城市行政等級對土地利用效率的影響
——基于資源集聚能力中介的視角

孫鳳輝，許恒周

（天津大學管理與經濟學部，天津 300072）

“以地謀發展”模式造就了中國的經濟奇跡，同時也帶來了土地過度開發、土地資源非市場化和土地利用結構失衡等問題，造成了城市土地利用效率的持續低下，并逐漸成為制約經濟可持續發展的重要因素。2019 年，為了有序、合理地開發、利用土地資源，中共中央、國務院提出實行自上而下和上下結合的兩條路徑保障“三條控制線（生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界）”落實。當前，中國正處于快速城鎮化推進階段，土地需求不斷增長與土地閑置問題并存，如何在促進城市經濟穩步發展同時高效利用存量土地是值得思考的問題。土地要素是開展一切活動的物質載體，提升土地利用效率是城市可持續發展的必然要求，也是提高社會滿意度和居民幸福感的動力源泉。

城市土地利用效率存在分布不均衡的現狀。學者通過采用泰爾指數法［1］和變異系數法［2］發現中國城市土地利用效率呈逐年上升趨勢，且由東部沿海向西北內陸逐漸遞減。在實證研究中，土地利用效率常采用單一指標法［3-4］、綜合指標法［5］和數據包絡法［6-7］進行衡量。經濟、社會和政治因素都對土地利用效率有重要影響。既有文獻就土地政策［5］、產業結構和城鎮化［6］、土地財政［8］和環境規制［9］等因素對土地利用效率的影響已經作了充分的論證。行政區劃具有行政管理和經濟社會管理的雙重職能，作為最重要的政治資源，很少有學者研究其對土地利用效率的影響以及作用機制。

政治中心城市優先發展是中國歷史上各朝各代城市發展的規律，當城市政治地位改變，其經濟優勢也逐漸削弱［10］。現階段，中國高等級城市和普通地級市之間的差距正在逐步拉大［11］。2017 年以來，全國人大代表就提升鄭州市、長沙市和蘇州市為副省級城市多次提交議案，行政等級對城市發展的影響不言而喻。中國特色的行政區劃制度有其悠久的歷史淵源，20 世紀90 年代初，在經濟體制轉變的過程中出現了行政區經濟，隨著經濟改革的不斷深入，行政區嚴格的政治邊界越來越成為城市發展的束縛。不少市縣級政府為提升自身的發展優勢，紛紛擴大本轄區范圍，進行地級市合并、撤市（縣）設區，競相與上級政府爭奪區域經濟社會管理權限。這些年來國家對城市行政等級不斷調整，也都在側面上說明了行政等級在中國的重要性。

受到政策和政治制度影響，一個國家的資源不均勻地集聚在一些大城市［12］。行政等級滲入城市經濟和資源集聚的方方面面，學者們普遍認為行政等級對服務業［13］、企業選址策略［14］、城市資源配置效率［15］、資源錯配和企業生產率［16］存在重要影響。中國的城市具有不同的行政等級，資源的集聚主要依靠由上到下的行政再分配［16］，高等級城市在中央決策談判能力上擁有比較優勢。資源集聚受制度、經濟和自然等各方面的影響，理論界都認可行政等級是影響資源集聚能力和城市經濟發展重要的制度因素［16-19］。資源集聚能力直接關乎一個城市的經濟發展命脈，深刻影響了城市產業結構、開發狀況和用地模式，這些因素都是與城市土地利用效率息息相關的。

綜上所述，現有文獻雖然研究了政治因素對土地利用效率的影響，但在行政等級影響方面缺少對土地利用效率的分析，特別是如何通過資源集聚能力來影響土地利用效率上還存在研究空間；雖然有些文獻將城市發展歸因于集聚效應，但并沒有深入研究行政等級對資源集聚能力的重要影響，也沒有考慮資源利用和政府治理對土地利用效率影響的協同作用。城市經濟發展是資源集聚的結果，行政等級作為重要的政治因素對資源集聚有著重要影響，城市資源集聚能力和政府治理能力的不同又決定了城市土地利用結構和效率的差異。因此，該研究從資源集聚能力視角，以財政透明度作為政府治理的代理變量，構建行政等級影響土地利用效率的作用機制，并進行實證驗證，拓展土地利用效率研究領域。

1 理論框架

在建立了社會主義市場經濟體制后，中國市場化程度不斷提升，但和發達國家相比，中國市場發育程度依然較低，非市場因素對經濟和城市發展還存在重要影響。資源集聚受市場和政府的雙重影響，由于中國獨特的制度背景，城市間競爭是以政府為主導的局部市場化競爭的結果，而非起點和機會公平的競爭，高等級城市發展速度更快［11］。在文獻回顧的基礎上，基于社會主義市場經濟理論、產業集聚理論和政府干預理論，提出了一個完整的土地利用效率影響機制研究框架，如圖1所示。

圖1 土地利用效率影響機制研究框架

1.1 城市行政等級與土地利用效率

一個城市的競爭力很大程度上是由其行政等級決定的，并通過行政等級具體化［20］。中國的高等級城市包括直轄市、副省級城市和準副省級省會城市，不同等級的城市享受的權力和所處的地位不同。直轄市直接由中央管轄，在中國政治、經濟、文化和科技等領域占有重要地位，引領區域經濟發展的潮流。副省級城市和準副省級省會城市包含了省會城市和部分經濟強市，城市實力雄厚，是一省乃至一個城市群經濟發展的龍頭。高等級城市的地位和影響力決定了它們在經濟、文化和生態等各方面有比普通地級市更高的發展目標。高等級城市建設用地面積大，但是和經濟總量相比，土地資源依然十分緊缺。基于城市經濟產出和建設用地面積數據，單位土地經濟產出直轄市和副省級城市>準副省級省會城市>普通地級市。從官員晉升動力的角度，高等級城市“四套班子”領導人的職級通常高于普通地級市領導人的職級，基于晉升錦標賽理論，城市生產總值增速和官員的政績掛鉤，經濟績效高的城市官員獲得提拔的概率也更大。因此，在有限的土地上提升經濟效益對于高等級城市而言無疑是更為迫切的。從土地決策角度，高等級城市擁有更大的審批權限，在土地儲備、土地流轉方面擁有更強的決策能力［21］，對城市土地利用與開發存在積極影響。

據此提出假設1：行政等級不同的城市間土地利用效率均存在差異，等級越高對土地利用效率的正向影響越大。

1.2 資源集聚能力的中介效應

行政等級給城市發展帶來的重要影響有兩個方面：財政支持和政策優惠［16］。級別越高的城市財政自主權越大，高等級城市的財政收入僅需要上交中央，由中央統一分配，因此能獲得更高比例的稅收；高等級城市在一個地區占有重要的戰略地位，在審批、規劃、試點、稅收等方面常常擁有更多的政策優惠。資源集聚是指某一種類型的資源在一定區域或范圍內相對集中的現象［22］。資源具有稀缺性、資本具有逐利性，在市場需求和非市場因素的共同作用下，大城市或高等級城市在資源集聚方面更具優勢［23］。資源集聚的規模效應能帶來生產成本的降低，制造業企業集聚可以共用基礎設施、加強協作，減少交通運輸成本；生產型服務業的集聚對地區企業投資營商環境、技術交流與傳播有改善和提升作用；資源集聚還能有效的提高人民生活水平和提升勞動生產率。高等級城市基礎設施和公共服務完善，金融和科技資源發達，容易吸引創新型企業落地和高素質人才定居，并可能通過產業互動和空間傳導等路徑對城市經濟產出產生溢出效應。行政等級在規模效應和溢出效應的發揮過程中起到有利的基礎性作用，促進各類集聚的資源合理流動，推動城市經濟發展，進而提升城市土地利用效率。

據此提出假設2：行政等級不同的城市資源集聚能力存在差異，等級越高對資源集聚能力的正向影響越大，資源集聚能力在行政等級和土地利用效率二者作用機制中發揮顯著正向中介作用。

1.3 經濟、政治和公共資源集聚能力的多重中介效應

行政等級分別對經濟、政治和公共資源集聚能力存在不同的傳導路徑。首先，高等級城市有更大的財政支出能力和稅收政策優惠來集聚人口和產業，從而影響經濟資源集聚。從人口集聚角度，高等級城市人口規模擴張速度遠超普通地級市是近年來中國城市化進程的“特色”之一［24］；年輕人偏愛大城市，高等級城市擁有更加充足的就業機會、更完善的交通設施和更優質的教育公共資源；由于教育制度和戶籍制度的存在，高等級城市戶口也是吸引許多優秀人才集聚的重要原因。從產業集聚角度，在高等級城市中服務業擁有更大的占比，與制造業相比，服務業占地較小且空間集聚能力更強［25］，現已成為帶動一個城市經濟發展的重要引擎；出于產業結構合理化和高級化的需要，越來越多發達城市把本地污染型、資源密集型工業企業遷入臨近欠發達城市，大力發展高新技術產業和服務業，在產業退出和升級的同時重塑了城市的土地利用格局，對土地利用效率產生了重要影響；高等級城市交通發達，具有良好的區位，城市等級越高意味著越多的發展機會和越廣闊的市場，也更吸引資本的流入，從而有利于服務業發展［13］。經濟資源集聚存在良性循環和網絡效應，推動產業結構合理化與高級化，帶動城市經濟發展，從整體上提升城市土地利用效率。

其次，不同等級城市間政策機會和發展權限不同影響了政治資源集聚能力。從政策機會角度，高等級城市往往給予企業更多的財政補貼和稅收優惠，既加速了工業園區的建設，也減少了土地閑置問題的發生；在985 高校選址中，39 所院校里34 所位于副省級以上城市，4 所位于準副省級省會城市，更多的一流高校就意味著更多的人力資本儲備；高等級城市和普通地級市相比擁有更大機會評定5A 景區，旅游發展機會也更好；財政撥款、政策試點和重大項目等凡是由中央主導的資源都按照城市等級依次分配［19］。從發展權限角度，直轄市完全受中央管理，經濟自主權非常大；副省級城市保留了以往計劃單列時期的一些經濟管理自主權，準副省級省會城市的市委書記往往由省委常委任命，在資源配置上也具有比普通地級市更大的優勢，這些高等級城市可以依據自身經濟發展情況，制定相應的城市規劃建設發展戰略。綜合以上分析，由于政策機會和發展權限的不同，高等級城市政治資源集聚能力顯著高于普通地級市。政治資源集聚給城市更多發展機會與土地管理權限，有助于提升城市土地利用效率［26］。

最后，高等級城市財政分配權限更大、民生要求更高使得公共資源集聚能力更高。中國城市的公共服務更多由政府提供，城市等級和公共物品供給能力成正比［18］。從財政分配角度，高等級城市財政分配權比普通地級市更大，可以留充足的資金投入城市基礎建設，推動高鐵、機場和高速等交通基礎設施建設。完善的基礎設施有利于提高交易效率，降低交易成本。從民眾要求來看，高等級城市人口和經濟規模往往比較大，公共服務需求市場廣闊。高等級城市經濟發展的同時，就業、教育和醫療等公共服務需求增加，流動人口對公共服務供給均等化的訴求也亟待解決，這些民眾期盼不斷推動政府提供更多公共資源。完善的基礎建設和公共服務更能吸引人口和產業的集聚，以此達到經濟發展的良性循環，提高城市土地利用效率。

據此提出假設3：行政等級不同的城市經濟、政治和公共資源集聚能力均存在差異，等級越高對三者的正向影響越大，經濟、政治和公共資源集聚能力在行政等級和土地利用效率二者作用機制中發揮顯著正向中介作用。

1.4 財政透明度的調節中介效應

基于以上分析，資源集聚能力對土地利用效率具有正向促進作用，但是不同城市政府治理能力和水平不同，集聚的資源在分配和使用過程中可能存在腐敗和利用效率低下的問題，阻礙土地利用效率的進一步提高。信息是影響資源配置的重要因素，財政信息公開可以使公眾了解公共資金和資源的配置方向和范圍，加大公眾對政府行為的監督，減少由信息不對稱帶來的腐敗行為的發生，提高資源配置和政策執行效率［27］。所以在城市資源集聚能力一定時，寬松透明的制度環境將有利于城市各類資源的合理利用，提升土地利用效率。財政透明度與政府治理息息相關，對社會經濟發展具有重要意義［28］。因此，選擇財政透明度作為政府治理的代理變量，建立一個有調節的中介效應模型，理論框架見圖2。

圖2 財政透明度的調節中介效應

據此提出假設4：財政透明度在資源集聚能力影響土地利用效率的過程中具有正向調節作用。

2 研究設計

2.1 研究方法

國內外有關中介變量和中介效應的研究有著悠久的歷史，最初主要應用于心理學和社會科學中。假設有三個變量X、M和Y，當自變量X通過變量M影響因變量Y時，M在X對Y的影響中發揮中介作用。當然，自變量和中介變量很多時候并不僅僅只有一個，對因變量的影響方式也不是單一的，由此產生了并行多元、多重中介和鏈式多重中介效應模型，基礎模型設定如下：

式中：ulue表示土地利用效率，rank1表示直轄市和副省級城市，rank2 表示準副省級省會城市，score表示資源集聚能力，controls為控制變量組；ε為誤差項，α為常數項，β1、β2和λ為待估系數。資源集聚能力包含多個要素，基于已有文獻將這些要素劃分為三個類別：經濟、政治和公共資源集聚能力，上述中介模型拓展為多元多重中介模型，細化了行政等級對土地利用效率的影響路徑。具體模型如下：

式中：score1、score2 和score3 分別為經濟、政治和公共資源集聚能力。其他參數與基礎模型相同。

帶有調節的中介效應模型中同時包含調節變量和中介變量，解釋變量通過中介變量對被解釋變量產生影響，并受調節變量影響［29］。模型設定如下：

式中：tmd為調節變量財政透明度，δ1、η1、η2、δ1、δ2和δ3為待估系數，其他參數與基礎模型相同。

2.2 變量和數據

選取中國266 個城市作為樣本城市①包括19個直轄市和副省級城市、16個準副省級省會城市，其他城市為普通地級市。其中，普通地級市中不包括呂梁市、撫順市、丹東市、鐵嶺市、葫蘆島市、鶴崗市、雙鴨山市、七臺河市、孝感市、荊州市、郴州市、汕頭市、湛江市、肇慶市、汕尾市、揭陽市、三沙市、儋州市、遵義市、畢節市、銅仁市、昭通市、拉薩市、日喀則市、昌都市、林芝市、山南市、那曲市、海東市、吐魯番市和哈密市31個數據缺失嚴重的地級市。，數據主要來自2006—2022 年《中國城市統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》和各省市統計年鑒，缺失值用插值法和移動平均法補齊。采用市轄區層面數據反映城市狀況，主要原因在于市轄區更接近實際的城市經濟活動范圍，也是人口最集中的地區，把數據限制在市轄區還能減少自然因素對研究的影響。

被解釋變量：土地利用效率（ulue）。為避免指標選取的主觀性，測度效率多采用基于投入產出的數據包絡分析法。土地利用效率的衡量采用非期望產出SBM 模型測度，在這個模型中假設所有決策單元有三個向量：投入、期望產出和非期望產出（X、Y和Z）。模型如下。

式中：sx為投入松弛變量，sy和sz為期望產出與非期望產出的松弛變量，m、s1和s2代表投入、期望產出和非期望產出變量個數。ρ為決策單元效率值，值越大代表土地利用效率越高，λ為權重。基于前人的研究和數據的可得性，我們選取以下指標作為數據包絡分析法衡量指標［30］，如圖3所示。

圖3 土地利用效率指標

核心解釋變量：行政等級（rank1、rank2）。rank1 和rank2為0、1虛擬變量，鑒于非普通地級市數量過少，將行政等級分為三級，rank1 表示直轄市和副省級城市，共19個城市；rank2表示準副省級省會城市，共16個城市；其他城市為普通地級市［16］。

中介變量：資源集聚能力（score），分解為經濟資源集聚能力（score1）、政治資源集聚能力（score2）和公共資源集聚能力（score3）。綜合評價的測度的常用方法主要有主觀賦權、客觀賦權和組合賦權法三種方法，熵值法作為典型的客觀賦權法能最大程度上避免主觀因素對研究的干擾。資源集聚能力的指標參考已有研究成果進行選取并歸納簡化［17，22-23，31-32］，共計16 個三級指標，3 個二級指標和1 個一級指標，采用熵值法測出每個指標的權重，指標及權重見表1。

表1 資源集聚能力指標體系

調節變量：財政透明度（tmd）。《中國市級政府財政透明度研究報告》（以下簡稱《報告》）提供了一個衡量政府財政透明度的綜合指標，以2014—2021 年《報告》公布的財政透明度數據作為調節變量。

控制變量：城市人均GDP（lnpgdp）、人口密度（lnmidu）和道路面積（lndlmj）。參考已有成果［30，33-34］，以及具體的研究內容，選取影響城市土地利用效率的城市經濟水平、城市規模和基礎設施水平，分別用城市人均GDP、人口密度和道路面積表示。所有變量的描述性統計見表2。

表2 描述性統計

3 結果分析

3.1 基準回歸模型結果

為了探究行政等級與土地利用效率的關系，首先借助最小二乘回歸模型進行了測算，表3 為基準回歸結果。模型（1）僅考察了行政等級對土地利用效率影響的凈效應，模型（2）—模型（4）逐步加入控制變量，結果均表明行政等級對土地利用效率存在顯著的正向影響，且rank1 的估計系數均大于rank2 的估計系數，表明城市等級越高對土地利用效率的正向影響越大，假設1 得到驗證。模型（5）—模型（6）為中介效應檢驗結果，模型（5）檢驗了行政等級對資源集聚能力的影響，估計系數分別為0.084 和0.027，檢驗結果顯著為正，證明行政等級對資源集聚能力存在正向影響，等級越高城市資源集聚能力也越強；模型（6）為行政等級、資源集聚能力對土地利用效率的影響，系數分別為0.104、0.017 和0.108，表明這兩個因素對土地利用效率的作用效果均為正向。在中介效應檢驗中，在模型6 加入中介變量后，核心解釋變量依舊正向顯著，資源集聚能力則發揮了部分中介的作用。通過6個模型可以看出行政等級回歸系數的符號均為正，行政等級通過資源集聚能力對土地利用效率發揮正向影響，且資源集聚能力為部分中介，假設2得到驗證。

表3 中介效應模型基準回歸結果

3.2 多重中介效應檢驗

表4 為行政等級對土地利用效率的多重中介效應回歸的基準結果。模型（1）—模型（3）為行政等級分別對經濟、政治和公共資源集聚能力的回歸，結果都在1%和5%統計水平上顯著為正。行政等級對經濟資源集聚能力的影響系數為0.043，在三種資源集聚能力中影響最大；其次是政治資源集聚能力，影響系數為0.022；最后是公共資源集聚能力，影響系數為0.019。在行政等級、分解的資源集聚能力對土地利用效率的回歸中，行政等級、經濟和公共資源集聚能力估計系數顯著為正，政治資源集聚能力估計系數顯著為負，假設3 部分得到驗證。模型（4）把行政等級和分解的資源集聚能力加入回歸中，經濟資源集聚能力和公共資源集聚能力對土地利用效率影響的估計系數分別為3.381、1.053，政治資源集聚能力對土地利用效率的影響為-3.921。

表4 多重中介效應模型回歸結果

政治資源集聚能力對土地利用效率具有阻礙作用，可能的原因在于：首先，高等級城市擁有更大的晉升、考核壓力，強化了政府對城市建設的干預，短期內提高了城市經濟產出，卻也因為盲目建設帶來了城市蔓延；其次，由于近些年財政分權使得地方財務自主權不斷擴大，央地財權責任不明晰、財政失衡的現象頻發導致了貪污腐敗、重復建設的問題；再次，政企關系密切會阻礙土地出讓市場化，影響土地的密集使用［35］；最后，政治資源集聚可能導致地方保護主義盛行，不利于市場要素的自由流通，限制了國內統一“大市場”的建設，這些原因最終都對土地利用效率產生負面影響。

3.3 內生性檢驗

在前文的實證檢驗中，已經證實了行政等級對土地利用效率的具有明顯的促進作用。行政等級可能是歷史的選擇，而不是隨機的結果，由于行政等級變量為虛擬變量，不適合采用傳統2SLS 的內生性檢驗辦法，因此借鑒Wooldridge［36］的研究，采用控制函數法來處理潛在的內生性問題（表5）。控制函數法也分為兩步進行，第一步找出工具變量并和內生性變量行政等級進行Probit回歸，預測城市行政等級的擬合值ranky；第二步把擬合值代入原模型進行回歸。1984年為行政等級劃分的一個節點，行政等級工具變量的選擇參考江艇等［16］的方法，通過中國政府網查閱1984年對計劃單列市批復的相關政策文件進行文本分析。政策文件中反復提及國民經濟和交通，因此從宏觀角度出發選取1984年人口、公路鐵路貨運總量和是否沿江沿海作為工具變量，所選工具變量滿足外生性假設條件。

表5 控制函數法回歸結果

結果見表5所示，工具變量回歸的結果與江艇等［16］文章的結果相同，1984年的城市人口和貨運總量和行政等級相關，通過預測得到的擬合值ranky作為工具變量帶入基準回歸公式。從模型（2）—模型（8）的結果可以看出采用控制函數法進行的回歸與原基準回歸結果一致，預測的行政等級通過資源集聚能力對土地利用效率發揮顯著正向影響，政治資源集聚能力對土地利用效率具有一定阻礙作用。

3.4 穩健性檢驗

3.4.1 更改解釋變量劃分級別

為了結論的穩健性，把266 個城市劃分為兩個級別（rank）［19］，直轄市和省會城市為一級，普通地級市為二級。結果見表6，從模型（1）—模型（2）可以看出，高等級對土地利用效率和資源集聚能力存在正向影響。模型3中資源集聚能力系數顯著為正，中介效應檢驗表明資源集聚能力發揮了部分中介的作用，行政等級通過資源集聚能促進了城市土地利用效率。模型（4）—模型（7）的多重并行中介效應模型也印證了上述結論，行政等級對經濟、政治和公共資源集聚能力均存在正向影響，經濟和公共資源集聚能力對土地利用效率存在正向影響，政治資源集聚能力阻礙了城市土地利用效率，結論與基準回歸結果一致，穩健性檢驗通過。

表6 劃分為兩級的回歸結果

3.4.2 替換被解釋變量

也有學者采用單位土地面積經濟產出來衡量城市土地利用效率，主要考察了城市土地利用的經濟效率。采用經濟效率產出作為城市土地利用效率的替代變量的回歸結果見表7。替換被解釋變量的結果與基準回歸的結果一致，各個系數符號顯著且未發生方向的變化，即行政等級對資源集聚能力和土地利用效率具有正向的影響，資源集聚能力發揮部分中介的作用。

表7 替換被解釋變量的回歸結果

3.4.3 替換解釋變量

城市行政等級和城市規模有十分緊密的聯系，城市發展進程中政治因素往往比經濟因素更能引起人口的集聚［37］，那么城市等級是不是城市規模的反應呢？為了回答這個問題，該研究對城市規模影響土地利用效率的路徑也進行了探討。城市規模簡化為一線（level1）、二線（level2）、三線（level3）和其他城市［38］，高等級城市在規模上均屬于一線或二線的城市，所以重點關注三線城市對資源集聚和土地利用效率的影響效應，回歸結果見表8。模型（1）—模型（3）的中介效應檢驗結果表明，城市規模對土地利用效率也存在和行政等級相似的路徑，城市規模正向影響城市土地利用效率。一線和二線的城市規模對城市資源集聚能力為正，三線城市不存在對資源集聚的顯著作用。模型（4）—模型（7）多重并行中介效應檢驗，一線和二線城市都對經濟、政治和公共資源集聚能力有顯著的正向作用，三線的城市都是人口規模大的普通地級市，對資源集聚的能力明顯弱于一線和二線城市，回歸結果為正，但并不顯著。城市規模對土地利用效率具有正向作用，但作為社會結構的城市規模，與作為等級政治結構城市行政等級的作用路徑不同。

表8 城市規模對土地利用效率中介效應模型回歸結果

3.5 有調節的中介效應檢驗

借鑒胡麗娜等［39］的研究，設定一個帶有調節的中介效應模型，調節項系數的正負是關注的重點。表9 模型（2）的結果顯示，資源集聚能力和財政透明度的交互項系數為0.004，且在1%水平上通過了顯著性檢驗，表明在資源集聚能力相同的情況下，政府提升財政透明度有利于提高城市土地利用效率。模型（6）的結果同樣也證實了這一結論，經濟、政治和公共資源集聚能力與財政透明度的交互項系數均顯著大于零，調節作用的強度隨著財政透明度的提高而提高。財政透明度對經濟和公共資源集聚能力具有正向調節作用，促進經濟和公共資源集聚能力的發揮；對政治資源集聚能力有負向調節作用，抑制政治資源集聚能力對土地利用效率的負向影響，假設4得到驗證。

表9 財政透明度的調節中介效應模型回歸結果

4 結論與啟示

為了探究行政等級和土地利用效率的關系，該研究構建了中介效應模型和有調節的中介效應模型，并利用2005—2021年地級及以上城市市轄區數據驗證模型。采用控制函數法、更改級別劃分和替換被解釋變量與解釋變量進行進一步分析。主要得到以下結論：①城市行政等級對城市土地利用效率有直接正向作用，等級越高對土地利用效率的影響也越大。②城市行政等級對資源集聚能力有正向影響，行政等級通過資源集聚能力進一步影響土地利用效率。③經濟和公共資源集聚能力對土地利用效率存在促進作用，而政治資源集聚能力對土地利用效率存在抑制作用。④在資源集聚能力一定時，提高財政透明度將有利于提升土地利用效率。

有鑒于此，基于研究結論得出如下政策啟示：①在當前城市分級不再變動的情況下，中央和上級政府適當下放給具有一定潛力的內陸地級市部分經濟發展權限，并戰略性地提升一些經濟強市的在政治上影響力和話語權，產業、土地政策向“普惠制”方向發展。高等級城市要利用好自身資源集聚優勢，提高資源利用效率，嚴控城市開發邊界，優先使用空置、閑置的土地，提升高質量集約發展意識。②提升城市土地利用效率，提升城市經濟整體發展水平必不可少。為此，需要完善基礎設施建設，打破區域市場分割，建設國內統一“大市場”，推動土地、資本和勞動力要素在高等級城市和普通城市之間自由流動。優化城市營商環境，推動政商關系、政企關系朝健康、清白方向前進；推進區域發展一體化，明確各城市的功能定位，結合城市資源稟賦的實際，發展特色產業，避免產業同質化。發揮高等級城市輻射帶動作用，打造分工合理、優勢互補的高質量城市群。③提升政府治理能力，推動政府信息公開，為經濟發展提供良好的制度環境。提升財政透明度，強化社會對財政資金監督，提高財政資金的使用效率。深化土地市場化改革，規范辦事效率，杜絕土地交易市場中的腐敗行為。處理好政府和市場的關系，政府需要減少對市場的過度干預，充分發揮市場在資源調配中的功能，促進產業集群發展，以全要素生產率提升帶動城市經濟持續高質量增長。④在穩健性檢驗中發現城市規模也對城市土地利用效率具有正向影響，為此，需要合理控制人口規模，讓規模與城市現有資源相匹配，發揮“等級-規模”和“資本-技術”協同作用推進產業結構高級化、合理化，進而提升土地利用效率。