傳統農區發展農村集體經濟的現實困境與可行路徑

趙翠萍　王瑾瑜　何燊煒　侯鵬

摘要：發展農村集體經濟是夯實鄉村治理基礎、實現共同富裕的重要保障，當前我國農村集體經濟狀況已經有了顯著改善。然而，傳統農區集體經濟發展仍面臨著基礎薄弱、缺乏經營創新空間、治理性發展內卷嚴重、城鎮化水平較低等一系列現實困境。與此同時，以農業生產托管為主要模式的農業社會化服務發展迅猛，面臨無法有效對接分散小農戶的難題。在“雙難”背景下，承擔著服務村民職責的村集體在組織農業生產性服務方面有著天然的組織優勢、制度優勢和協調優勢，同時，開展農業生產性服務也是村集體完善“統分結合”雙層經營體制的應有之義。開展農業生產性服務或許是傳統農區發展村集體經濟、破解“雙難”困境的可行路徑。在提供農業生產性服務過程中，村集體應合理選擇農業生產性服務項目，不宜過多強調“政社分離”；基層政府部門不宜助力推廣，應及時關注動態糾偏。

關鍵詞：傳統農區；集體經濟；生產性服務；鄉村振興

中圖分類號：F321.32文獻標識碼：A DOI：10.12186/2023.05.004

文章編號：2096-9864（2023）05-0029-06

發展農村集體經濟是推動鄉村全面振興、實現共同富裕的有力支撐。中共二十大報告提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟”［1］。隨著農村集體產權制度改革的逐步深化，農村集體經濟狀況已經有了顯著改觀。然而，農村集體經濟的區域間差距不容忽視，以種養業為主的傳統農區始終是農村集體經濟發展的“洼地”。

對于如何發展新型農村集體經濟，學界和政界的主流思路是“改革＋經營”［1］，即通過農村集體產權制度改革將集體經營性資產量化到人，通過組建股份經濟合作社發展經營性集體經濟。從各地實踐來看，我國沿海發達地區農村和城郊農村集體經濟發展較好的地區，都基本遵循了這一路徑，涵蓋了產業發展型、資產租賃型、資源開發型等［2］。但是，這一思路需要農村集體經濟組織擁有較好的經營基礎。對于傳統農區的絕大多數村莊而言，由于缺少集體經營性資產和市場競爭能力等發展經營性集體經濟所必需的條件，復制或推行這一路徑可能是行不通的［3］。

與此同時，我國面向小農戶的農業生產性服務發展迅速，各地紛紛探索以生產托管為主要模式的農業社會化服務。據統計，2017—2020年，為支持以農業生產托管為主的社會化服務，中央財政累計投入155億元。截至2020年底，全國農業生產托管服務面積超過16億畝次［4］。然而，在以托管為主的農業生產性服務發展過程中，有效對接分散小農戶始終是各類服務主體面臨的難題，小農戶規模較小且分散細碎的土地與各類服務主體提供的統一化、規模化的服務之間難以匹配［5］，各類服務主體同大量分散的小農戶進行對接的交易成本高昂，難以有效達成交易［6］。

在各類服務主體對接小農戶難和發展集體經濟難的“雙難”背景下，承擔著服務村民職責且天然有著開展生產性服務優勢的村集體或許能提供破解路徑。對于那些缺少經營性資產、產業優勢不明顯、缺少經濟基礎的傳統農區而言，這或許還意味著發展農村集體經濟的契機。習近平總書記強調，“壯大農村集體經濟，要在搞好統一經營服務上、在盤活用好集體資源資產上、在發展多種形式的股份合作上想辦法”［5］。2016年，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確指出，“支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務”［6］。2023年中央一號文件明確提出，探索居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟［7］。鑒于此，本文擬沿著這一思路分析傳統農區發展村集體經濟所面臨的現實困境，闡釋村集體開展農業生產性服務的制度優勢與組織優勢，進而提出開展農業生產性服務是傳統農區發展村集體經濟的可行路徑。

一、傳統農區發展農村集體經濟面臨的現實困境

傳統農區主要是指相對于經濟較為發達的長三角、珠三角等沿海農村或城郊村、城中村而言［7］，以傳統糧食種植為主的廣大農村地區，以中西部農業型村莊為主體［8］，是我國糧食生產的壓艙石地區。作為糧食主產區，傳統農區農業產值占比較高，經濟基礎薄弱，農業以小規模經營為主，產業化程度較低，政府行政組織力量較強［9］，發展農村集體經濟面臨著一系列現實困境。

1.農村集體經濟體量較小，總體基礎薄弱

對于傳統農區而言，二三產業發展較弱，經濟機會稀缺，產業多集中在農業生產上，農業過密化特征突出，經營性集體經濟難以起步，以致與發達地區村集體經濟水平差距較大，呈現區域間農村集體經濟發展極不均衡的態勢。相比較而言，傳統農區村集體經濟體量總體偏小，補助性收入占比較高。統計數據顯示，從總收入看，傳統農區典型省份集體經濟組織數量多，但是在全國集體經濟總收入中占比較低；從經營收入看，傳統農區經營收入占比遠低于全國平均水平，更無法與沿海發達地區相比；從補助收入看，傳統農區省份補助收入在總收入中的占比普遍較高［10］。這表明，我國傳統農區集體經濟開展經營創收較難，主要依靠財政等部門的補助資金，集體經濟基礎總體薄弱。

2.糧食主產區的地域特征限制了農村集體經濟經營創新空間

傳統農區在保障我國糧食安全方面發揮著重要作用，無可回避的糧食生產重任局限了傳統農區經營創新空間。以我國中部5個糧食主產省份（河南、安徽、湖北、湖南、江西）為例，該區域土地面積約為84萬平方公里，占全國土地面積的8.8%；2021年，五省總人口32 978 萬人，占全國總人口的23.4%［11］；耕地面積為24.2萬平方公里，占全國耕地面積的18.9%；糧食產量為 18 662.8 萬噸，占全國糧食總產量的27.33%［12］。由此可見，以中部五省為代表的傳統農區糧食生產對全國糧食安全有著極其重要的意義。然而，較重的糧食生產任務也意味著傳統農區必須保證耕地用途，村集體發展集體經濟可利用的土地資源較少，加之農村工業較少，農村開發集體土地的條件不足。這意味著，即使完成農村集體產權制度改革，但因為集體資源中可利用的部分不多，傳統農區的新型集體經濟起步依然困難。

3.政府扶持較多，治理性發展內卷難以避免

治理性發展指的是基層政府通過村級治理任務的安排和治理項目的投放推動農村集體經濟發展［13］。傳統農區由于自身集體經濟基礎薄弱，發展集體經濟較多依賴地方政府扶持。地方政府也十分重視集體經濟發展政策的制定。伴隨著農村集體產權制度改革的基本完成，在脫貧攻堅和鄉村振興等重點工作的政府考評體系中，集體經濟收入均被作為關鍵項，地方政府對農村集體的考評標準也隨之而生，如集體經濟收入達到5萬元/年的最低標準，消除集體經濟“空殼村”，甚至一些地方還有增長率的要求，要求集體經濟收入年年增長。政府扶持集體經濟發展無可非議，但是，受限于傳統農區薄弱的集體經濟基礎，長此以往極易出現政府代替村集體發展集體經濟、“無中生有”制造集體經濟發展數字等現象，這一點從傳統農區集體經濟收入中補助收入占比較高也可窺見一斑。由于上級政府在集體經濟發展過程中投入了大量財政資金，因此，為規范和監督集體，上級政府對農村集體經濟發展路徑有較強決策權，以致集體經濟發展的效率、風險和可持續性被忽略，村級組織自身也逐漸喪失了主體性。

4.人口外流明顯，城鎮化水平較低

除用好集體資產資源外，人才的集聚對于農村集體經濟的發展也尤為重要。在我國既有產業分工格局下，傳統農區以糧為主的格局造成了城鎮化水平較低，農村勞動力大規模外流，打工經濟出現并成為傳統農區經濟社會常態。傳統農區農村生活環境質量和公共服務水平相對較低，在地經濟機會較少，導致各類人才投身農村集體經濟發展的動力不足，農村很難留住現有的優秀人才，更不用說引進外來優秀人才。

同時，由于傳統農區城鎮化水平較低，輻射帶動能力弱，對鄉村農產品的吸收能力不強，對鄉村發展的帶動作用不足，集體收入渠道較窄，傳統農區城鄉融合發展基礎相對薄弱，城市的現代科技對鄉村發展的支撐不足，缺少對農村發展中高科技、新形態、高效能的種植業及其生產方式的支撐，而且，鄉村傳統的農業發展也未能與已經走上現代化道路的城市相匹配，特別是鄉村第一產業的發展與城市二三產業的高速發展的割裂更加明顯。

二、開展農業生產性服務是農村集體經濟發展困境的應對之策

農村集體經濟面臨諸多現實困境，這與農村經濟發展制度不完善有著密切關系。近年來，以托管為主要形式的農業生產性服務發展迅速，其既是對20世紀80年代以來的集體統一服務的延續，又是在小農戶和現代農業有機銜接的新形勢下對統一服務的拓展和創新。農業生產性服務保護和利用了土地等集體資源，突出和發揮了農村集體經濟組織的優勢和功能，是促進新型農村集體經濟發展的又一重要實現形式。

1.村集體內含開展農業生產性服務的組織優勢

村集體在發展農業生產性服務方面具有一定的組織優勢。分散的小農戶與大市場的對接往往面臨多種問題，如何解決這些問題，已有研究認為通過組織小農戶解決是行之有效的辦法［14］，村集體在組織小農戶上有著明顯的組織優勢。首先是人力優勢。分散的小農戶需要經過組織才能更好地與各類市場主體進行對接，而這一過程需要大量的人力投入，即需要付出高昂成本。村集體本來就配備了完備的年富力強的干部隊伍，并且大部分人員已經有一定的補貼，不需要額外發放勞務費，這降低了人力成本。與此同時，村干部具有農戶和國家的“雙重代理人”身份，這一身份被賦予了權威，此外，村干部的面子、人情和關系等使得這一身份在小農戶和外來服務主體中都能獲得天然的信任感，這種信任感使村干部在農民組織化過程中，尤其是在與市場主體的對接中都有得天獨厚的優勢。其次是能力優勢。村集體的干部隊伍都是經過村民大會選舉出來的各類村莊精英，個人能力突出。在各類市場主體和小農戶對接過程中，如何對市場主體進行篩選，如何動員小農戶并將他們組織起來，設計出最適合當地實際情況的對接辦法，需要村干部的謀劃，以及他們對村莊地方性知識的了解和運用，這是其他組織或個人無法比擬的。

2.村集體內含開展農業生產性服務的制度優勢

村集體在發展農業生產性服務方面具有一定的制度優勢。村集體通過對接雙方達成合作，創造出一定的合作收益，這部分收益的合理分配是合作可以持續開展的重要保證。經歷較長時間的改革和完善，在我國農村地區，較為完善的村民自治制度已基本建立。此外，還設置了相應的組織機構，配套了組織人員，制定了有效的組織規則、“4+2工作法”、民主決策機制等。這些制度都為處理農戶與各類市場主體之間的利益分配提供了重要保障。相較于以往的合作收益主要由經手的村干部或村莊能人私人運作產生，農戶和村集體難以分享合作收益，村集體組織則可以借助制度優勢實現收益的合理分配。

3.村集體內含開展農業生產性服務的協調優勢

各類市場主體在農村經營過程中，會面臨鄉土社會的嵌入困境［15］。村集體在發展農業生產性服務方面所具有的協調優勢，無疑為破解此類困境提供了可能性。一是豐富的組織和治理資源。例如，當農戶與服務提供主體產生矛盾時，村集體可以先在村內調解，如果矛盾較小，即可在村內得到調節；如果村內無法調節，則需要鄉鎮組織資源的介入。在這一過程中，不僅可借助村干部的個人資源，還可借助村集體資源，在村集體其他事務方面對當事人進行照顧，從而使矛盾得以化解。二是村集體更容易保持中立立場，引導雙方達成共識。由村集體經濟組織提供居間服務，在交易中起到了擔保和監督作用，有助于交易雙方建立較為穩定的關系。當外來資本為從困境中解脫而使用個人資源時，稍有不慎就會造成外來資本與個人為追逐不當利益的合謀，導致外來資本造成農戶利益受損；但是如果由村集體出面，這一問題發生的可能性會大大降低，更容易堅持公眾立場。

4.開展農業生產性服務是村集體完善“統分結合”雙層經營體制的應有之義

村集體主導的農業生產性服務可以充分發揮集體優勢，有利于現代農業生產經營體制構建中“統分結合”優勢的發揮。一直以來，由于小農經營在農業生產中占比較大，

以及農村集體經濟組織的特殊性和有限性，農村集體經濟缺少必要的經營資產和較高的經營管理水平，在“統”的層次上重視不夠，缺少有力舉措，“分多統少”的局面始終沒有改變。近年來，資本下鄉與土地制度改革尚未能夠徹底解決小農經營過于分散這一問題，導致村集體在“統”這一層面的功能和地位未得到強化。

2017年，農業部、國家發展改革委、財政部出臺《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》，明確指出，“支持農村集體經濟組織通過發展農業生產性服務，發揮其統一經營功能”。這與市場化的農業社會化服務和土地流轉的不同之處是，村集體帶領下的農業生產性服務主要依靠家庭經營，能夠有效發揮村集體優勢的重組作用，有利于完善“統分結合”雙層經營體制，既有利于連接小農戶和現代農業，也有利于解決未來“誰來種地”這一難題。以村集體為主導的農業生產性服務通過農業社會化服務的組織化供給，使得小農戶和現代農業社會化服務體系連接緊密，從而為小農戶提供更多的保護性發展空間，在實現土地規模經營的同時又穩固了家庭承包經營體制，是對“統分結合”雙層經營體制的重大創新。因此，發展村集體主導的農業生產性服務，是完善“統分結合”雙層經營體制的應有之義，是村集體的應盡職責，是對雙層經營體制下“統”的職能的恢復和完善。

三、農村集體經濟組織提供農業生產性服務的實施路徑

1.村集體提供服務的內容應定位于組織化服務

村集體提供的服務在于“組織化”而非“集體化”。村集體這一角色并不會直接影響小農戶的生產經營活動，而是通過提供居間服務的方式回應小農戶的發展需求。從具體服務內容看，包括實行土地托管，由村集體統一組織進行土地平整使村莊土地可以實現連片流轉，統一同外部農業服務主體談判降低交易成本，以及全程監督約束合作雙方等。村集體提供的服務涵蓋了農業生產托管流程的各個環節。通過提供居間服務，村集體可以獲得一定的服務費或分紅，以實現集體經濟收入的增加。

2.村集體應合理選擇農業生產性服務項目

對于傳統農區村莊而言，充分利用自身組織資源，廣泛開展中介服務，走服務型經濟發展模式是一條可行的路徑。但是，農村集體經濟組織要合理選擇服務業務與內容。部分集體經濟組織在開展居間服務后意識到提供農業生產托管有廣闊的市場空間，因此產生了自主購買農機直接提供服務的現象。應當理性認識到目前多數農村集體經濟組織實力較弱，自己提供服務對其經營能力和抗風險能力都提出了較高的要求，直接提供服務容易產生經營虧損而導致集體資產的流失和損失。農村集體經濟組織是一類特殊的經營主體，除經營性外，還承擔著集體資產保值增值的功能。因此，農村集體經濟組織應當充分認識到自身優勢，按照比較優勢發展方向，承擔組織協調等中介作用，盡量避免直接提供服務。

3.開展服務的主體不應限于農村集體經濟組織

生產性服務的提供主體一般包括但不限于農村集體經濟組織。現實中，村集體作為生產性服務的提供主體有多種類型，既有股份經濟合作社，也有“政經合一”的村社組織。在我國依法全面推行村黨支部書記、村委會主任一肩挑和村“兩委”成員交叉任職的背景下，行政等外部環境影響集體經濟組織治理的事實不容忽視。以河南省為例，2020年實現黨支部書記和村委會主任一肩挑的村占比40.3%，村“兩委”班子成員交叉任職的比例為58.38%［16］，且比例逐屆上升。實踐中，傳統農區大部分村莊并未嚴格實行“政經分離”，集體經濟的發展并不單指集體經濟組織內部的經濟管理過程，還涉及經濟、政治和社會等其他因素［17］，僅僅要求集體經濟組織開展生產性服務發展集體經濟，極易使其落入農民專業合作社普遍面臨的虛假合作困境。多種類型的村社組織開展服務還可以利用更為豐富的組織資源和治理資源，這些資源正是開展生產性服務對接利益雙方的關鍵資源。

4.不宜過多強調村集體內部的“政社分離”

強調“政社分離”的原則意在區分行政職能與經濟職能，避免一崗多職和政經交叉。然而，長期以來，我國農村集體經濟組織與基層治理之間有著較強的關聯性，村集體經濟是提升基層治理能力、強化基層黨組織領導地位的經濟基礎。對于經濟基礎薄弱的傳統農區村莊而言，基層治理與農村集體經濟之間更需要形成良性互動。因此，對村集體而言，過多強調“政經分離”可能會忽視村集體的復雜性，尤其不適宜當前傳統農區村莊發展現狀。事實上，村社組織相比純粹的集體股份經濟合作社擁有更強的組織能力和服務能力，在處理小農戶和各類市場主體對接問題時，可以利用豐富的資源和非正式制度解決矛盾。由此，應立足實際，不必過多強調“政社分離”，允許村社組織與集體股份經濟合作社理事會成員交叉任職。

5.政府部門不宜助力推廣，應及時關注并動態糾偏

盡管對于傳統農區村莊而言發展農業生產性服務成效多元，但是政府大范圍推廣各個村集體統一發展農業生產性服務仍然是不適宜的，部分村集體不適宜統籌發展農業生產性服務。政府部門應當鼓勵條件適宜的村莊發展農業生產性服務，而不能一刀切地大范圍推廣。同時應關注村集體發展狀況并及時糾偏，引導村集體選擇合適的服務內容和業務，避免村集體沖動購入大量固定資產，產生經營虧損而導致集體資產流失。

四、結語

村集體開展農業生產性服務具有組織優勢、制度優勢與協調優勢，同時，提供農業生產性服務也是村集體完善“統分結合”雙層經營體制的應有之義。由此，在村集體經濟總體基礎薄弱、經營空間受限的背景下，普遍發展農業生產性服務應是傳統農區發展村集體經濟的可行路徑。但是，村集體開展農業生產性服務并不能一蹴而就。村集體應明確定位于提供組織化服務，合理選擇農業生產性服務項目，同時，開展服務的主體不應限于農村集體經濟組織，村莊內部不宜過多強調“政社分離”，政府部門應及時關注動態糾偏而非過多助力推廣。未來，在村集體開展農業生產性服務過程中，應理性處理村集體組織和專業化服務提供之間的關系。一是厘清目標，村集體提供生產性服務的目標并非僅在于發展集體經濟，或許更多在于完善“統分結合”雙層經營制度下的“統”的職能，在實現集體增收的同時強化村集體的組織職能和服務職能。二是保持適度，在發展農業生產性服務過程中，村集體以此為契機把丟失多年的“統”的職能拾起來，完善現有農業經營制度。但是，也應防止矯枉過正，避免農業生產性服務排斥家戶生產經營甚至出現侵害小農戶利益等情況的發生。

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［責任編輯：毛麗娜 張省］

收稿日期：2023-05-20

基金項目：國家社科基金項目（22BJY179）

作者簡介：趙翠萍（1971—），女，河南省長垣市人，河南農業大學教授，博士，博士生導師，主要研究方向：合作經濟、農村發展；王瑾瑜（1995—），女，河南省鄭州市人，河南農業大學博士研究生，主要研究方向：農村改革。