全球海洋治理新進展及其影響
——以BBNJ 協定為例

文｜張海文

經過近20年的艱苦談判，聯合國193個會員國于2023年6月19日在紐約聯合國總部通過了一項具有法律約束力的新協定，即《〈聯合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外海域生物多樣性養護與可持續利用協定》（以下簡稱BBNJ協定），在國際政治和法律等領域產生重大影響。BBNJ協定制定了新海洋法制度，促進了全球海洋法治，但也將對公海自由制度帶來重大沖擊；BBNJ協定設立了許多新機構和新治理機制，是全球海洋治理的新成就，但也將引發全球海洋秩序的變革。BBNJ協定的適用范圍覆蓋了全球2/3以上的海洋面積，有助于保護全球海洋，但也將帶來新的國際競爭。

一是BBNJ協定是國際海洋法領域的里程碑式新突破。協定設立了許多新制度和新規則，填補了該領域的國際立法空白；同時，新制度不僅對傳統的公海自由造成沖擊，而且也對現行的其他國際公約和機構、機制帶來挑戰。BBNJ協定主要包括以下內容：（1）設立了海洋遺傳資源惠益分享制度，以便公正公平分享國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源和海洋遺傳資源數字序列信息方面的活動所產生的惠益；（2）建立了包括海洋保護區在內的劃區管理工具綜合系統，以便保護和增強國家管轄范圍以外區域的海洋生物多樣性的生產力和健康，加強其抵御氣候變化、海洋酸化和海洋污染等壓力的韌性；（3）規定了締約國為其相關活動開展環境影響評價的相關程序、門檻和需考慮的有關因素，以便確保在國家管轄范圍以外海域相關活動對環境的影響在決策時得到評估，防止、減輕和管理重大不利影響；（4）設定了在能力建設和海洋技術轉讓方面開展合作的義務，以便幫助和支持發展中國家有能力實現本協定設立的相關目標；（5）對一些跨領域問題做出相應的機制安排，以便協調本協定與《聯合國海洋法公約》及相關法律文書和框架，以及相關的全球性、區域性、次區域性和其他機構之間的關系，以及處理籌資和爭端解決等方面的問題。

二是BBNJ協定將給國際政治和全球海洋秩序帶來重大影響?，F有的全球海洋治理格局將發生新變化：（1）在國際政治方面，不同國家利益訴求將進一步協調與平衡。在協定起草過程中，作為全世界發展中國家利益集團，也是“全球南方”集中體現的77國集團，在國家管轄范圍以外海域生物多樣性養護與可持續利用問題上出現明顯的利益分歧，欠發展的小島嶼國家和內陸國等部分發展中國家跟隨歐洲國家立場，主張實行嚴格保護制度；包括中國在內的許多新興發展中沿海國則要求兼顧保護與可持續利用的平衡。各方經過艱苦磋商，將這些不同的立場主張作為“一攬子安排”融入BBNJ協定的各個部分。各方采取靈活立場，做出了必要的妥協和利益交換，才能使協定案文令各方滿意、獲得通過。但是，在今后協定生效執行過程中，對于那些經各方妥協而采取模糊措辭的條款，各方必將仍堅持自己的立場、按照對己有利的方向去解讀和執行。可以預見，如同其他國際法律文書一樣，各締約方對于BBNJ協定條款內容的解釋和執行不可避免地也將會出現爭端。關于BBNJ協定條款的解釋和執行的爭議將成為國際海洋爭端的新類型。（2）在全球海洋秩序構建方面，BBNJ協定為公海和國際海底區域治理增設了新制度。這些新制度將在實現跨境生物保護、清潔海洋、魚類種群可持續管理、減緩氣候變化、實現 2030年可持續發展議程等與海洋相關目標方面發揮重要作用。與此同時，我們必須認識到，這些新法律制度一旦開始生效，特別是在公海和國際海底區域大規模劃設海洋保護區，也就意味著今后公海捕撈、深海采礦、鋪設海底電纜和管道等許多活動將受到嚴格監管，甚至可能被限制或禁止。妥善協調與平衡處理不同的關切和利益，是構建公平合理的全球海洋秩序的應有之義和實質內涵。BBNJ協定將是推動全球海洋秩序變革的新要素。（3）在全球海洋治理格局方面，BBNJ協定規定的新制度和新標準等，將對現有相關機構和機制行使其職權和職能帶來重大影響。在保護海洋生態環境和防止海洋污染方面，包括《聯合國海洋法公約》在內的許多國際公約體系、區域性條約、國際性和區域性的組織和機構、各類機制等擁有各自的職權或職能，發揮著各自的作用。例如，國際海事組織、區域漁業組織和國際海底管理局等，已經在公海和國際海底區域分別劃設了不同類型的保護區域。依據聯合國大會決議和BBNJ協定的規定，在BBNJ協定下擬要劃設的海洋保護區應“不妨害”上述現有的存在。但在實踐中，如何在相同海域里同時執行不同的規定并且能做到“不妨害”，這將是一個嚴峻的考驗。從這個意義上看，BBNJ協定所構建的新海洋治理機制將成為全球海洋治理格局的新板塊。

三是BBNJ協定是海洋科技發展與國際政治博弈、國際法律制度構建之間互相影響、互為轉化的典型事例。BBNJ協定的達成是國際社會各方博弈的結果，也充分展示了各方在海洋科技硬實力、國際政治議題設置和法律制度設計軟實力等方面的差別。（1）回顧深海基因資源問題的演變過程，可以清晰地梳理出其從科學問題到國際政治，再到國際法律，直到國家利益之間的轉換軌跡。開啟BBNJ協定磋商進程的主要動因有兩個，即海洋科技發展帶來的科學新發現，相關國際法律制度的缺失。實質是國家利益之爭。自20世紀70年代以來，科學家陸續發現在世界各大洋的洋底熱液噴口（俗稱“海底黑煙囪”）和冷泉區存在著獨特的海洋生態系統，極具生物多樣性。這些極端環境下生物多樣性的新發現對生命科學領域帶來新挑戰，并且也帶來重大的潛在經濟價值。西方國家運用先進的海洋科技和生物技術，將深海基因資源運用到醫藥醫療、美容護膚和保健養生等領域，并帶來商業利益。對此，廣大發展中國家提出應依據《聯合國海洋法公約》規定的國際海底區域及其資源屬于人類共同繼承財產原則，分享發達國家通過開發利用深?；蛸Y源活動所帶來的惠益。但是，發達國家指出，根據《聯合國海洋法公約》的規定，深海底的“資源”僅指礦產資源，并不包括新發現的深?；蛸Y源；這些新資源應適用傳統的公海自由原則，先到先得，而不存在利益分享。國際社會尋遍現有的國際條約，發現對深?；蛸Y源的開發利用問題尚無明文規定。因此，經過多方辯論，聯合國大會于2004年做出決議，成立不限名額的非正式工作組，研究梳理深?；蛸Y源相關問題。至此，深?；蛸Y源問題經由科學問題轉變成為國際政治問題。經過20年的磋商，最終制定了BBNJ協定，設立新法律制度，構建新機制。至此，深海基因資源問題轉變成為國際法律問題。今后，隨著BBNJ協定的生效實施，各國將繼續磋商，進一步細化相關制度，完善相關機制，制定技術標準、技術導則、議事規則等，采取相關養護措施，開展可持續利用活動，得到惠益分享（包括貨幣和非貨幣方式）、能力建設和技術轉讓等各種利益。至此，深?；蛸Y源問題轉變成為國家利益問題。（2）展望未來發展，BBNJ協定的許多條款涉及科學問題，需進一步細化，特別是需要多個學科專業領域的科學家和專家參與磋商。這將開啟新一輪國際話語權競爭，不僅涉及政治法律問題，而且涉及海洋生物、海洋環境等科學問題。例如，在機制建設方面，協定現有條款僅規定要成立締約方會議及其秘書處、專業委員會、獲取和惠益分享委員會、科學和技術機構、信息交換機制、財務資源和機制、遵守和執行委員會等機構和機制，但是，這些機構和機制的具體組成、運行程序和議事規則等均未明確規定，還需開展磋商并做出明確規定。又如，在具體標準方面，協定附件一“用于確定區域的指示性衡量標準”，雖然列舉了22個標準，但是，這些標準都非?；\統，看似清楚實則含糊。例如，“一、獨特性”“二、稀缺性”“十、代表性”“十五、經濟和社會因素”“十六、文化因素”等。很顯然，這些標準尚需經過新的磋商，才能界定出具有可操作性的科學意義上的技術標準。

最后，有必要指出的是，國內外媒體在報道BBNJ協定時，有的將其簡稱為“公海保護公約”或“公海協定”等。這些說法實際上帶有傾向性（若不是有意誤導的話），源自國際上主張嚴格保護的立場，意在誤讀、誤導公眾對BBNJ協定的認知，片面強調公海保護，反對開發利用公海和國際海底資源。這是不客觀、不準確的說法。一方面，BBNJ協定的適用范圍包括的是公海和國際海底區域，并非僅指公海；另一方面，BBNJ協定從立法宗旨到內容，都不是為了所謂的保護公海，而是為了養護和可持續利用公海和國際海底區域的海洋生物多樣性。此外，雖然協定里規定了劃設海洋保護區的制度，但這也只是劃區管理工具措施之一，而不是唯一。因此，不能通過放大“公海保護（區）”的說法來代替、忽略BBNJ協定的真實內容，特別是不能有意忽略或減弱對協定中有關可持續利用規定的關注和解讀。