EOD 模式實施進展與實施建議

文/徐瑩瑩

一、對EOD 模式的基本理解

生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式(Ecology-OrientedDevelopment，簡稱EOD 模式)，是一種將公益性項目與經(jīng)營性項目統(tǒng)籌開發(fā)的模式，項目組合后由一個市場主體統(tǒng)籌實施，在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目組合整體收益與成本平衡。相比于單個項目實施，采用EOD 模式實施項目能夠優(yōu)化區(qū)域固定資產(chǎn)投資效益，促進地方經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，減少政府資金投入，緩解地方財政壓力，對推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、與EOD 相關(guān)的政策概要

（一）國家相關(guān)政策發(fā)展進程

自十八大以來，我國生態(tài)文明建設站在了新高度。2015年國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》搭建起了生態(tài)文明體系框架，其中“健全資源有償使用和生態(tài)補償制度”是EOD 模式核心思想的立足點。生態(tài)環(huán)境部從2018年即開始提出了探索EOD 模式開發(fā)的倡議，2019年進一步鼓勵民營企業(yè)參與探索該模式。2020年國務院辦公廳和國家發(fā)展和改革委員會先后發(fā)文，鼓勵生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式。2021年國務院辦公廳推出首批36 個試點項目，探索多樣化補償方式推進EOD 模式實施，同年財政部發(fā)文對EOD 項目給予中央預算內(nèi)資金獎補。2022年推出第二批58 個試點項目，生態(tài)環(huán)境部建立了EOD 國家項目庫，國務院辦公廳提出有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城。

（二）地方主要政策舉措

截至2022年，據(jù)不完全統(tǒng)計，湖南、山東、江蘇、安徽等省份，都出臺了相關(guān)政策，由各省生態(tài)環(huán)境廳、國家發(fā)展和改革委員會和省分行聯(lián)合牽頭進一步細化EOD項目實施方案，部分省還建立了EOD 模式的地方項目庫，對擬申報的項目進行政策解讀和技術(shù)指導，幫助解決專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)難題、優(yōu)化項目發(fā)展思路，解決缺乏資金來源渠道等問題，可實現(xiàn)監(jiān)管、引導、交流、推廣的目的。目前，安徽省、山東省走在了國內(nèi)其他各省前列，已有項目被納入EOD 省級項目庫，并獲得了省級國家開發(fā)銀行的貸款支持。

三、EOD 國家試點項目和各省項目實施情況

（一）EOD 國家試點項目分布情況統(tǒng)計

通過對試點項目（上文提到的兩批共94 個）按區(qū)域進行統(tǒng)計得知，試點項目涉及的省有27 個，按數(shù)量可分為七個等級，新疆申報的數(shù)量最多，而北京、西藏、海南、黑龍江尚無試點。需要說明的是試點項目為規(guī)劃中的項目，與最終落地實施的結(jié)果之間可能存在差異。各省詳細項目數(shù)量情況見圖1。

圖1 94 個試點項目區(qū)域分布圖

（二）EOD 國家試點項目組合方式借鑒

中國地域廣闊，各地資源稟賦和歷史積淀不同，為實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，項目實施模式應因地制宜，契合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實際。94 個試點案例給項目組合實現(xiàn)自平衡的方式提供了一種思路，即區(qū)域應找準自身定位，優(yōu)先統(tǒng)籌實施生態(tài)環(huán)境效益高的生態(tài)環(huán)境治理項目與投資回報高的產(chǎn)業(yè)開發(fā)等項目。EOD 項目組合包可以結(jié)合圖2 將公益屬性的生態(tài)治理項目與準經(jīng)營性、經(jīng)營性的可收費項目搭配，并通過政府預算補貼、稅收補貼等政府補貼引導調(diào)節(jié)，從而創(chuàng)新項目實施模式。

圖2 EOD 項目包的搭配構(gòu)建

（三）各省已落地項目數(shù)量和規(guī)模統(tǒng)計

截止到2022年底， 通過在各省公共資源交易中心檢索“EOD”“生態(tài)環(huán)境導向”關(guān)鍵詞，統(tǒng)計出安徽、山東、河南各4例，重慶、湖北、湖南、內(nèi)蒙古各3 例，甘肅、河北、江蘇、遼寧、陜西、四川、新疆、浙江各2 例，其他省份各1 例以EOD 模式實施的項目。投資額在400 至600 億元區(qū)間的有重慶、四川，在200至400 億元區(qū)間的有福建、河北、湖北、山東，其他省份在200 億元以下。項目數(shù)量和投資額詳見圖3、圖4，其中無相關(guān)信息及信息不全的省未列出。

圖3 各省已落地項目數(shù)量統(tǒng)計

圖4 各省已落地項目投資額統(tǒng)計

從統(tǒng)計情況可以看出，EOD單個項目投資規(guī)模在3 億至200億。其中重慶、四川、福建、河北、湖北平均投資規(guī)模超百億，具有體量大的特點；青海、云南、山西都只有1 個項目，投資規(guī)模近百億；山東、安徽、河南項目數(shù)量領(lǐng)先，平均規(guī)模體量在30 至50 億。不同地區(qū)項目在數(shù)量和規(guī)模上的差異與當?shù)氐恼吲c產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況高度相關(guān)。通過參考不同地區(qū)的項目實施模式和規(guī)模，跟進已落地項目的成熟案例對未來項目規(guī)劃與實施層面具有借鑒意義。

（四）已落地EOD 項目實施模式分析

項目的實施模式往往與項目的投資規(guī)模、參與方財力和回報機制相關(guān)。

1.小型規(guī)模項目實施模式特點

規(guī)模小的項目，政府投融資壓力較小，項目整體風險比較容易控制，中標人在建設期間有權(quán)就累計完工的部分收取結(jié)算款，項目竣工后可實現(xiàn)完全退出，一般采用施工總承包EPC 的模式。

2.大型規(guī)模項目實施模式特點

根據(jù)政府財政能力情況與項目包整體回報機制的設計，往往采用F+EPC、BOT、PPP 模式。

（1）F+EPC 模式

當政府有一定的融資需求，短期財力可以支撐項目落地，同時為了吸引社會資本的參與，項目通常會采用該種模式。這種模式也被叫做投資人+EPC 模式，需要中標人先融資再施工，在建設期或較短的運營期內(nèi)收回成本和效益。這類模式的中標人往往也都是多家大型的國企或其組成的聯(lián)合體，中標人具有較強的綜合實力和強大的融資能力，目前已落地的項目較多采用該模式。

（2）BOT 模式

試點期間采用該模式的項目較少，因為EOD 項目包的項目收益端一般來自土地出讓金、土地指標、產(chǎn)業(yè)反哺、政府補貼等，由于時間空間造成的錯配，收益回流機制尚不完善，較難實現(xiàn)項目的自平衡，將風險降低到可控的范圍內(nèi)。若以BOT 模式實施，則中標人將承擔較大的融資和收益風險。

（3）PPP 模式

試點期間此類模式實施的EOD 項目更少，該模式下政府承擔可行性缺口補助，將項目收益不足的風險轉(zhuǎn)移到地方政府，一方面加大了政府財政負擔，另一方面可能帶來政府隱性債務。

通過分析常見幾種實施模式的特點，可以發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營BOT 模式與PPP 模式更加貼近EOD 項目的內(nèi)涵。然而EOD 項目從試點走向成熟需要各參與方不斷地推動。

四、主要參與方對EOD 項目實施的推動要點

（一）政府加大政策支持力度，合理規(guī)劃項目

1.加強頂層制度建設

當前EOD 尚在初期探索階段，未來需加大制度支撐力度。多部門共同推動相關(guān)工作開展，在頂層設計上保障項目能夠在制度范疇內(nèi)優(yōu)化出科學實施路徑，盤活該模式。自上而下加大指導力度，將積累的成功經(jīng)驗推廣復制，加速地方孵化符合自身定位的EOD 項目包，支持地方經(jīng)濟與環(huán)境雙發(fā)展。

2.完善環(huán)境價值交易機制

推動生態(tài)治理項目的“正外部性”能夠更加市場化的轉(zhuǎn)化其價值。當前，全國碳排放權(quán)交易市場已步入正軌，碳排放權(quán)總體具有較為完善的交易體系，用能權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易市場也在逐步成熟，可以將價值權(quán)范圍延伸至EOD 生態(tài)要素，參與到標準化的定價與交易機制中來，通過標準化的收入可明確預測EOD 項目相關(guān)的現(xiàn)金流收入，能夠有效降低EOD 模式的收益與風險的不確定性。

3.打通土地價值到項目收益的回流機制

對于片區(qū)開發(fā)類、鄉(xiāng)村振興類的項目，土地出讓和土地指標交易收益是EOD 項目收益的主要來源。2021年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，明確對于滿足一定條件的建設用地修復為農(nóng)業(yè)用地后，騰退的建設用地指標可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政策的突破能夠推動項目落地，在促進社會資本參與投融資、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、升級生態(tài)修復模式、實現(xiàn)企業(yè)價值并增加整體效益等方面具有積極意義。

4.科學規(guī)劃項目

當前EOD 項目正處在積極推廣的階段，地方政府應當根據(jù)地方實際情況，結(jié)合中長期規(guī)劃合理實施EOD 項目，保持嚴格的規(guī)劃約束力，避免盲目上馬項目，以嚴控政府債務風險，避免因項目平衡機制不足造成的二次資源浪費，從而對地方經(jīng)濟及環(huán)境造成負面影響。

（二）社會資本加大資源整合力度，聯(lián)合實施項目

EOD 的開發(fā)主體應具備從項目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、工程施工、地塊開發(fā)、資產(chǎn)運營、產(chǎn)業(yè)招商等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實施和綜合操盤能力。從目前落地項目中標的社會資本性質(zhì)來看，大多是從事基礎設施開發(fā)建設的大型央企、國企，未來隨著EOD 模式的逐步成熟，項目開發(fā)主體可呈現(xiàn)出多業(yè)態(tài)多元化的趨勢，社會資本應當注重內(nèi)外部資源的整合聯(lián)動，探索EOD 項目整體開發(fā)的機會，在完成企業(yè)盈利目標的同時提升環(huán)境與經(jīng)濟效益，資源整合的路徑可以從內(nèi)部、外部兩個角度出發(fā)。

1. 整合大型集團企業(yè)內(nèi)部資源

無論是前端的投資開發(fā)，還是運營期的產(chǎn)業(yè)返補，都有利于提升企業(yè)整體經(jīng)濟效益，強化企業(yè)價值鏈，創(chuàng)造增量效益，形成規(guī)模效應，降低交易成本。尤其是當本土企業(yè)具備這樣的條件時，更能形成獨具地方特色的經(jīng)濟增長點，同時創(chuàng)造地方環(huán)境效益。

2. 聯(lián)合沿產(chǎn)業(yè)鏈條的資源

有效聯(lián)合技術(shù)、資本、建設與運營企業(yè)相關(guān)資源，此類合作模式并不鮮見，但建設與運營割裂的問題是制約成功合作的關(guān)鍵，交易結(jié)構(gòu)和利益分享機制設置的合理與否決定著參與方能否實現(xiàn)多方共贏，項目能否順利實施。

（三）金融機構(gòu)加大融資力度，創(chuàng)新融資模式

1.國家開發(fā)銀行引領(lǐng)

國家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機構(gòu)，應從政策和資金支持兩方面率先引導。在EOD 項目實施過程中，應在規(guī)劃、政策保障、項目審批等各環(huán)節(jié)發(fā)揮引導作用。EOD 項目的公益性及“外部性”決定了這類項目的內(nèi)涵收益率不高，對應的貸款等融資定價也會偏低，需得到金融機構(gòu)低成本資金支持。國家開發(fā)銀行提供大額、長期、低成本的貸款以及政策上的支持，對試點項目的落地，落地項目的成功孵化至關(guān)重要。

2.商業(yè)銀行跟進

EOD 項目生命周期較長，其綜合性和復雜性決定了項目有多樣化的融資需求，商業(yè)銀行需給EOD 項目更多的關(guān)注，緊密配合資金安排。若為了更好地滿足項目的融資需要，則需商業(yè)銀行發(fā)揮綜合實力，逐步深入?yún)⑴c，比如通過豐富融資品種、信托、租賃、基金、股權(quán)投資等多種資金配置渠道和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境類擔保品、開發(fā)環(huán)境權(quán)益資源等方式實現(xiàn)多樣化的融資需求。

3.基礎設施REITs 再融資

隨著資本市場的成熟，融資更加多樣化，其中基礎設施REITs在經(jīng)營性存量資產(chǎn)盤活中效果日益顯著。EOD 項目的組合包往往包含多個子項目，通常需要分幾期滾動開發(fā)實施，可以對前期形成的存量資產(chǎn)盤活再融資，從而實現(xiàn)資金的有效利用。下一步，證監(jiān)會將會同相關(guān)部門和單位推進基礎設施REITs 常態(tài)化發(fā)行的十條措施落地實施，進一步促進盤活存量資產(chǎn)。未來公共基礎設施建設的融資渠道更加多樣化，有利于EOD 項目的融資。

（四）項目業(yè)主加強項目管理，不斷優(yōu)化項目

項目業(yè)主需從實際出發(fā)規(guī)劃出符合地方特點的項目組合，詳細論證項目可行性，細化實施方案，科學合理地預測項目現(xiàn)金流分布，設定招標條件，避免項目盲目實施。實施過程中應加強項目的監(jiān)督與評價機制，業(yè)主能夠有效應對未預見情況和實施條件的變化，對交易邊界及時做出調(diào)整，保障項目科學合理地實施。

項目業(yè)主可按項目區(qū)域或項目類型設立專項工作小組，加強組織管理能力，按投資進度有序開發(fā)項目，做好項目滾動開發(fā)的銜接工作，加強項目建設管理與資金管理，降本增效，靈活融資，減少項目實施風險。在實施過程中基于整體效益對項目進行優(yōu)化，提前培育產(chǎn)業(yè)，關(guān)注產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的新模式。

五、結(jié)束語

本文總結(jié)了目前EOD 模式的現(xiàn)行政策、試點和落地項目的一些特點，從不同參與方角度給出了對未來項目實施的一些建議。從試點項目和已落地實施的項目中總結(jié)的寶貴經(jīng)驗可以為今后實施項目提供參考借鑒、甚至復制推廣。未來幾年將是EOD模式推廣與應用的窗口期，符合EOD 理念的項目將在借政策東風實現(xiàn)項目自平衡的同時，給項目主體與地方政府帶來可持續(xù)化的經(jīng)濟效益，以及超出賬面價值的社會效益，現(xiàn)階段對EOD 實施情況的探究與思考對未來更好地實施EOD 模式具有一定的借鑒意義。