網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理的諾斯悖論及其應(yīng)對(duì)

摘 要：網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理建立在社會(huì)自治失靈所提供的合法性基礎(chǔ)之上，并表現(xiàn)出既強(qiáng)調(diào)國(guó)家作用也倡導(dǎo)社會(huì)協(xié)作的新國(guó)家主義取向。然而規(guī)制的強(qiáng)化再次引發(fā)了對(duì)于國(guó)家權(quán)力過(guò)度膨脹的憂慮，表現(xiàn)為當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)的流行，泛安全化危險(xiǎn)的暴露，泛行政化與泛政治化風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，以及法律明顯的精細(xì)化和前置化趨勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)安全不同領(lǐng)域的權(quán)力分配也遭遇了失衡風(fēng)險(xiǎn)，如此便在規(guī)制需要與過(guò)度規(guī)制之間產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)安全治理的諾斯悖論。均衡國(guó)家主導(dǎo)作用的關(guān)鍵在于培育自主的能動(dòng)社會(huì)，應(yīng)通過(guò)充分的公權(quán)信息披露，社會(huì)對(duì)國(guó)家在治理與政治參與兩方面的反向建構(gòu)，以及負(fù)責(zé)企業(yè)和理性公民的培育，來(lái)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)的正和博弈，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)安全；網(wǎng)絡(luò)空間治理；國(guó)家治理；諾斯悖論

作者簡(jiǎn)介：張慧，法學(xué)博士，華僑大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向：法理學(xué)（E-mail：zhanghui@hqu.edu.cn；福建 泉州 362021）。

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的二十大精神國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中加強(qiáng)新興領(lǐng)域立法研究”（23ZDA076）；福建省社會(huì)科學(xué)基金馬工程項(xiàng)目“當(dāng)代華僑身份認(rèn)同的法治建構(gòu)研究”（FJ2023MGCA039）；華僑大學(xué)高層次人才科研啟動(dòng)項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)安全治理中的國(guó)家角色研究”（22SKBS025）

中圖分類號(hào)：D997.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2023）06-0107-12

“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”（［美］道格拉斯·C·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1994年，第20頁(yè)。），此即“諾斯悖論”。在網(wǎng)絡(luò)安全治理語(yǔ)境下，國(guó)家是保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全從而實(shí)現(xiàn)有保障的自由與發(fā)展的關(guān)鍵，但國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制活動(dòng)也可能會(huì)成為達(dá)成信息化愿景的障礙。在當(dāng)今時(shí)代背景下，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗形勢(shì)緊張，技術(shù)發(fā)展又帶來(lái)新的治理問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全的泛化與各國(guó)行政權(quán)力的擴(kuò)張互為因果，雖極大地提升了國(guó)家能力，但國(guó)家權(quán)力范圍的迅速擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬锨终剂斯衽c企業(yè)的自主領(lǐng)域，值得我們?yōu)榇司韬头此肌．?dāng)前已存在一些針對(duì)國(guó)家以網(wǎng)絡(luò)安全為由強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)干預(yù)現(xiàn)象的研究，尤其是在網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)以及美國(guó)對(duì)華產(chǎn)業(yè)政策方面，（如劉建偉：《國(guó)家“歸來(lái)”：自治失靈、安全化與互聯(lián)網(wǎng)治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第7期，第107—125頁(yè)；郭銳、陳馨：《“泛安全化”傾向與東亞軍備安全風(fēng)險(xiǎn)》，《國(guó)際安全研究》2018年第5期，第39—53頁(yè)；鄒舉、慕錦華：《安全化與保護(hù)主義：網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略》，《傳媒觀察》2021年第8期，第20—27頁(yè)；楊楠：《網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響》，《外交評(píng)論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》2020年第3期，第69—93頁(yè)。）關(guān)注重點(diǎn)在于國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家規(guī)制的強(qiáng)化對(duì)于國(guó)內(nèi)社會(huì)權(quán)力的影響研究為數(shù)尚少。本文討論網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理中的國(guó)家權(quán)力膨脹以及社會(huì)自主性問(wèn)題，首先闡釋我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家治理的現(xiàn)象和原理，隨后揭示網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理從國(guó)家主導(dǎo)向國(guó)家規(guī)制替代社會(huì)治理滑落的風(fēng)險(xiǎn)，最后根據(jù)實(shí)際情況提出建議。

一 網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理法理

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)正式提出了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化政策，根據(jù)官方與理論研究者的豐富闡釋，國(guó)家治理便是國(guó)家通過(guò)完善制度、提高制度執(zhí)行能力，協(xié)調(diào)公私多方力量來(lái)實(shí)現(xiàn)善治。（張慧：《網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理邏輯：內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)與路徑》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期，第20—25頁(yè)。）因而在國(guó)家治理理論中，“國(guó)家”既是治理主體意義上的公共部門(mén)，也是治理對(duì)象意義上的國(guó)家事務(wù)。一方面，治理理論研究可大致分為國(guó)家中心和社會(huì)中心兩種進(jìn)路，前者重視政府的主導(dǎo)和規(guī)制，后者強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)以平等地位協(xié)商、以伙伴關(guān)系共同參與公共管理，因此國(guó)家治理是一種肯定國(guó)家中心地位的治理路徑。（田凱、黃金：《國(guó)外治理理論研究：進(jìn)程與爭(zhēng)鳴》，《政治學(xué)研究》2015年第6期，第48頁(yè)。）另一方面，規(guī)制治理、元規(guī)制、規(guī)制空間、基于管理的規(guī)制等較新規(guī)制理論均提出，應(yīng)正視公共管理資源與權(quán)威的分散和政府能力的不足，開(kāi)展去中心化的社會(huì)管理以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，因此國(guó)家治理亦類似于一種強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同共治的規(guī)制理論。（［英］科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，北京：清華大學(xué)出版社，2018年，第31頁(yè)。）網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理也就是國(guó)家協(xié)調(diào)社會(huì)各利益相關(guān)主體，調(diào)節(jié)完善國(guó)家正式法律制度與社會(huì)規(guī)范、市場(chǎng)運(yùn)行生態(tài)、代碼架構(gòu)，（［美］勞倫斯·萊斯格：《代碼2.0：網(wǎng)絡(luò)空間中的法律》，李旭、沈偉偉譯，北京：清華大學(xué)出版社，2009年，第145—148頁(yè)。）并提高公私主體的治理能力，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全與信息化的公共目標(biāo)。現(xiàn)代化的國(guó)家治理是我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理則既為當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的治理方式，也是理想的治理愿景。

（一）必要性與現(xiàn)實(shí)性

從全球范圍來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)治理已經(jīng)歷了以技術(shù)專家和技術(shù)組織為主體的治理模式，不突出政府地位的多利益攸關(guān)方治理模式，政府間國(guó)際組織治理模式和國(guó)家中心治理模式的發(fā)展變遷過(guò)程，分別反映了技術(shù)決定論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、國(guó)際法治和國(guó)家主義等理論的影響。（王明國(guó)：《全球互聯(lián)網(wǎng)治理的模式變遷、制度邏輯與重構(gòu)路徑》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第3期，第51—59頁(yè)。）在互聯(lián)網(wǎng)誕生的短短幾十年里，人們既試驗(yàn)過(guò)自下而上的治理模式，也經(jīng)歷過(guò)多中心和自上而下的治理方法，而國(guó)家的地位和作用卻在此過(guò)程中越來(lái)越突出。這是因?yàn)椋鐣?huì)自治的失靈使網(wǎng)絡(luò)空間安全成為嚴(yán)重的治理難題，國(guó)家合法的公共利益代表者身份、資源優(yōu)勢(shì)和治理能力令其又一次在集體行動(dòng)中取得了元治理主體權(quán)威。截至2021年底，全世界已有156個(gè)國(guó)家擁有網(wǎng)絡(luò)犯罪立法，137個(gè)國(guó)家擁有數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私立法，（UNCTAD， Summary of Adoption of E-Commerce Legislation Worldwide，（14 December 2021）［2022-10-26］，https：//unctad.org/topic/ecommerce-and-digital-economy/ecommerce-law-reform/summary-adoption-e-commerce-legislation-worldwide.）國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間治理上的“回歸”已為既成事實(shí)，國(guó)家或政府的主導(dǎo)作用已在多國(guó)得到公開(kāi)承認(rèn)，包括本應(yīng)站在“網(wǎng)絡(luò)自由主義”陣營(yíng)的國(guó)家，（Scott J.Shackelford & Amanda N.Craig， Beyond the New Digital Divide： Analyzing the Evolving Role of National Governments in Internet Governance and Enhancing Cybersecurity，Stanford Journal of International Law，2014， 50 （1）， pp.134-135.作者認(rèn)為，當(dāng)今世界存在一種以互聯(lián)網(wǎng)治理模式為標(biāo)準(zhǔn)的新式數(shù)字鴻溝，即中國(guó)、俄羅斯所代表的網(wǎng)絡(luò)父愛(ài)主義和美國(guó)、西歐等代表的網(wǎng)絡(luò)自由主義。）呈現(xiàn)出觀念分裂而行為趨同的趨勢(shì)。例如，英國(guó)網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容的行業(yè)自律模式一直被視為網(wǎng)絡(luò)空間多元治理的典范，（黃志雄、劉碧琦：《英國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管：模式、經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2016年第3期，第101—108頁(yè)。）但是由于治理效果未能達(dá)到公民期待，為回應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的輿論，2019年英國(guó)發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)有害內(nèi)容白皮書(shū)》，將長(zhǎng)期以來(lái)主要由行業(yè)自律治理的合法但不道德內(nèi)容列入法律規(guī)制范圍，確定了政府在該治理領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。（周麗娜：《英國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理新動(dòng)向及國(guó)際趨勢(shì)》，《新聞?dòng)浾摺?019年第11期，第81—89頁(yè)。）

就中國(guó)而言，在網(wǎng)絡(luò)安全法治尚處探索階段時(shí)，社會(huì)自治失靈問(wèn)題已充分顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)泄露事件多發(fā)、騷擾電話和電信詐騙猖獗、網(wǎng)絡(luò)暴力橫行等現(xiàn)象已成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》的出臺(tái)曾遭遇相當(dāng)多的批評(píng)，其中最大的爭(zhēng)議是其作為框架性立法的模糊性和開(kāi)放性。但這部法律的重要意義在于回應(yīng)了當(dāng)時(shí)各方普遍要求設(shè)立一部高位階網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)制度的社會(huì)要求，并順應(yīng)了各國(guó)積極制定網(wǎng)絡(luò)安全法、出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間治理合作的國(guó)際形勢(shì)。2013年斯諾登事件發(fā)生后，真實(shí)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)致使世界各國(guó)紛紛自危，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)話題的討論空前熱烈。2014年2月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，習(xí)近平總書(shū)記任組長(zhǎng)，將網(wǎng)絡(luò)安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題，并要求制定立法規(guī)劃、完善網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)法律法規(guī)。（《習(xí)近平主持召開(kāi)中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)總體布局統(tǒng)籌各方創(chuàng)新發(fā)展努力把我國(guó)建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)》，《保密科學(xué)技術(shù)》2014年第2期，第4頁(yè)。）2014年4月，制定網(wǎng)絡(luò)安全法被列入全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)法律法規(guī)，從而“以制度建設(shè)提高國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全保障能力，掌握網(wǎng)絡(luò)空間治理和規(guī)則制定方面的主動(dòng)權(quán)”（關(guān)于《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法（草案）》的說(shuō)明。）。因此，從2014年起我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)明顯增加。（徐敬宏、郭婧玉、游鑫洋：《2014—2018年中國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理的政策走向與內(nèi)在邏輯》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期，第21—22頁(yè)。）《網(wǎng)絡(luò)安全法》的立法工作與2016年《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》的出臺(tái)和2017年《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》的發(fā)布相呼應(yīng)，帶動(dòng)了一批相關(guān)法律法規(guī)的制定和頒布，國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全治理事務(wù)上的主導(dǎo)作用日益增強(qiáng)。

必要的集權(quán)是提供安全和秩序等公共產(chǎn)品的需要。（［美］德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A·羅賓遜：《國(guó)家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015年，第56頁(yè)。）國(guó)家治理意涵中的國(guó)家主導(dǎo)意味著網(wǎng)絡(luò)安全治理利益攸關(guān)主體之間并非平等的聯(lián)盟關(guān)系，而是以國(guó)家作為投資人、決策者、組織者、監(jiān)管者、沖突調(diào)停者與懲罰實(shí)施者，從而克服市場(chǎng)失靈與志愿失靈，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同的善治目標(biāo)。但國(guó)家在主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全治理的過(guò)程中并非居于中立地位，而是與私主體一樣擁有自身的利益和偏好。在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期，國(guó)家為發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)允許網(wǎng)絡(luò)企業(yè)“非法興起”（胡凌：《“非法興起”：理解中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的一個(gè)視角》，《文化縱橫》2016年第5期，第120—125頁(yè)。），在其后建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全法律體系的過(guò)程中又明顯更傾向于安全利益。（郭春鎮(zhèn)、張慧：《我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治中的國(guó)家能力研究》，《江海學(xué)刊》2021年第1期，第167頁(yè)。還有學(xué)者指出，當(dāng)前政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的態(tài)度已轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙灾卫頌橹骷骖櫚l(fā)展”的思路。參見(jiàn)彭波、張權(quán)：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的形成及嬗變（1994—2019）》，《新聞與傳播研究》2020年第8期，第62頁(yè)。）由此可見(jiàn)，國(guó)家主導(dǎo)離不開(kāi)社會(huì)支持，更需要社會(huì)協(xié)商與監(jiān)督；國(guó)家治理既強(qiáng)調(diào)“國(guó)家”，也須強(qiáng)調(diào)“治理”。網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理體現(xiàn)了一種以國(guó)家為元治理主體，既重視國(guó)家作用，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)作的“新國(guó)家主義”理念。（［澳］琳達(dá)·維斯、約翰·M.霍布森：《國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一個(gè)比較及歷史性的分析》，黃兆輝、廖志強(qiáng)譯，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2009年，第9—13頁(yè)。）

（二）新國(guó)家主義取向

社會(huì)與國(guó)家之間的界限不斷收縮擴(kuò)張，從新自由主義的“新”和國(guó)家回歸的“回歸”中便可一窺二者關(guān)系的波折，而該波折的特點(diǎn)便是在戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大規(guī)模流行病等公民生存遭到嚴(yán)重威脅的時(shí)刻，國(guó)家干預(yù)便會(huì)在失靈的市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)自治之前取得空前的合法性，在社會(huì)恢復(fù)安定而科層制管理的固有弊端日益突出時(shí)，縮減國(guó)家權(quán)力范圍的呼聲又會(huì)占據(jù)主流。伴隨網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家地位提升的是理論界的“國(guó)家回歸”，學(xué)者已普遍認(rèn)同國(guó)家應(yīng)該并已作為利益相關(guān)方的重要一員參與網(wǎng)絡(luò)空間治理，（如Jack Goldsmith & Tim Wu， Who Controls the Internet？Illusions of a Borderless World， Oxford University Press， 2006；Nathan Alexander Sales， Regulating Cyber-Security， Northwestern University Law Review， 2013， 107 （4）， pp.1503-1568；徐漢明、張新平：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的法治模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第2期，第48—71頁(yè)；陳越峰：《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的合作治理》，《法學(xué)研究》2018年第6期，第175—193頁(yè)。）人們也正在自覺(jué)或不自覺(jué)地踏入一條“新”國(guó)家主義進(jìn)路。

國(guó)家主義（statism）是一個(gè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的模糊概念，其核心是以國(guó)家為中心、以國(guó)家本身為目的的行為理念。作為一種與自由主義相對(duì)立的意識(shí)形態(tài)，國(guó)家主義長(zhǎng)期以來(lái)備受批判，鑒于歷史上國(guó)家權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張?jiān)鴮?dǎo)致嚴(yán)重的不良后果，國(guó)家主義成為了一個(gè)被批評(píng)、被警覺(jué)的概念。

然而自20世紀(jì)80年代以來(lái)，人們?cè)谀慷昧诵伦杂芍髁x在發(fā)達(dá)國(guó)家和模仿西方制度的發(fā)展中國(guó)家所產(chǎn)生的負(fù)面作用，以及國(guó)家在促進(jìn)日本、韓國(guó)等國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的積極作用之后，轉(zhuǎn)而從現(xiàn)實(shí)出發(fā)、以實(shí)用主義態(tài)度看待國(guó)家主義，（Peter Evans， Embedded Autonomy： States and Industrial Transformation， Princeton University Press， 1995.）探討其對(duì)于善治的工具價(jià)值。（許紀(jì)霖：《當(dāng)代中國(guó)的啟蒙與反啟蒙》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第249頁(yè)。）這種國(guó)家主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家的元治理主體角色，追求國(guó)家的積極作為，認(rèn)為提升國(guó)家能力對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公民生活秩序的穩(wěn)定、生活水平的提高起著至關(guān)重要作用，但并不排斥社會(huì)。因此，國(guó)家主義也不都是“國(guó)家足矣”，在認(rèn)真對(duì)待國(guó)家、將之作為關(guān)鍵解釋變量、卻又不否認(rèn)其與社會(huì)之協(xié)調(diào)方為達(dá)成目標(biāo)之根本路徑時(shí)，人們指出這也是國(guó)家主義。為與一些主張國(guó)家至上、國(guó)家至善而不考慮社會(huì)因素的經(jīng)典國(guó)家主義理論（于浩：《國(guó)家主義源流考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第10期，第68—75頁(yè)。）相區(qū)別，稱之為“新國(guó)家主義”（［澳］琳達(dá)·維斯、約翰·M.霍布森：《國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：一個(gè)比較及歷史性的分析》，第9—13頁(yè)。）。正如“新國(guó)家主義”理論中國(guó)家秉承著經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一樣，網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理中的新國(guó)家主義立場(chǎng)目標(biāo)在于網(wǎng)絡(luò)空間善治，在弱化了國(guó)家與法律作為階級(jí)統(tǒng)治工具色彩的同時(shí)，更加突出國(guó)家的社會(huì)治理功能，展現(xiàn)服務(wù)型政府的角色定位，強(qiáng)化其作為公民權(quán)益和社會(huì)秩序的保障者作用。

新國(guó)家主義立場(chǎng)在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域的出現(xiàn)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)使然。無(wú)論是外國(guó)還是中國(guó)，由于法治的路徑依賴效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)安全治理事務(wù)大都由法律擔(dān)當(dāng)主要治理工具，而國(guó)家機(jī)器則為法律的制定者、宣傳者、執(zhí)行者和裁判者。盡管在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)組織方為其主要治理者，然而在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到如今規(guī)模之后，其治理事務(wù)的體量與復(fù)雜程度早已超出了研究人員的工作范圍和工作能力，市場(chǎng)機(jī)制業(yè)已在實(shí)踐中證明了其不可靠性，而懲治跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪等主權(quán)和外交相關(guān)事務(wù)也令國(guó)家的入場(chǎng)成為必然。既然中國(guó)的法制與法治建設(shè)均由國(guó)家主導(dǎo)，（于浩：《共和國(guó)法治建構(gòu)中的國(guó)家主義立場(chǎng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期，第173—183頁(yè)。）那么以新國(guó)家主義作為中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治的基本立場(chǎng)亦為必然。總之，就當(dāng)前而言，新國(guó)家主義是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域政策和法律的事實(shí)立場(chǎng)。

二 諾斯悖論：國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主的悖反

國(guó)家的保護(hù)與控制是一體兩面的關(guān)系。作為一個(gè)新的治理領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)于一國(guó)國(guó)家權(quán)力和需與社會(huì)合作的基礎(chǔ)性國(guó)家能力（［英］邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》（第二卷上冊(cè)），陳海宏等譯，上海：上海人民出版社，2007年，第68—69頁(yè)。）都提出了更高要求，無(wú)疑將導(dǎo)致國(guó)家控制范圍的擴(kuò)大和控制強(qiáng)度的提升。（劉鵬：《三十年來(lái)海外學(xué)者視野下的當(dāng)代中國(guó)國(guó)家性及其爭(zhēng)論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第5期，第208頁(yè)。）這便轉(zhuǎn)而又引發(fā)了針對(duì)國(guó)家權(quán)力膨脹和社會(huì)自主性危機(jī)的憂慮，“諾斯悖論”被提上臺(tái)前。

（一）風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)流行

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、（［德］烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博文譯，南京：譯林出版社，2004年。）失控世界（［美］安東尼·吉登斯：《失控的世界》，周云紅譯，南昌：江西人民出版社，2001年。）等論斷的高頻出現(xiàn)渲染了當(dāng)今世界的危險(xiǎn)特征，推動(dòng)泛安全話語(yǔ)的流行和安全化行動(dòng)的進(jìn)展，這種不安全感很大程度上是由科技發(fā)展造成的。信息技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展創(chuàng)新令人目不暇接，與此相對(duì)應(yīng)的是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)亦難以預(yù)知，如濫用個(gè)人信息的大數(shù)據(jù)分析來(lái)影響選舉，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性致使其相關(guān)話題甚至常常帶有科幻色彩。（馮迪凡：《AI操縱美歐大選人類何以破解》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2017年3月8日，第A01版。）人們慨嘆，風(fēng)險(xiǎn)是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性特征。（黃少華：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域中的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)問(wèn)題》，《科學(xué)與社會(huì)》2013年第4期，第16頁(yè)。）針對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的不知所措與恐慌跟隨風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)紛至沓來(lái)，其尚未顛覆人們的生活基礎(chǔ)，卻時(shí)常造成一定范圍內(nèi)的混亂，動(dòng)搖了日常生活秩序的安定性。

風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)的流行還反映在網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)研究、報(bào)道與政策總是以各種安全事件開(kāi)頭，從而藉此證明風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性與安全措施的必要性、合法性。有關(guān)嚴(yán)重網(wǎng)絡(luò)安全事件的廣泛新聞報(bào)道在一定程度上展現(xiàn)了國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)溝通技巧，其運(yùn)用“網(wǎng)絡(luò)珍珠港”等符號(hào)所渲染的公共安全威脅氛圍凸顯國(guó)家的“保護(hù)者”角色，提升國(guó)家權(quán)力的合法性，進(jìn)而令“權(quán)威行使集中化，現(xiàn)代化進(jìn)程所有的細(xì)節(jié)都為科層制的控制和規(guī)劃所包裹”（［德］烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，第95—97頁(yè)。）。一些國(guó)家開(kāi)展了網(wǎng)絡(luò)空間軍備競(jìng)賽，意圖在網(wǎng)絡(luò)安全事件中先發(fā)制人。（楊楠：《網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響》，《外交評(píng)論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》2020年第3期，第69—93頁(yè)。）而各國(guó)亦開(kāi)始從源頭上加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管控，如實(shí)施網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制、重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息的境內(nèi)存儲(chǔ)、對(duì)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)加強(qiáng)控制等措施。

若國(guó)家或其他利益相關(guān)主體刻意低估網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，那無(wú)疑是對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)和人類社會(huì)的不負(fù)責(zé)任。（確實(shí)一直有一些聲音表示不必對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)等事務(wù)太過(guò)緊張，問(wèn)題沒(méi)有那么嚴(yán)重。See Drew Gough， Op Ed： When It Comes to Cybersecurity， Lawyers Don’t Need to Embrace Dr.Strangelove， Canberra Law Review， 2019， 16 （1）， pp.99-108.作者表示與其“保持冷靜，繼續(xù)前行”（Keep Calm And Carry On），不如“認(rèn)清形勢(shì)，放棄幻想”。）不作為和少作為只能導(dǎo)向網(wǎng)絡(luò)空間和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崩潰，只有利益相關(guān)者都采取保護(hù)措施方有希望實(shí)現(xiàn)一定程度的安全。但是由于真切威脅政權(quán)安全的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題更多地表現(xiàn)為潛在風(fēng)險(xiǎn)而不是已造成的現(xiàn)實(shí)破壞，人們不免產(chǎn)生疑問(wèn)，（有關(guān)國(guó)家安全的）風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)在國(guó)際國(guó)內(nèi)的流行之中，有多少是利益相關(guān)主體為以安全名義擴(kuò)張權(quán)力而故意為之并推波助瀾？在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，“泛安全化”本身作為一種政治風(fēng)險(xiǎn)被越來(lái)越多地提至臺(tái)前。

（二）泛安全化危險(xiǎn)暴露

網(wǎng)絡(luò)空間日漸軍事化的背后是其安全化趨向。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的憂懼從政策、法律、理論研究中擴(kuò)散到整個(gè)社會(huì)，造就了一種普遍的維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序的壓力，壓力一方面催生了更多安全保護(hù)措施，另一方面則引致了對(duì)于“泛安全化”風(fēng)險(xiǎn)的憂慮。

“安全化”（securitization）是國(guó)際關(guān)系研究領(lǐng)域哥本哈根學(xué)派提出的安全理論，是一種為了達(dá)到一定政治目的，通過(guò)宣布安全威脅的存在令主體取得相關(guān)權(quán)力合法性，從而采取超常規(guī)行政、軍事措施的政治策略。由于安全是國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外活動(dòng)的核心領(lǐng)域和合法壟斷領(lǐng)域，社會(huì)事務(wù)的泛安全化便意味著國(guó)家干預(yù)范圍的擴(kuò)大。相較而言，政治化是指將原本不屬國(guó)家管轄的社會(huì)公共問(wèn)題納入政府治理范圍內(nèi)，因此安全化被視為一種更加激進(jìn)的政治化手段，其為“超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實(shí)際上就是一種所有政治之上的特殊政治”，能夠?yàn)椤皣?guó)家進(jìn)行動(dòng)員或者獲得特殊權(quán)力以便為應(yīng)對(duì)‘存在性威脅’打開(kāi)通途”（［英］巴瑞·布贊、［丹麥］奧利·維夫、［丹麥］迪·懷爾德主編：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社，2003年，第29—32頁(yè)。）。這種特殊權(quán)力指的是突破了正常行政程序或行政規(guī)范的緊急措施，典型如俄羅斯“主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)法案”中的與因特網(wǎng)斷聯(lián)，這一規(guī)定也存在于其他國(guó)家的法律中，如我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第58條。

綜合一些論說(shuō)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)空間的“泛安全化”是指由于網(wǎng)絡(luò)深度嵌入了當(dāng)今社會(huì)生活的方方面面，加之一些主體試圖以安全為由獲取權(quán)力、實(shí)現(xiàn)其他目的，而導(dǎo)致當(dāng)前出現(xiàn)的，網(wǎng)絡(luò)安全被與廣泛的其他領(lǐng)域議題聯(lián)系起來(lái)，其風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重性被夸大，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理領(lǐng)域在廣度、深度方面大肆擴(kuò)展現(xiàn)象。如美國(guó)以國(guó)家安全受到威脅為由拒絕華為、中興、字節(jié)跳動(dòng)、微信等進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)就被視為典型案例，人們指出美國(guó)政府把網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)異化成了貿(mào)易保護(hù)主義，而真實(shí)目的則是遏制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)自身霸權(quán)地位并轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)矛盾。（張莉：《論“斯諾登事件”后的中美網(wǎng)絡(luò)安全合作》，《新視野》2014年第5期，第128頁(yè)；李崢：《中美網(wǎng)絡(luò)安全互動(dòng)：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期，第150頁(yè)；鄒舉、慕錦華：《安全化與保護(hù)主義：網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略》，《傳媒觀察》2021年第8期，第20—28頁(yè)。）泛安全化主要有兩個(gè)突出表現(xiàn)，一是將虛擬風(fēng)險(xiǎn)合理或不合理地現(xiàn)實(shí)化，將尚未發(fā)生的事故定性為迫近的風(fēng)險(xiǎn)，二是以風(fēng)險(xiǎn)為理由實(shí)施非常規(guī)化、甚至侵犯公民基本權(quán)利的防御或者攻擊措施。（［美］彌爾頓·L·穆勒：《網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家：互聯(lián)網(wǎng)治理的全球政治學(xué)》，周程等譯，上海：上海交通大學(xué)出版社，2015年，第191—192頁(yè)。）其將導(dǎo)致安全邏輯超過(guò)經(jīng)濟(jì)邏輯與自由理念，國(guó)家與國(guó)家施加于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者之上的安全保護(hù)責(zé)任持續(xù)擴(kuò)大，其成本令公私主體均難以承受，安全砝碼的持續(xù)增加也導(dǎo)致發(fā)展難以為繼。因而物極必反，基于對(duì)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)及泛安全化情境的反思，網(wǎng)絡(luò)軍控和去安全化話語(yǔ)開(kāi)始越來(lái)越多地出現(xiàn)。兩版《塔林手冊(cè)》的制定既是網(wǎng)絡(luò)軍事化和安全化程度加深的體現(xiàn)，也是約束限制該軍事化進(jìn)程的措施。（參見(jiàn)楊楠：《網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響》，《外交評(píng)論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》2020年第3期，第73頁(yè)。）

（三）泛行政化與泛政治化風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)

在伴隨網(wǎng)絡(luò)空間安全化的國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張中，擴(kuò)張的不只是網(wǎng)絡(luò)安全管理機(jī)構(gòu)自身，其還通過(guò)法律實(shí)施了對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織內(nèi)部的行政化改造，使之在經(jīng)營(yíng)方式、體制和理念上與國(guó)家相合，從而配合監(jiān)管。最典型表現(xiàn)是在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全保護(hù)上，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)依據(jù)國(guó)家給出的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管，并與國(guó)家機(jī)關(guān)達(dá)成刪除—保存記錄—報(bào)告等合作，這一發(fā)包式（于洋、馬婷婷：《政企發(fā)包：雙重約束下的互聯(lián)網(wǎng)治理模式——基于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容治理的研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第3期，第117—128頁(yè)。）治理機(jī)制令私主體產(chǎn)生了行政化特征。然而國(guó)家行政體系一旦將社會(huì)主體吸納進(jìn)體制內(nèi)部，國(guó)家治理的基礎(chǔ)條件——雙方自主性即告失效。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理看似將國(guó)家干預(yù)隱藏化、柔和化了，卻容易導(dǎo)致國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的泛行政化。（顧昕：《治理嵌入性與創(chuàng)新政策的多樣性：國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)》，《公共行政評(píng)論》2017年第6期，第9頁(yè)。）國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制推行的行政化將帶來(lái)社會(huì)治理機(jī)制的不斷萎縮，令“國(guó)家治理”蛻化為“國(guó)家管理”。

網(wǎng)絡(luò)安全的泛化不僅存在經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的泛行政化風(fēng)險(xiǎn)，還容易導(dǎo)致泛政治化風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)榘踩捳Z(yǔ)背后隱藏著國(guó)家為政治活動(dòng)尋求合法性的需要。政治化將社會(huì)現(xiàn)象重述為政治現(xiàn)象，出于擴(kuò)大權(quán)力范圍、挑起爭(zhēng)端、取得利益等潛藏動(dòng)機(jī)，常常非理性地將非政治現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)行解讀，制造泛政治化氛圍，從而在政治話語(yǔ)開(kāi)拓的新領(lǐng)地從事政治活動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)安全話題時(shí)常被恰如其分或危言聳聽(tīng)地引申為國(guó)家間的政治軍事對(duì)抗、資本主義的剝削壓迫和政權(quán)的意識(shí)形態(tài)危機(jī)，令對(duì)立氣氛日益彌漫。無(wú)論是過(guò)度行政化還是過(guò)度政治化，所反映的都是國(guó)家權(quán)力意圖對(duì)社會(huì)權(quán)力實(shí)施完全替代策略，用行政思維和政治思維壓制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和表達(dá)自由，意圖將企業(yè)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎难由煨越M織。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理活動(dòng)已然經(jīng)常受到質(zhì)疑。人們指出，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者究其本質(zhì)仍為不具有公共事務(wù)管理權(quán)威的市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體在國(guó)家要求下所履行的監(jiān)管責(zé)任便令其產(chǎn)生了角色混同問(wèn)題，名不正言不順。（周光權(quán)：《拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪的司法適用》，《人民檢察》2018年第9期，第21頁(yè)。）以網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者為中介實(shí)施的間接治理能夠避免公權(quán)與私利的直接沖突，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的過(guò)度行政化和政治化則將抵消這一切好處。

（四）法律的精細(xì)化與前置化趨勢(shì)

伴隨前述國(guó)家干預(yù)合法性的強(qiáng)化，網(wǎng)絡(luò)空間的法治進(jìn)程陡然加速，而在此過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律又呈現(xiàn)出了與膨脹的科層制管理相適應(yīng)的精細(xì)化和前置化現(xiàn)象，實(shí)踐了時(shí)空全面控制的權(quán)力運(yùn)行邏輯，也引發(fā)了有關(guān)權(quán)力界限的警惕。

1.精細(xì)化。在一種社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生之初，國(guó)家對(duì)其了解和干預(yù)都往往較少，體現(xiàn)在立法上就是以原則性立法為主；在社會(huì)現(xiàn)象發(fā)展成熟后，對(duì)其加以治理的社會(huì)需求有所增加，而國(guó)家業(yè)已探索出治理規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，于是便開(kāi)始制定詳細(xì)規(guī)則對(duì)其中的社會(huì)關(guān)系加以調(diào)整。（王起超：《粗放和精細(xì)：論立法技術(shù)的秩序建構(gòu)路徑》，《河北法學(xué)》2021年第5期，第180—185頁(yè)。）網(wǎng)絡(luò)安全立法便遵循了這一規(guī)律，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的制定可大致視為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法走向精細(xì)化的過(guò)渡階段。《網(wǎng)絡(luò)安全法》既是對(duì)現(xiàn)有原則性規(guī)定的集中整合，也提出了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、數(shù)據(jù)本地化等新概念，其框架性規(guī)定為具體配套制度的發(fā)展指定了方向。一方面，網(wǎng)絡(luò)安全治理所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系之復(fù)雜性與技術(shù)性在其發(fā)展初期令立法者難以招架；另一方面，為順應(yīng)時(shí)代潮流發(fā)展科學(xué)技術(shù)和新的商業(yè)模式，全面的嚴(yán)格規(guī)制可能會(huì)對(duì)信息化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)新的商業(yè)模式發(fā)展持寬容態(tài)度，甚至允許其超越現(xiàn)有法律，（胡凌：《“非法興起”：理解中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)的一個(gè)視角》，《文化縱橫》2016年第5期，第120—125頁(yè)。）這是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的政治與制度條件。（周漢華：《網(wǎng)絡(luò)法治的強(qiáng)度、灰度與維度》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第6期，第67—80頁(yè)。）

隨著互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展的逐漸定型，國(guó)家與社會(huì)對(duì)于該新事物的認(rèn)識(shí)加深，逐漸取得了治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而此時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展更早、更為先進(jìn)的國(guó)家和地區(qū)亦已出現(xiàn)可供參考的精細(xì)化治理模板，給法律的精細(xì)化創(chuàng)造了條件。國(guó)家對(duì)于信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的治理態(tài)度從“積極利用、科學(xué)發(fā)展”逐漸加重了“依法管理、確保安全”的分量。其中，由于涉及政治安全并擁有豐富的治理經(jīng)驗(yàn)和固有體制機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全的細(xì)化規(guī)定最為順利，如2019年《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的發(fā)布。相較之下，《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》因涉及利益矛盾廣泛而立法難度大，但在國(guó)家的強(qiáng)力推進(jìn)下，這幾部法律法規(guī)還是在2021年先后出臺(tái)。此外，標(biāo)準(zhǔn)等軟法亦在近幾年中密集發(fā)布和修訂。為了對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全采取全過(guò)程式保護(hù)，法律制度將不可避免地越來(lái)越多、越來(lái)越精細(xì)化。如對(duì)APP收集用戶個(gè)人信息的標(biāo)準(zhǔn)從《網(wǎng)絡(luò)安全法》的“必要”原則，進(jìn)化為《常見(jiàn)類型移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個(gè)人信息范圍規(guī)定》所列舉的39類必要個(gè)人信息。國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的控制范圍擴(kuò)大了，舉措亦精細(xì)化了。人們不禁擔(dān)心，這是否將造成國(guó)家對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和公民生活事無(wú)巨細(xì)的干預(yù)？

2.前置化。在網(wǎng)絡(luò)安全治理中，人們最常提出的建議除多元治理之外，便是從事后管理改變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟮娜^(guò)程監(jiān)管，（周漢華：《探索激勵(lì)相容的個(gè)人數(shù)據(jù)治理之道——中國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法的立法方向》，《法學(xué)研究》2018年第2期，第16頁(yè)；陳越峰：《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的合作治理》，《法學(xué)研究》2018年第6期，第175頁(yè)。）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防則為基礎(chǔ)治理理念。例如在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全治理中，從被動(dòng)防御策略變?yōu)椤爸鲃?dòng)防御”是全球性發(fā)展趨勢(shì)，（薄曉旭：《等保2.0正式實(shí)施網(wǎng)絡(luò)等保進(jìn)入主動(dòng)防御時(shí)代》，《中國(guó)航空?qǐng)?bào)》2020年1月3日，第8版。）而這也意味著全過(guò)程監(jiān)控，方能在危害發(fā)生前便采取動(dòng)態(tài)防御措施。在法律的安全信息上報(bào)與共享等規(guī)定下，國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的掌控也不可避免地強(qiáng)化了。（如2018年《網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）》第21條第5項(xiàng)：“第三級(jí)以上網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)者……落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)感知監(jiān)測(cè)預(yù)警措施，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)管理平臺(tái)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行狀態(tài)、網(wǎng)絡(luò)流量、用戶行為、網(wǎng)絡(luò)安全事件等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，并與同級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)接”。）在個(gè)人信息保護(hù)與網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全治理上，法律直接改變了個(gè)人信息控制者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)方式，（如《個(gè)人信息保護(hù)法》通過(guò)個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估制度來(lái)激勵(lì)處理者遵守法律規(guī)定的保護(hù)措施（第55、56條），2022年實(shí)施的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》第11條規(guī)定：“算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)算法推薦服務(wù)版面頁(yè)面生態(tài)管理，建立完善人工干預(yù)和用戶自主選擇機(jī)制，在首頁(yè)首屏、熱搜、精選、榜單類、彈窗等重點(diǎn)環(huán)節(jié)積極呈現(xiàn)符合主流價(jià)值導(dǎo)向的信息”。）將國(guó)家意志嵌入為架構(gòu)的默認(rèn)設(shè)置，以此實(shí)現(xiàn)了提前干預(yù)和全過(guò)程干預(yù)。這種信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和治理技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的監(jiān)管前置，恰與法律和治理的當(dāng)前趨勢(shì)一致。

提前預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)置預(yù)案的法律能夠降低不確定性，減少治理成本和網(wǎng)絡(luò)安全損失，符合法律提供穩(wěn)定生活預(yù)期的社會(huì)功能。但其同時(shí)無(wú)法擺脫質(zhì)疑，因?yàn)榉筛深A(yù)的前置等于為事件的發(fā)生和處理提前設(shè)限，因此容易引致信息時(shí)代原本多元的商業(yè)與生活被重新分類規(guī)制，從而導(dǎo)致過(guò)度規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，伴隨穩(wěn)定性增強(qiáng)而來(lái)的是多樣性、靈活性和創(chuàng)新性的減損。其在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全和個(gè)人信息安全上尚屬有效措施，具備較高合法性，并且能夠賦予網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者較多的權(quán)限來(lái)自行調(diào)整策略。但在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全治理上，治理的前置可直譯為事前審查，一旦法律未能控制好公權(quán)力的限度，將對(duì)表達(dá)權(quán)造成的損害不言而喻。

國(guó)家干預(yù)的提前是近年來(lái)“看得見(jiàn)的手”愈益活躍的表征之一。隨著近代民法向現(xiàn)代民法的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了從意思自治到限制意思自治的轉(zhuǎn)向；從近代行政法到現(xiàn)代行政法，發(fā)生了從最小國(guó)家向規(guī)制國(guó)家的轉(zhuǎn)變；（方新軍：《私法和行政法在解釋論上的接軌》，《法學(xué)研究》2012年第4期，第34頁(yè)。）而現(xiàn)代刑法則由謙抑刑法向積極刑法邁進(jìn)，公法對(duì)私法領(lǐng)域的入侵、能動(dòng)司法等話題成為社會(huì)焦點(diǎn)。在提高國(guó)家能動(dòng)性的過(guò)程中，公民與組織的自由無(wú)疑遭到了克減。權(quán)力本性、治理理念改變和技術(shù)進(jìn)步所導(dǎo)致的提前保護(hù)傾向致使國(guó)家在從廣度、深度上均增強(qiáng)社會(huì)控制之后，又在時(shí)間上將控制前置。在此情形下，更應(yīng)警惕國(guó)家與社會(huì)之間的邊界。

（五）相異問(wèn)題同質(zhì)化處理風(fēng)險(xiǎn)

自“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全”的論斷提出后，網(wǎng)絡(luò)安全的地位和重要性備受重視。但也應(yīng)注意到，我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、個(gè)人信息安全和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全三要素所涉社會(huì)利益與保護(hù)方式之間存在重大差異，導(dǎo)致行政管理在其上的合法性具有很大差別，其中網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全方為關(guān)鍵內(nèi)容和與國(guó)家安全聯(lián)系最為直接的部分。因?yàn)樨P(guān)日常生產(chǎn)生活保障，人們無(wú)法否認(rèn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)公民享有其他自由和權(quán)利的重要性，對(duì)于企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)性，以及與網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全之間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全也是網(wǎng)絡(luò)安全外延中最不容易在“安全與自由和發(fā)展孰輕孰重”問(wèn)題上產(chǎn)生利益衡量疑難的要素，因而國(guó)家主導(dǎo)在該領(lǐng)域擁有最強(qiáng)合法性。反觀另外兩個(gè)領(lǐng)域，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)個(gè)人信息的研究方興未艾，人們?cè)谄浞蓪傩院捅Ｗo(hù)方式上爭(zhēng)論激烈，對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)或利用均面臨巨大爭(zhēng)議。這便致使《民法典》第111條雖已將個(gè)人信息列在人格權(quán)條款之后，卻因缺乏社會(huì)共識(shí)而在立法技術(shù)上進(jìn)行模糊處理，僅規(guī)定“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)”（“立法過(guò)程，一直存在是否直接確立一種個(gè)人信息權(quán)的爭(zhēng)論”“二審稿開(kāi)始納入個(gè)人信息問(wèn)題，但考慮到個(gè)人信息的復(fù)雜性，也沒(méi)有簡(jiǎn)單以單純民事權(quán)利特別是一種人格權(quán)的形式加以規(guī)定，而是籠統(tǒng)規(guī)定個(gè)人信息受法律保護(hù)，為未來(lái)個(gè)人信息如何在利益上兼顧財(cái)產(chǎn)化，以及與數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的關(guān)系配合預(yù)留了一定的解釋空間”。參見(jiàn)龍衛(wèi)球、劉保玉主編：《中華人民共和國(guó)民法總則釋義與適用指導(dǎo)》，北京：中國(guó)法制出版社，2017年，第403—404頁(yè)。）。而網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全雖關(guān)涉社會(huì)公共利益，但因涉及公民表達(dá)權(quán)這一基本人權(quán)，對(duì)公民言論做出的國(guó)家干預(yù)便更易引發(fā)合法性風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家干預(yù)的一味增加極易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的泛政治化處理，令政治成為諱莫如深的話題，而作為公民基本政治權(quán)利和民主四權(quán)之一的表達(dá)權(quán)卻有可能失去新的發(fā)展時(shí)機(jī)。??? 網(wǎng)絡(luò)安全各要素的國(guó)家治理在合法性上尚有不同，在治理績(jī)效上也存在很大差異。因而在網(wǎng)絡(luò)空間的多利益攸關(guān)方治理理論中，其以合法性、能力、利益、資源的度量值為標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)估的最佳績(jī)效將互聯(lián)網(wǎng)治理、數(shù)據(jù)治理和行為規(guī)范治理分別委任給政府、私營(yíng)部門(mén)和市民社會(huì)三個(gè)行為體。（魯傳穎：《網(wǎng)絡(luò)空間治理與多利益攸關(guān)方理論》，北京：時(shí)事出版社，2016年，第26—28頁(yè)。）網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理體制折射出了其國(guó)內(nèi)治理現(xiàn)實(shí)，國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全三領(lǐng)域的治理方式和干預(yù)程度也應(yīng)各不相同。若膨脹的國(guó)家權(quán)力試圖在三領(lǐng)域無(wú)差別增強(qiáng)管理力度，則可能同時(shí)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全上國(guó)家能力的不足、個(gè)人信息安全與網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理上的能力浪費(fèi)，治理績(jī)效也因之參差不齊。而個(gè)人信息安全與公民表達(dá)內(nèi)容治理的過(guò)度行政化甚至政治化，不僅可能因合法性不足導(dǎo)致公權(quán)力受到質(zhì)疑、治理績(jī)效不佳，還可能對(duì)信息化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民表達(dá)權(quán)產(chǎn)生不確定性危害。

三 突破悖論：信息時(shí)代能動(dòng)社會(huì)的生產(chǎn)與反作用

國(guó)家治理策略意味著要保持國(guó)家與社會(huì)主體本身的相對(duì)獨(dú)立自主性，國(guó)家固然要實(shí)施主導(dǎo)行動(dòng)，社會(huì)主體亦必須充分運(yùn)用其自身能力從事網(wǎng)絡(luò)安全治理事務(wù)。主導(dǎo)是控制，卻不是功能替代，因此屬于社會(huì)動(dòng)員行為而非行政吸納社會(huì)策略，（康曉光、盧憲英、韓恒：《改革時(shí)代的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系——行政吸納社會(huì)》，《中國(guó)民間組織30年：走向公民社會(huì)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第332頁(yè)。）國(guó)家認(rèn)可利益相關(guān)主體的自主經(jīng)營(yíng)與合同自由等權(quán)益。過(guò)度的權(quán)力干預(yù)將導(dǎo)致本就處于優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)家權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)的過(guò)度控制，將合作變?yōu)椴倏v甚至替代。數(shù)據(jù)本地化立法的六年波折反映了非傳統(tǒng)國(guó)家安全的擴(kuò)大化乃至泛化趨勢(shì)，以及國(guó)家和社會(huì)為遏制該趨勢(shì)所進(jìn)行的合理博弈，（2016年《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條規(guī)定，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)內(nèi)收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息與重要數(shù)據(jù)應(yīng)境內(nèi)存儲(chǔ)，出境需經(jīng)安全評(píng)估。2017年《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》和2019年《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》將境內(nèi)存儲(chǔ)與出境評(píng)估數(shù)據(jù)范圍擴(kuò)大至所有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者在國(guó)內(nèi)收集的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)，因此遭到質(zhì)疑，征求意見(jiàn)過(guò)后便再無(wú)消息。2021年《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》謹(jǐn)慎地?cái)U(kuò)大了第37條的適用范圍，2022年最終頒布的《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行了整合。對(duì)于立法的質(zhì)疑意見(jiàn)可參見(jiàn)劉金瑞：《關(guān)于<個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）>的意見(jiàn)建議》，《信息安全與通信保密》2017年第6期，第72—78頁(yè)；張金平：《關(guān)于數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法征求意見(jiàn)稿的若干意見(jiàn)》，《信息安全與通信保密》2017年第6期，第79—80頁(yè)。）并讓人們看到一個(gè)能動(dòng)社會(huì)所能帶來(lái)的正和博弈潛力，以及藉此突破諾斯悖論的希望。在多元協(xié)同共治的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐活動(dòng)中，主體自身的能力水平、主體間能否保持清晰合理的權(quán)責(zé)邊界與運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)同關(guān)系是其協(xié)作績(jī)效的決定因素。（盧安文、何洪陽(yáng)：《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)多元共治模式的作用機(jī)制研究——基于多參數(shù)影響的演化博弈視角》，《中國(guó)管理科學(xué)》2021年第3期，第211頁(yè)。）面對(duì)公權(quán)力的擴(kuò)張本性，必須強(qiáng)化社會(huì)自主性和社會(huì)權(quán)力來(lái)突破諾斯悖論，避免零和博弈風(fēng)險(xiǎn)。

（一）基于信息公開(kāi)的反向控制

Cyberspace（網(wǎng)絡(luò)空間）的cyber一詞來(lái)自維納于1948年提出的控制論（cybernetics），其含義為“控制、反饋、通信、人機(jī)交互”等，（戴浩：《推薦序二》，載［德］托馬斯·瑞德：《機(jī)器崛起：遺失的控制論歷史》，王曉、鄭心湖、王飛躍譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2017年。）該理論提出，信息的價(jià)值之一在于消除不確定性。（C.E.Shannon， A Mathematical Theory of Communication， The Bell System Technical Journal， 1948， 27 （3），pp.379-423.）正如常用詞“安全可控”明白地反映了安全一詞對(duì)應(yīng)著控制，這是因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)的普遍性之下，安全和確定性永遠(yuǎn)是相對(duì)的，而控制信息則能夠令人在預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和信息反饋、反思調(diào)整中降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，從而取得安全。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，無(wú)所不至的認(rèn)證與量化反映了人們對(duì)于信息和控制的渴望，減少未知即能取得安全是普遍邏輯。如此一來(lái)，在權(quán)力博弈中占下風(fēng)的主體便處于透明環(huán)境之下，而占據(jù)上風(fēng)的主體行動(dòng)則進(jìn)入黑箱。在倫理上，為確保公民的主體性和技術(shù)的工具性，一則應(yīng)以法治保證國(guó)家的干預(yù)和控制符合比例原則，二則應(yīng)增強(qiáng)國(guó)家治理的透明性，令接受控制的個(gè)人和組織明曉國(guó)家行為的實(shí)施主體、實(shí)施原因和實(shí)施方式。（吳雯：《當(dāng)代“監(jiān)控”技術(shù)的倫理困境》，《自然辯證法通訊》2019年第7期，第47頁(yè)。）

首先，透明度的增加是內(nèi)部治理社會(huì)化的表現(xiàn)。權(quán)力的運(yùn)用總是會(huì)產(chǎn)生濫用和腐敗，尤其是當(dāng)其僅涉及后臺(tái)操作、過(guò)程不為普通公民所知的時(shí)候。因此，信息披露是一項(xiàng)重要的治理工具，當(dāng)組織內(nèi)部滋生的違法或不良行為難以在內(nèi)生機(jī)制中得到遏制時(shí)，藉由信息披露，其他利益相關(guān)者的社會(huì)監(jiān)督將對(duì)不當(dāng)行為加以糾正，從而參與權(quán)力行使者的內(nèi)部治理。我國(guó)法律對(duì)國(guó)家行為多有信息披露要求，如2019年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”。此外還存在企業(yè)對(duì)政府信息的披露，如谷歌透明度報(bào)告披露國(guó)家對(duì)公司的干預(yù)情況。“黑箱”一詞總是隱喻具有負(fù)外部性的違法內(nèi)部操作，因此人們要求打開(kāi)黑箱，對(duì)其進(jìn)行外部審查監(jiān)督，以降低自我監(jiān)督所需的高昂成本，提高監(jiān)督效率。而充分的信息披露也符合程序正義，能令公民產(chǎn)生控制感、安全感和信任感，滿足其心理需求，從而提高國(guó)家行為合法性。

其次，信息披露能夠令人們理解社會(huì)運(yùn)行的原理，從而產(chǎn)生對(duì)其加以改變的可能，并改善網(wǎng)絡(luò)空間公私主體間信息不對(duì)稱的權(quán)力格局。信息是一種資源，對(duì)資源的支配帶來(lái)權(quán)力，因此在信息社會(huì)中，政府在掌握信息——獲得權(quán)力——掌握更多信息的馬太效應(yīng)中大受其益。雖然人們經(jīng)常感嘆互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)信息過(guò)剩，但沒(méi)人能否認(rèn)信息資源的繁榮已帶給人們更多自由，包括思想上的自由和自我提升的自由，也包括監(jiān)督的權(quán)力。例如，法治要求法律公開(kāi)，因而《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》的頒布讓普通公民也得以了解國(guó)家倡導(dǎo)何種網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)，以及微博熱搜、薦讀信息是基于何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行挑選的，從而可以通過(guò)多種渠道發(fā)表自己對(duì)于該價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的意見(jiàn)。知情引發(fā)監(jiān)督、表達(dá)和參與，只有了解國(guó)家權(quán)力的作用機(jī)制，才有可能對(duì)該機(jī)制展開(kāi)評(píng)價(jià)、給出反饋。從反面來(lái)看，如若權(quán)力運(yùn)行機(jī)制一直保持黑箱狀態(tài)，公民表達(dá)權(quán)的行使自然無(wú)的放矢，既不利于民主能力的培養(yǎng)和社會(huì)共治的訓(xùn)練，也不利于國(guó)家治理能力的提升。因此還是應(yīng)強(qiáng)化“觀看/被觀看二元統(tǒng)一”體制，（［法］米歇爾·福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰：修訂譯本》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2012年，第226頁(yè)。）讓權(quán)力實(shí)施主體也被看見(jiàn)，令權(quán)力可知又可測(cè)。

（二）基于治理與政治參與的反向建構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理所面臨的根本難題是公民對(duì)于國(guó)家主導(dǎo)本身的質(zhì)疑，這就必須采取社會(huì)對(duì)于國(guó)家的反向建構(gòu)措施，在網(wǎng)絡(luò)空間“找回國(guó)家”之后再“找回社會(huì)”。反向建構(gòu)就是將國(guó)家以外的利益相關(guān)者從被動(dòng)服從地位轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)“當(dāng)家作主”地位，轉(zhuǎn)換干預(yù)和被干預(yù)、約束和被約束的角色，讓國(guó)家根據(jù)社會(huì)需要對(duì)其規(guī)制策略做出適應(yīng)性調(diào)整。如此，必須塑造一種自主又開(kāi)放的國(guó)家治理體制。

首先，正式與非正式制度均會(huì)隨社會(huì)環(huán)境以及個(gè)體行動(dòng)的變化而發(fā)生改變，此即“制度的社會(huì)構(gòu)建”。文本上的法常常會(huì)在執(zhí)行中發(fā)生偏移，或者說(shuō)被“修正”。誠(chéng)然，國(guó)家制度的破壞性力量在社會(huì)因經(jīng)濟(jì)規(guī)律陷入困境，以及社會(huì)規(guī)范本身具有更強(qiáng)破壞性的時(shí)候能帶來(lái)修復(fù)性效果，前者如經(jīng)濟(jì)危機(jī)中國(guó)家的強(qiáng)行干預(yù)，后者如國(guó)家實(shí)行義務(wù)教育制度，強(qiáng)制不情愿的父母讓適齡女童入學(xué)。但是在多數(shù)情況下，國(guó)家制度必須與市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)規(guī)范相符合，否則可能出現(xiàn)三種后果，一是制度被懸置不用，二是制度的執(zhí)行在實(shí)踐中被扭曲，三是強(qiáng)制執(zhí)行制度，對(duì)社會(huì)造成破壞性影響，執(zhí)行結(jié)果取決于國(guó)家與社會(huì)的博弈。因此，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全目標(biāo)，國(guó)家必須采納社會(huì)意見(jiàn)調(diào)整其決策與行動(dòng)，或者根據(jù)社會(huì)的應(yīng)對(duì)采取相應(yīng)處置。這種社會(huì)對(duì)國(guó)家行為的直接影響即為社會(huì)反向建構(gòu)效應(yīng)的體現(xiàn)，在國(guó)家規(guī)制中加入公眾參與這一必要成分，方符合“國(guó)家治理”的意涵。而私營(yíng)部門(mén)和公民社會(huì)參與國(guó)家制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施，便得以利用國(guó)家權(quán)力，自上而下地推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全、信息化與個(gè)人權(quán)利的保護(hù)和發(fā)展。

其次，這種反向建構(gòu)既是社會(huì)治理領(lǐng)域的，也應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)域的。（有學(xué)者指出，技術(shù)治理“誘導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與的方向從政治領(lǐng)域分流到公共服務(wù)和社會(huì)治理領(lǐng)域”，本文的論述方向恰好相反。參見(jiàn)張丙宣：《政府的技術(shù)治理邏輯》，《自然辯證法通訊》2018年第5期，第100頁(yè)。）在社會(huì)反向建構(gòu)國(guó)家制度的過(guò)程中，公民作為根本的國(guó)家權(quán)力來(lái)源，不應(yīng)僅局限于檢視國(guó)家治理績(jī)效，以適當(dāng)?shù)恼位暯潜O(jiān)督國(guó)家行為才更加符合民主意涵。在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域，社會(huì)主體尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)有條件通過(guò)回應(yīng)立法征求意見(jiàn)稿、參加國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定等方式參與國(guó)家決策活動(dòng)，該活動(dòng)包含社會(huì)治理和政治參與雙重要素。無(wú)論是為了俘獲國(guó)家規(guī)制，還是為了創(chuàng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，都能有效驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者更加積極地參與到國(guó)家治理的決策過(guò)程和實(shí)施過(guò)程當(dāng)中。例如，由于涉及對(duì)于公民人格權(quán)益的認(rèn)可與保護(hù)，有關(guān)個(gè)人信息的權(quán)利屬性爭(zhēng)議就是一個(gè)重要的問(wèn)題，

利益難以協(xié)調(diào)，各方意見(jiàn)無(wú)法達(dá)成一致，并最終上升到由全國(guó)人民代表大會(huì)作出決定。此外，“前臺(tái)自愿，后臺(tái)實(shí)名”的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制度亦為企業(yè)與政府博弈后的妥協(xié)結(jié)果。（彭波、張權(quán)：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的形成及嬗變（1994—2019）》，《新聞與傳播研究》2020年第8期，第60頁(yè)。）這些例子均表明網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域社會(huì)對(duì)國(guó)家的反向建構(gòu)在現(xiàn)今我國(guó)治理生態(tài)下可以實(shí)現(xiàn)。

（三）基于社會(huì)責(zé)任與理性公民的社會(huì)自治

治理的理論設(shè)計(jì)以復(fù)數(shù)主體同時(shí)在場(chǎng)和互動(dòng)合作為邏輯前提，其中任何主體的過(guò)度弱化甚至退場(chǎng)都將導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平衡與合作失敗。因而在國(guó)家治理中，主導(dǎo)是為了合作，國(guó)家試圖規(guī)訓(xùn)社會(huì)，也應(yīng)激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織和公民在個(gè)體性之外應(yīng)有的社會(huì)性，令其為公共目標(biāo)調(diào)整自身決策與行為，從而培育能動(dòng)社會(huì)，以多元協(xié)同提升法治，以法治促進(jìn)善治。

首先，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)盡其社會(huì)責(zé)任。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指企業(yè)作為社會(huì)的一份子所應(yīng)承擔(dān)的維護(hù)乃至增進(jìn)社會(huì)利益、社會(huì)價(jià)值之責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是因?yàn)槠渑c社會(huì)整體休戚與共，并因掌握更多的資源而被利益相關(guān)者寄予了更高的道德要求，要求其為自身強(qiáng)大的支配力提供與之相匹配的合法性。作為個(gè)體價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一體，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者嵌入在社會(huì)環(huán)境中并受其制約，無(wú)論是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)看，還是從就近的商譽(yù)和政府規(guī)制而言，抑或是從作為社會(huì)成員的道德責(zé)任來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)必須正視其社會(huì)責(zé)任，在活動(dòng)中體現(xiàn)出作為獨(dú)立主體的自主性，而不是國(guó)家規(guī)制或社會(huì)壓力下的客體甚至工具，從而轉(zhuǎn)變“被規(guī)制”的社會(huì)角色，為自身贏得治理合法性。

我國(guó)并未如美國(guó)一樣直接以“合理”作為主要標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全防御法律體系，（Peter Sloan， The Reasonable Information Security Program， Richmond Journal of Law & Technology， 2014， 21 （1）， pp.1-92.）但在網(wǎng)絡(luò)安全治理場(chǎng)景下，鑒于私營(yíng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和一手信息，而制度的調(diào)整對(duì)象又處于迅速變化狀態(tài)，亦采取了與世界多國(guó)相通的治理方法，即由國(guó)家牽頭來(lái)制定一個(gè)參考性的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)指南，（Scott J Shackelford， Scott Russell and Jeffrey Haut， Bottoms up： A Comparison of Voluntary Cybersecurity Frameworks， UC Davis Business Law Journal， 2016， 16 （2）， pp.217-260.）為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的自主保護(hù)留下空間。社會(huì)責(zé)任要求企業(yè)追求缺乏明確行為模式的法律原則和立法目的，亦更加鼓勵(lì)其發(fā)揮創(chuàng)造力，去自行探索更佳治理方案，而不是采取在法律（并不明確的）底線上下浮動(dòng)的機(jī)會(huì)主義和競(jìng)次（race to the bottom）策略。而國(guó)家亦應(yīng)平衡法律化的企業(yè)社會(huì)責(zé)任和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者發(fā)展之間的關(guān)系，既為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)培養(yǎng)和發(fā)揮自主性提供條件，又必須避免造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的負(fù)面影響。

其次，應(yīng)培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的理性公民。對(duì)于理性公民的研究通常與羅爾斯的公共理性理論相關(guān)，指公民積極參與公共討論與民主政治、立法活動(dòng)，不做“幻影公眾”（［美］沃爾特·李普曼：《幻影公眾》，林牧茵譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年。）。因此，公共理性與公民之理性幾乎可與“責(zé)任”二字相當(dāng)，理性公民也就是對(duì)社會(huì)和自己負(fù)責(zé)任的理性社會(huì)人。

其一，理性公民應(yīng)在心理上最大程度地接受自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，為自己負(fù)責(zé)，不盲目追求絕對(duì)安全，減少行政依賴慣性。追求來(lái)自外界的安全保障必然要放棄自身的自由，公民應(yīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)家政策本身已由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)共治，應(yīng)減少對(duì)家長(zhǎng)式政府和父母官的依賴，接受追求自由的前提——自我保護(hù)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。公民應(yīng)自覺(jué)約束自身行為，并在有能力自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)拒絕國(guó)家過(guò)度干涉，國(guó)家應(yīng)負(fù)責(zé)將風(fēng)險(xiǎn)降低至一定限度之內(nèi)，限度以內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由公民和組織自行承擔(dān)。

其二，理性公民應(yīng)抓住網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的成長(zhǎng)時(shí)機(jī)，積極建構(gòu)公民社會(huì)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能。網(wǎng)絡(luò)空間曾令人們?nèi)计饘?duì)理想公共領(lǐng)域的期待，但其由于網(wǎng)絡(luò)用戶公共理性的欠缺與國(guó)家干預(yù)、資本壟斷等主客觀原因而日益重返中心化，社會(huì)公共領(lǐng)域被私人利益和國(guó)家意志所俘獲，“網(wǎng)絡(luò)協(xié)商”經(jīng)常既不民主也不理性更不合法。但在當(dāng)前強(qiáng)國(guó)家—較強(qiáng)企業(yè)—弱社會(huì)的權(quán)力對(duì)比下，還未完成國(guó)家建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間可能是我國(guó)公民社會(huì)成長(zhǎng)的最大空間，而網(wǎng)民也正在該空間從事著社會(huì)的生產(chǎn)，通過(guò)構(gòu)筑公共理性提升公民資質(zhì)，形塑社會(huì)規(guī)范，建構(gòu)一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)有效商談的公共領(lǐng)域。（沈原：《社會(huì)的生產(chǎn)》，《社會(huì)》2007年第2期，第170—191頁(yè)。）良好的公民社會(huì)亦將生產(chǎn)更多具有反思能力和批判意識(shí)的理性公民，壯大社會(huì)力量。

其三，理性公民應(yīng)積極行使監(jiān)督權(quán)利，彰顯主體性自覺(jué)，從而鼓舞更多權(quán)力監(jiān)督行為，改變國(guó)家與社會(huì)的力量對(duì)比。用戶是社會(huì)信息化進(jìn)程中最大的一股反思性力量，不僅能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)提供反思動(dòng)力，亦能根據(jù)其對(duì)科技、商業(yè)和法治的實(shí)際體驗(yàn)提供可靠反饋以供其改進(jìn)。從公共權(quán)力視角來(lái)看，監(jiān)督權(quán)未嘗不可視為一種檢查權(quán)力，即政府檢查權(quán)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者審查權(quán)的對(duì)應(yīng)物，公民藉由這一權(quán)力的行使和隨之而來(lái)的評(píng)論、輿論來(lái)支配其他主體，參與公共生活，處理公共事務(wù)。公民應(yīng)當(dāng)用批判性眼光和反思性思維監(jiān)督審視信息化浪潮和網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家治理工程，積極運(yùn)用各方面反饋渠道來(lái)表達(dá)對(duì)于公權(quán)力和私權(quán)力的實(shí)際體驗(yàn)。

四 結(jié) 語(yǔ)

自16世紀(jì)麥哲倫第一次完成環(huán)球航行以來(lái)，人類的活動(dòng)領(lǐng)域從陸地、海洋、天空很快擴(kuò)展到太空，直至20世紀(jì)又自行創(chuàng)造出了網(wǎng)絡(luò)空間。在此期間國(guó)家與法律的干預(yù)范圍亦從空間的廣度與社會(huì)關(guān)系的深度上得到擴(kuò)大，呈現(xiàn)的景象便是“現(xiàn)在的國(guó)家比歷史上任何一個(gè)國(guó)家都更多地滲透到我們的日常生活中”（［英］邁克爾·曼：《國(guó)家的自主權(quán)：起源、機(jī)制與結(jié)果》，郭忠華、郭臺(tái)輝編：《當(dāng)代國(guó)家理論：基礎(chǔ)與前沿》，廣州：廣東人民出版社，2017年，第54頁(yè)。）。在網(wǎng)絡(luò)安全治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各利益相關(guān)主體之間緊密聯(lián)結(jié)、相互依賴，無(wú)論是權(quán)力失衡還是能力不足均為治理失敗的根源。從當(dāng)前以國(guó)家為主導(dǎo)的治理形勢(shì)來(lái)看，權(quán)力失衡風(fēng)險(xiǎn)更為明顯。在世界范圍內(nèi)，公權(quán)力主導(dǎo)了網(wǎng)絡(luò)空間風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)的流行和安全化現(xiàn)象的出現(xiàn)，并以此為合法性根據(jù)，實(shí)現(xiàn)了法律的精細(xì)化和前置化規(guī)定，加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家控制。這一趨勢(shì)令國(guó)家治理面臨著泛行政化和泛政治化風(fēng)險(xiǎn)，過(guò)度的國(guó)家干預(yù)和過(guò)多的社會(huì)自主性縮減讓正和博弈之路困難重重。為制約膨脹的國(guó)家權(quán)力，回歸協(xié)作治理的初心，應(yīng)以能動(dòng)社會(huì)之生產(chǎn)為手段開(kāi)展社會(huì)對(duì)國(guó)家的反向控制與建構(gòu)。在此過(guò)程中，充分的政府信息披露、在具體治理行為和宏觀政治決策上的社會(huì)參與，以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任與理性公民的覺(jué)醒均為可靠途徑。國(guó)家治理不能以國(guó)家管理替代社會(huì)自治，也不是將國(guó)家應(yīng)負(fù)責(zé)任攤派給社會(huì)主體，其目標(biāo)是要在強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)的協(xié)作中，保護(hù)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全和人民利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增進(jìn)人民福利。

The North Paradox of National Governance of Cybersecurity and Its Countermeasures

ZHANG Hui

Abstract： The national governance of cybersecurity is based on the legitimacy provided by the failure of social governance， and shows a new statism orientation emphasizing the role of the state as well as social cooperation. However， the strengthening of the regulations on cybersecurity has once again raised concerns about the excessive expansion of state power， which shows in the current prevalence of risk discourse regarding cybersecurity， such as the revelation of the risk of pan-security， the emergence of the pan-adminisration and pan-politicization， as well as the obvious trend of legal refinement and pre implementation， and even the imbalanced distribution of power in different fields of cybersecurity. Then the North Paradox of cybersecurity governance arises between the need for the state’s regulation and the possible excessive regulation. The key to balancing the leading role of the state is to cultivate an autonomous and dynamic society. The correct goal and good governance of strengthening our country and society should be achieved through enough information disclosure of public power， reverse construction of the national governance and political participation by society， and the cultivation of responsible enterprises and rational citizens.

Keywords： cybersecurity; cyberspace governance; national governance; North Paradox

【責(zé)任編輯：陳西玲】

收稿日期：2023-01-03

本文是對(duì)作者上一篇論文的接續(xù)。參見(jiàn)張慧：《嵌入式治理：網(wǎng)絡(luò)安全防御體系的制度嵌入原理》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第103—116頁(yè)。