶’，繼續(xù)實(shí)施‘三區(qū)’人才支持計(jì)劃”等。韓國(guó)則更傾向于教育支持，例如“強(qiáng)化針對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)困難及方案應(yīng)對(duì)的常設(shè)教育”“加強(qiáng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多樣性的親農(nóng)業(yè)新需求者教育”等。其次，兩國(guó)的環(huán)境型政策工具和需求型政策工具均占比較少，這一現(xiàn)狀表明兩國(guó)政策中均缺乏對(duì)如何調(diào)動(dòng)企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)資源積極參與鄉(xiāng)村技能人才振興的有效性指導(dǎo)，可能會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致人才需求側(cè)和人才保障機(jī)制處于弱勢(shì)，不利于鄉(xiāng)村技能人才的可持續(xù)發(fā)展。

3.采取“自上而下”的政策評(píng)價(jià)路徑。就評(píng)價(jià)主體而言，中韓兩國(guó)都以政府為評(píng)價(jià)主體，突出“自上而下”的評(píng)價(jià)路徑，這一路徑抉擇符合以權(quán)威主義為特征的東亞社會(huì)背景。從社會(huì)角度看，小農(nóng)社會(huì)秩序的維持需要強(qiáng)大國(guó)家力量的干預(yù)和保障，從國(guó)家角度看，要迅速改變落后的現(xiàn)狀向現(xiàn)代化推進(jìn)，必須保持國(guó)民與國(guó)家發(fā)展步伐的高度一致性，由此產(chǎn)生了一系列以政府干預(yù)為主的政策。以政府為主導(dǎo)的“自上而下”評(píng)價(jià)路徑，一方面有利于推動(dòng)政策評(píng)價(jià)相關(guān)資源的合理配置，加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)同合作，提升人才振興政策的針對(duì)性和可操作性。另一方面，這種單向的評(píng)價(jià)路徑，難以體現(xiàn)政策評(píng)估的價(jià)值取向，建構(gòu)主義認(rèn)為公共政策評(píng)估不是簡(jiǎn)單的收集信息數(shù)據(jù)，而需要嵌入一定的評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)[19]。即在評(píng)價(jià)過(guò)程中，需要利益相關(guān)者的參與，包括被評(píng)價(jià)者本身。

（二）中韓鄉(xiāng)村技能人才振興政策的差異

1.人才培養(yǎng)目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)有不同。兩國(guó)政策中有關(guān)人才培養(yǎng)目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)不同。韓國(guó)在鄉(xiāng)村人才振興中重“技”，作為人口小國(guó)，韓國(guó)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力缺口的一部分需要依靠機(jī)械智能化來(lái)填補(bǔ)，所以在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中著重強(qiáng)調(diào)了“新技術(shù)的開(kāi)發(fā)”，“智能農(nóng)場(chǎng)的創(chuàng)建”，在鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)方面?zhèn)戎赜凇稗r(nóng)業(yè)人的智能技術(shù)教育”，培育“現(xiàn)代化、懂機(jī)械、創(chuàng)新型的技術(shù)農(nóng)業(yè)人”。中國(guó)重“人”，盡管中國(guó)人口基數(shù)遠(yuǎn)超韓國(guó)，但農(nóng)村人才資源匱乏是鄉(xiāng)村振興面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。要解決城鄉(xiāng)人才均衡流動(dòng)問(wèn)題，促進(jìn)市場(chǎng)人力資源的合理分配，政府需要加大力度“引導(dǎo)社會(huì)人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)”，“鼓勵(lì)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才在鄉(xiāng)村大展才華、大顯身手”，更加重視鄉(xiāng)村人才引進(jìn)以及人才多樣性發(fā)展。

2.政策關(guān)注對(duì)象范圍有區(qū)別。韓國(guó)的教育培訓(xùn)政策覆蓋了公職人員到普通農(nóng)民和一般居民，教育對(duì)象明確規(guī)定包括“公務(wù)員，農(nóng)業(yè)人，歸農(nóng)歸鄉(xiāng)人，一般國(guó)民”，中國(guó)方面則主要強(qiáng)調(diào)對(duì)在地農(nóng)民的培訓(xùn)，體現(xiàn)在“支持新型職業(yè)農(nóng)民通過(guò)彈性學(xué)制參加中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育”，未擴(kuò)展到以鄉(xiāng)村全體為對(duì)象進(jìn)行教育培訓(xùn)。且就政策文本內(nèi)容量來(lái)說(shuō)，韓國(guó)遠(yuǎn)多于中國(guó)，我國(guó)政策文件中大多是指明發(fā)展目標(biāo)和方針，韓國(guó)的政策則從宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃到具體實(shí)施策略、年度目標(biāo)、年度投資計(jì)劃等，都有詳細(xì)的步驟和指標(biāo)。一方面，由于中國(guó)省市眾多，各地區(qū)發(fā)展水平不均衡，國(guó)家難以統(tǒng)一制定適合所有地區(qū)的人才培養(yǎng)計(jì)劃。另一方面，我國(guó)鄉(xiāng)村振興起步較晚，各項(xiàng)政策的擬定還處在探索階段，對(duì)具體實(shí)施策略，政策執(zhí)行步驟，保障機(jī)制等細(xì)節(jié)內(nèi)容還有待進(jìn)一步研討探究。

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建有差異。作為監(jiān)督政策實(shí)施的有效手段，科學(xué)完善的評(píng)價(jià)體系有利于推動(dòng)政策的穩(wěn)步落地。中國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策中較少涉及具體量化評(píng)價(jià)指標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，僅有對(duì)人才培養(yǎng)數(shù)量的指導(dǎo)性意見(jiàn)，例如“每年引導(dǎo)10 萬(wàn)名各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才”，“每年要重點(diǎn)扶持培養(yǎng)1 萬(wàn)名專(zhuān)業(yè)人才”等，沒(méi)有就政策實(shí)施成果設(shè)立具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。相反，韓國(guó)鄉(xiāng)村振興起步先于中國(guó)，人才振興政策立足于國(guó)情實(shí)踐，積累了豐富的政策評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，因此更為重視成果評(píng)價(jià)，不僅借鑒了國(guó)外評(píng)價(jià)體系，也制定了本土化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，例如，“ROI(投資回報(bào)率)”，“技術(shù)水平提高度”等，以全方位保障政策實(shí)施效力。

五、對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策的啟示

（一）提高政策目標(biāo)協(xié)同度，促進(jìn)“質(zhì)量”與“規(guī)模”協(xié)調(diào)發(fā)展

從我國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策目標(biāo)來(lái)看，具體政策目標(biāo)協(xié)同度還有待加強(qiáng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村人才規(guī)模擴(kuò)大和技能提升兩大目標(biāo)協(xié)同并行，不僅要注重人才引進(jìn)，還要強(qiáng)化人才培訓(xùn)體系。首先，開(kāi)展道德素質(zhì)教育、公益價(jià)值教育等精神類(lèi)教育，完成鄉(xiāng)村居民意識(shí)改造，提高居民素質(zhì)[20]，為技能人才的培養(yǎng)奠定良好的素質(zhì)基礎(chǔ)。其次，技能培訓(xùn)方式要盡可能多樣化，內(nèi)容多元化。一是確保每個(gè)有意向?qū)W習(xí)各類(lèi)技術(shù)的個(gè)體可以在便捷的場(chǎng)所、時(shí)間，接受專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。一方面要加強(qiáng)教育公務(wù)人員自身的培訓(xùn)，提升教育者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和操作技能，另一方面要開(kāi)發(fā)靈活多樣的課堂模式，以問(wèn)題為導(dǎo)向的討論，實(shí)習(xí)，工作現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)等、形式化學(xué)習(xí)和無(wú)形式學(xué)習(xí)并行的教育模式。二是設(shè)置覆蓋技術(shù)交流，實(shí)操訓(xùn)練，經(jīng)營(yíng)管理等多領(lǐng)域的綜合培訓(xùn)課程，培養(yǎng)懂技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)實(shí)操、具備創(chuàng)新能力的專(zhuān)業(yè)復(fù)合型人才。

（二）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，健全人才保障體系

政策工具結(jié)構(gòu)性不平衡，易引發(fā)資源溢出和擠迫效應(yīng)。人才政策的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)政策工具的合理布局。在使用政策工具時(shí)，要綜合考慮不同政策工具在不同策略目標(biāo)中的應(yīng)用，促進(jìn)政策工具效用得到最大化發(fā)揮[21]。一方面優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升金融支持、平臺(tái)建設(shè)、資金支持等工具的使用頻率，健全人才保障體系，培育具備數(shù)字化、智慧化的新型農(nóng)業(yè)技術(shù)人才。另一方面，提升需求型政策工具的使用，例如通過(guò)宣傳推廣、示范引導(dǎo)等方式提高農(nóng)民的自覺(jué)主動(dòng)性，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力；通過(guò)吸引社會(huì)、市場(chǎng)等主體參與，創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)等方式推動(dòng)公共服務(wù)下鄉(xiāng)，充分發(fā)揮需求型政策的拉動(dòng)作用。此外，要完善政策工具應(yīng)用體系，優(yōu)化三者之間的布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策要素間的協(xié)同整合，保障政策供需間的協(xié)同和人才政策與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)之間的協(xié)同發(fā)展。

（三）分類(lèi)細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

與韓國(guó)相比，中國(guó)鄉(xiāng)村人才振興政策評(píng)價(jià)指標(biāo)存在一定滯后性，難以發(fā)揮政策評(píng)價(jià)在政策實(shí)施過(guò)程中的導(dǎo)向監(jiān)督效用。評(píng)價(jià)政策的制定不僅要保持評(píng)價(jià)保障和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要素的使用，還要適當(dāng)增加評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)運(yùn)用、評(píng)價(jià)主體要素的比例，確保政策各要素的完整性[22]。因此，政府要建立健全人才振興政策評(píng)價(jià)體系，豐富形成性評(píng)價(jià)，重視過(guò)程評(píng)價(jià)，合理運(yùn)用總結(jié)性評(píng)價(jià)，完善評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。采用可量化指標(biāo)或等級(jí)分類(lèi)對(duì)鄉(xiāng)村人才進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)定管理，并建立及時(shí)反饋的成果評(píng)價(jià)體系。可以借鑒韓國(guó)以技能水平提升或業(yè)務(wù)完成度等過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合的整合性評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建覆蓋人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)的全方位政策評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。

（四）提升政策結(jié)構(gòu)效力，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌力度

提高政策文本的實(shí)際效力，加快國(guó)家級(jí)法律政策的出臺(tái)，以保證頂層政策的權(quán)威性。合理的政策結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮政府統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，集中人才培養(yǎng)資源配置。韓國(guó)鄉(xiāng)村技能人才振興政策目標(biāo)明確，內(nèi)容具體，針對(duì)各項(xiàng)重點(diǎn)課題制定有嚴(yán)密詳實(shí)的規(guī)劃，易于實(shí)踐。借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)可以細(xì)化各類(lèi)政策實(shí)施策略，明晰鄉(xiāng)村技能人才振興路徑，靈活應(yīng)用不同類(lèi)型政策工具，切實(shí)發(fā)揮政府帶頭的導(dǎo)向作用，將鄉(xiāng)村技能人才培養(yǎng)與現(xiàn)代化人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，強(qiáng)化鄉(xiāng)村人才的核心能力，提升競(jìng)爭(zhēng)力。要進(jìn)一步加強(qiáng)政府統(tǒng)籌，做到統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌資源、統(tǒng)籌管理，建立在政府主導(dǎo)下教育、人力資源和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、科技、民政、婦聯(lián)等相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合，社會(huì)廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和培訓(xùn)機(jī)制[23]。