我國國家紀律處分體系的演變軌跡及特征

唐 勇，王開明，趙藝林

（1.警察法學研究中心，河北 廊坊 065000；2.銀川市公安局，寧夏 銀川 750004；3.浙江大學，浙江 杭州 310000）

我國的紀律處分體系包括黨的紀律處分體系和國家紀律處分體系[1]。當前，我國國家紀律處分體系包含監察機關政務處分體系和公職人員任免機關、單位處分（以下簡稱任免機關、單位處分）體系。習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上指出，實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志是健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系[2]。我國國家紀律處分體系作為黨統一領導下監督體系的重要組成部分，在正風肅紀反腐、規范公職人員行使公權力等方面發揮著重要作用。通過對國家紀律處分體系演變的歷史路徑分析，可以總結我國國家紀律處分體系演變的軌跡、特征，以期為未來我國國家紀律處分體系的完善提供些許參考。

一、我國國家紀律處分體系演變的歷程

我國國家紀律處分體系肇始于陜甘寧邊區時期[3]，1943年邊區政府頒布的《陜甘寧邊區政紀總則草案》共二十八條，全面地規定了各級政府和政府工作人員應當遵循的基本原則和組織紀律。與此同時，邊區政府又發布《陜甘寧邊區政務人員公約》《陜甘寧邊區各級政府干部獎懲暫行條例》等，細化了政府工作人員違紀處分事項[4]。中華人民共和國成立后，我國國家紀律處分體系不斷健全，經歷了由“單軌”向“雙軌”的演變，形成了獨具中國特色的國家紀律處分體系。

（一）國家紀律單軌處分制時期（1949—2018年）

1957年國務院公布 《國家行政機關工作人員獎懲暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。該規定的第五條提出給予違反國家紀律的國家行政機關工作人員以紀律處分，從法律視角規制國家行政機關工作人員的行為，標志著我國國家紀律處分制度初步確立。根據處分主體行使處分權的完整性以及處分性質等判斷標準來看，50年代到1997年 《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）出臺期間，為國家紀律狹義單軌處分制時期。1997年到2018年 《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）出臺期間，為國家紀律廣義單軌處分制時期。

1.國家紀律狹義單軌處分制時期（1949—1997年）

國家紀律狹義單軌處分制時期為新中國成立到1997年《行政監察法》出臺期間。從處分主體行使處分權的完整性上看，該時期處分主體唯一，即被處分人所在機關或任命機關。1957年 《暫行規定》第十條規定了紀律處分的權限，明確了由被處分人所在機關或任命機關行使紀律處分權。1949年《中央人民政府組織法》第十八條規定了人民監察委員會負責監察政府機關和公務人員是否履行其職責，表面上看此時似乎出現了兩個監督行政機關工作人員的主體。但按照《暫行規定》第十三條的規定，行政監察機關發現國家行政機關工作人員若存在違法失職行為，需要給予紀律處分，其應該提出具體意見。該機關在提出具體意見后，一方面可以建議需要給予紀律處分的國家行政機關工作人員所屬的主管機關作出決定，另一方面也可以報請上級行政機關決定。即言之，行政監察機關的處分調查、建議等權力服務于被處分人所在機關或任命機關的處分決定權。50年代以及80年代，行政監察機關雖被法律賦予了一定的處分權，但未被賦予開除的處分權。開除的處分權始終由被處分人所在機關或任命機關決定。可以說，行政監察機關處分權服務于被處分人所在機關或任命機關處分權。這一時期，處分對象限于行政機關工作人員。從1957年《暫行規定》出臺到1993年《國家公務員暫行條例》公布期間，處分對象為行政機關工作人員。1993年《國家公務員暫行條例》出臺到1990年《中華人民共和國行政監察條例》（以下簡稱 《行政監察條例》）公布期間，處分對象稱為“公務員”，實際上仍是行政機關工作人員。如《國家公務員暫行條例》第三條明確指出了“本條例適用于各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”。1990年《行政監察條例》出臺到2005年 《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）頒布期間，任免機關和行政監察機關的處分對象有所差異，但很細微。具體而言，按照《國家公務員暫行條例》第三十五條規定，任免機關的處分對象為公務員即行政機關工作人員。按照《行政監察條例》第二條規定，行政監察機關的處分對象為“國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員”。

2.國家紀律廣義單軌處分制時期（1977—2018年）

國家紀律廣義單軌處分制時期為從1997年《行政監察法》頒布到2018年《監察法》出臺。從處分主體行使處分權的完整性上看，該時期形式上存在被處分人所在機關或任免機關和行政監察機關兩個處分主體，但實質上行政監察和被處分人所在機關或任免機關都屬于行政系統，所做的處分都屬于“內部”處分[5]。具體而言，《行政監察法》第二十四條規定了行政監察機關擁有“開除”的處分權，至此行政監察機關擁有了完整的行政處分權，其與被處分人所在機關或任免機關在處分權方面“并行”。由于行政監察機關和被處分人所在機關或任免機關同屬于行政系統，所作處分性質一樣，且行政監察機關的人事、財政等權力均受制于其監察對象，因此這一時期的國家紀律處分制度在本質上仍然是一種單軌懲戒制度。自2005年《公務員法》頒布以來，無論是被處分人所在機關或任免機關還是行政監察機關，其處分對象都擴大了，不再局限于行政機關工作人員。該法的第二條規定“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”該法對公務員的定義明顯包含行政機關工作人員的范圍。為了與《公務員法》保持一致，2010年全國人大常委會對《行政監察法》進行修改，修改后的該法第十五條規定行政監察機關對下列人員進行監察：（一）國務院各部門及其公務員；（二）國務院及國務院各部門任命的其他人員；（三）省、自治區、直轄市人民政府及其領導人員。

（二）國家紀律雙軌處分制時期（2018年至今）

國家紀律雙軌處分制時期為2018年《監察法》出臺至今。2018年《監察法》出臺的同時《行政監察法》廢止，行政監察機關至此退出歷史舞臺。《監察法》的出臺，使得國家監察機關與行政機關、司法機關等其他國家機關“平行”，監察權作為一種與行政權平行的權力登上歷史舞臺。《監察法》第十一條規定了國家監察機關對違法的公職人員依法給予政務處分。《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）第三條進一步明確國家監察機關依法對違法公職人員實施政務處分，任免機關、單位也可依法對違法公職人員實施處分。國家監察機關的政務處分和任免機關、單位處分在實施主體、處分程序等諸多方面存在區別，且國家監察機關的政務處分在性質上，相較于任免機關、單位處分為“外部處分”。由此，我國構建起了任免機關、單位處分和國家監察機關的政務處分“內外”相結合的雙軌處分體系。就處分對象而言。國家監察機關和任免機關、單位的處分對象都為違法的公職人員。關于公職人員，《監察法》第十五條以列舉的方式對其進行定義，其指稱范圍遠遠大于公務員的范圍。

二、我國國家紀律處分體系的演變軌跡

制度演進是制度從產生到發展再到變更的動態過程，反映制度結構的演進變化[6]。因體系內外環境等諸多因素的變化，我國國家紀律處分體系不斷演變。我國國家紀律處分體系的演變軌跡可從處分主體、處分對象、處分事由等要素進行探析。

（一）處分主體由一元走向二元

處分主體是實施處分的重要力量，其演變的軌跡也折射出國家紀律處分體系的發展。在國家紀律處分雙軌制形成之前，無論是針對公務員以及行政機關任命的工作人員的處分，還是針對國家事業單位工作人員以及人民法院和人民檢察院的工作人員的處分，處分主體為任免機關、單位和行政監察機關，雖然形式上看有兩個處分主體（見圖一），但實質上仍是一個，原因如前所述兩者處分主體性質、處分對象和處分性質相同。在國家紀律處分雙軌制形成之后，監察機關作為專責監督機關對違法公職人員實施政務處分，任免機關、單位作為公職人員日常管理機關對違法公職人員實施處分，至此我國國家紀律處分體系存在兩種不同性質的處分主體。

（二）處分對象由部分走向全部

在雙軌處分制度形成之前，國家紀律處分的對象聚焦于公務員，限于行政工作人員，這使得一部分行使公權力的人員（如基層群眾自治組織中從事管理的人員、國有企業中從事管理的人員）因法律法規未將他們規定為國家紀律處分的對象而不能給予國家紀律處分，這對于掌握公權力且是處分對象的人來說是不公正的。因此，為了防止行使國家公權力的人因不是處分對象而無法受到國家紀律處分的情況出現，這就需要擴大處分對象的范圍，把行使公權力卻未被納入處分對象的人全部納入處分對象之中。從國家紀律單軌處分時期到國家紀律雙軌處分時期，國家紀律處分對象范圍不斷擴大，由以“行政”定義的處分對象到以“編制”定義的處分對象再到所有行使公權力的處分對象，無不體現上述觀念。

（三）處分事由由分散走向統一

在公職人員雙軌處分制度形成之前，由于處分對象違法行為種類較多，危害程度不一，在一定程度上導致了各類公職人員的處分事由的規定散于《行政機關公務員處分條例》《法官法》《教師法》《醫師法》和《事業單位工作人員處分暫行規定》等法律法規之中。處分事由的分散、處分標準的不統一，一定程度上削弱了處分的效果。在公職人員雙軌處分制度形成之后，處分事由以及處分標準總體上實現了統一。具體而言，作為監察機關實施政務處分的主要依據《政務處分法》，該法第三章規定了詳盡的處分事由，這些處分事由具有普遍性和典型性，不僅適用于監察機關的政務處分，而且還適用于任免機關、單位處分。對各類公職人員科學、統一設置處分事由，一定程度上規范了處分的標準和尺度，有助于處分法律體系的和諧統一和內在一致[7]。

三、我國國家紀律處分體系的演變特征

我國國家紀律處分體系在漫長的演變過程中，呈現鮮明的特征。

（一）法治化是國家紀律處分體系演變的主要方向

習近平總書記曾指出“法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托”[8]。法治在國家治理中發揮著重要作用，一方面為國家治理體系的規范性、系統性提供最權威的規范體系保障，另一方面為國家治理的效能提供最穩定的制度機制保障[9]。國家紀律處分體系作為國家治理體系的重要組成部分，其法治化是國家治理體系現代化的必然要求。每一次國家紀律處分制度的變革，都伴隨著相應法律法規的實施。例如，處分對象從國家行政機關工作人員到公務員再到公職人員的演變，都有相應的法律依據。再如從國家紀律單軌處分體系向國家紀律雙軌處分體系轉變，有《監察法》《政務處分法》等法律法規作為支撐。國家紀律處分體系的法治化不僅保證了處分與法治牢牢結合，也防止了人為主觀處分情況的出現。

（二）政治性是國家紀律處分體系演變的不變主題

國家紀律處分體系具有強烈的政治性，這主要源于處分對象的身份。從處分對象的演變歷程來看，無論是國家紀律單軌處分時期的行政機關工作人員、公務員還是國家紀律雙軌處分時期的公職人員，其本質上是官，處分機關對其處分一定程度上會對他們的政治生命造成影響，輕則影響提拔，重則結束政治生命。從處分措施的演變歷程來看，以處分對象為行政機關工作人員為例，在國家紀律狹義單軌處分制時期，《暫行規定》第六條規定了警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看、開除八種處分措施。在國家紀律廣義單軌處分制時期，1997年出臺的《行政監察條例》第二十四條規定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種處分措施。在國家紀律雙軌處分制時期，《政務處分法》第七條和2018年修訂的《公務員法》第六十二條都規定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種處分措施。通過上述梳理，可以發現國家紀律處分的措施側重對被處分人的名譽帶來不利影響，帶有明顯的政治性。從處分救濟的方式來看，無論是在國家紀律單軌處分時期還是在國家紀律雙軌處分時期，被處分人若對處分不服，只能采取內部救濟方式，不能尋求其他途徑進行救濟，這在一定程度上反映了國家紀律處分體系的政治性。

（三）反腐敗斗爭是國家紀律處分體系演變的重要動因

一般而言，在國家公權力異變的過程中腐敗發揮不可或缺的作用，它是每個國家不可回避的現實問題[10]。反腐敗關系著黨和國家生死存亡的斗爭，面對不斷變化的反腐敗斗爭形勢，我國不斷調整腐敗的治理策略[11]。我國治理腐敗策略的調整具體表現在國家紀律處分體系的演變。任免機關、單位處分側重維護機關單位的內部秩序，機關單位所屬人員的腐敗行為會對機關單位的內部秩序造成重大損害，單獨依靠任免機關、單位處分是不足以對抗腐敗行為對機關單位內部秩序的損害，這就需要國家調動其他力量來對抗腐敗。面對復雜的反腐敗斗爭形勢，國家于80年代恢復行政監察體制，賦予了行政監察機關除開除以外的處分權；90年代末，行政監察機關被賦予了完整的處分權；2018年，監察機關由“行政”升至“國家”，國家監察機關成為專責監督機關，監察所有行使公權力的公職人員。此外，處分對象由行政機關工作人員擴大到公務員再擴大到所有行使公權力的公職人員，這些無不體現反腐敗斗爭是國家紀律處分體系演變的重要動因。

（四）強制性變遷是國家紀律處分體系演變的主要路徑

制度變遷的種類可分為 “強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種基本路徑[12]。一般而言，強制性制度變遷推動主體多為“政府”，具有自上而下的強制性；誘致性制度變遷推動主體多為“個人”或“團體”，具有自下而上的自發性[13]。作為一項國家層面的紀律處分體系，國家紀律處分體系的變遷必然由政府自上而下推進。一方面，“政府”在國家紀律處分面前擁有絕對的政治力量和資源，決定了以強制性為特征的國家紀律處分演變主要路徑。另一方面，通過強制性的變遷，以確保最新的國家紀律處分制度在全國范圍、最短時間內得到實施，從而保障處分的公正性，維護相關人員合法權益。從國家紀律狹義單軌處分時期到國家紀律廣義處分時期，再到國家紀律雙軌處分時期，強制性變遷是國家紀律處分體系演變的主要路徑。具體來講，每一次國家紀律處分制度的變革都是自上而下由政府推動的。政府通過設置國家紀律處分變遷的起點和準則，采取法律法規、政策文件等系列手段推動國家紀律處分制度的演變[14]。

三、結語

自黨的十八大以來，黨和國家監督體系不斷健全，在黨和國家治理體系中實現對公職人員監督全覆蓋。我國國家紀律處分體系作為規范公職人員行使公權力方面的抓手，其作用不可忽視。通過梳理我國國家紀律處分體系的歷史演進，本文發現該體系的發展經歷了三個階段。

在國家紀律狹義單軌處分制時期，處分主體唯一，即被處分人所在機關或任命機關。處分對象為國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員。

在國家紀律廣義單軌處分制時期，處分主體看似為處分人所在機關或任免機關和行政監察機關，但實質上行政監察和被處分人所在機關或任免機關都屬于行政機關。處分對象經由條款解釋，擴大至“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。

在國家紀律雙軌處分制時期，監察機關作為專責監督機關對違法公職人員實施政務處分，任免機關、單位作為公職人員日常管理機關對違法公職人員實施處分，形成存在兩種不同性質的處分主體。處分對象范圍進一步擴大到以“編制”定義的處分對象再到所有行使公權力的處分對象。同時處分事由也給予較為詳細的指導規定。

縱觀三階段發展可發現，在我國國家紀律處分體系的演進中，法治化是國家紀律處分體系演變的主要方向，政治性是國家紀律處分體系演變的不變主題；反腐敗斗爭是國家紀律處分體系演變的重要動因，強制性變遷是國家紀律處分體系演變的主要路徑。