社會資本助力陜西鄉村旅游案例研究

曹云

作為陜西省打造萬億級文旅產業的八個重點產業鏈群之一，鄉村旅游在今年國家恢復和擴大消費“20條”、《關于釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的若干措施》中亦被重點提及，凸顯出其在未來我國“大文旅消費”格局中的突出位置。未來陜西要實現鄉村旅游產業高質量發展，支持、引導社會資本參與也是題中的應有之意。長安唐村是近年陜西農文旅領域的一枝新秀，也是社會資本參與陜西鄉村旅游的典型實踐案例。

唐村位于西安市長安區王曲街道，南望終南山、南五臺，西臨滈河，其前身是因原高坡陡、生產生活不便而被廢棄的南堡寨老村，是名副其實的“空心村”。2017年，在鄉村振興戰略的引領下，農業農村部中國村社發展促進會、長安區委區政府和天朗產業控股集團共同發起建設唐村項目，旨在以盛唐山水田園文化和人民作家柳青的精神內涵為載體，打造農業生態旅游觀光與新唐風文旅生活方式體驗地。其特色在于以廢棄老村落的修復和盤活為基礎，通過農業、文化和旅游三大元素的植入，在實踐過程中探索出一條“三元共建”的鄉村命運共同體發展模式，為陜西省發展鄉村旅游產業提供了一種可行的思路。

唐村項目基本情況

南堡寨村始建于清朝嘉慶年間，村內有戲樓、孫氏祠堂、藥王廟、七星廟等諸多歷史悠久的民居建筑，是具有代表性的典型關中民居。20世紀90年代，由于交通不便、電力和水資源匱乏，村民住在30多米高的塬上，而土地大部分在塬下，日常勞作很辛苦，村莊生活環境差。2000年，為了解決生產生活不便等問題，南堡寨村決定整村搬遷至塬下，原來的老村房屋老舊、土地閑置、農地荒廢，變成了名副其實的“空心村”。一邊是歷史積淀深厚、文化和旅游價值巨大、可供開發的“空心村”，一邊是搬遷至塬下后在基礎設施建設、村莊可持續發展等方面亟待改善的新村落，如何把這一新一舊的村落結合起來，使古老村鎮煥發出新的生機、找到新的發展道路，是南堡寨村面臨的難題。

2017年，以南堡寨古村落修復保護為載體的長安唐村項目開始規劃建設。項目帶動南堡寨村以及附近連片區域村鎮綜合治理與產業發展，成為西安市推進鄉村振興、農文旅融合創新發展的典范。2020年，南堡古寨被評為“全國鄉村旅游重點村”“全國鄉村治理示范村”“西安市十大鄉村振興城鄉融合發展典型案例”，2021年入選“中國旅游聯盟文旅助力鄉村振興50個典型案例”、拉姆·查蘭管理實踐獎（均為陜西唯一），2022年入選陜西萬億級文旅產業農商旅類入庫項目，對于陜西乃至西部地區鄉村旅游發展具有典型意義。

經過五年多的建設和運營，昔日的荒村逐漸被盤活，發展成為集民宿餐飲、休閑娛樂、文化研學、田園體驗、會議培訓等功能為一體的詩意田園休閑度假地和活化的鄉村博物館。目前，南堡古寨鄉村文旅體驗區項目占地約500畝，分兩期開發。一期已開發并投入使用區域占地約435畝，包括梅園草坪、唐村國際會議室、詩唐宿集民宿、黨建綜合體、蒙溪有詩咖啡館、詩唐花朝民宿等37個子項目，建筑面積1.3萬平方米，累計完成產值約3.5億元。

唐村項目的特點與可資借鑒的經驗

（一） 從文化復興與傳承開始古村落的價值發現

啟動老村修復之前，在街道黨工委的指導下，項目方邀請南堡寨村鄉賢編撰整理了村史——《堡寨物華憶長安·南堡寨史話》，通過口述史、實地勘踏和查閱史料，系統地將老村人文歷史、鄉村民俗、農耕禮儀等進行了梳理，以此作為村落修復的文化指南。此外，還建設了村史廣場、“二十四孝”主題文化墻，修建了二十四節氣文化廣場，推動成立了鄉村廚師協會、南堡寨鄉賢協會等鄉村組織，項目區域內的勞動村先后獲得省級鄉村治理示范村、全國鄉村示范村、花園鄉村建設等榮譽稱號，為唐村項目特色文化IP的開發奠定了堅實的基礎。

（二）通過文旅產業植入引領鄉村產業振興、生態振興

依托在地豐厚的農業資源、生態資源和人文歷史資源，項目形成了“一河兩區”的產業布局。其中“一河”為滈河十里蛤蟆灘生態農業帶，目標是通過對“長安八水”之一的滈河進行生態治理提升，恢復柳青《創業史》中描述的“十里蛤蟆灘”生態水鄉勝景，打造集生態保護、生態觀光、農業種植、農耕體驗、鄉村創客、農文創孵化等多元化發展模式，帶動區域農業產業創新升級?！皟蓞^”中的“南堡古寨鄉村文旅體驗區”以“詩意終南，煙火原鄉”為定位，通過對南堡古寨傳統農耕村落的活化，打造全國知名的唐詩田園文化和農耕鄉愁文化旅游度假目的地。目前形成了集民宿餐飲、休閑娛樂、親子研學、田園觀光、會議培訓等功能為一體的鄉村旅游體系?！皟蓞^”中的“柳青創業史教育實踐基地”立足柳青書寫《創業史》的皇甫村，目標是打造鄉村振興教育研學地和當代鄉村創業孵化器。目前已建成開放柳青紀念公園、柳青故居、柳青文學紀念館等主題空間，并獲評“省級干部教育實踐基地”。截至2023年上半年，長安唐村已完成南堡古寨鄉村文旅體驗區一期、柳青創業史教育實踐基地一期的建設運營，與中化農業、中糧、北大荒、陜文投、陜廣電、陜旅、西影等50余家農文旅企業建立戰略關系，與西安交通大學、陜西師范大學、西安美術學院等20余所高校形成校地合作平臺。

（三）通過“三元共建”合作模式實現鄉村產業共建共享

2021年，長安唐村的“三元共建鄉村命運共同體”榮獲拉姆·查蘭管理實踐獎，并入選《哈佛商業評論》中文版案例庫。長安唐村的“三元模式”是指通過在“地方政府、村集體、企業”三方間共建平臺，引入優質工商資本與政府、村集體合作，按照市場化方式開展策劃規劃、投資融資、招商引資、基礎建設、生態治理等工作。其中，“農戶+村級合作社+公司”的合作模式，實現了村集體資源與工商資本的緊密結合，壯大了集體經濟組織，村民獲得了除日常農作固定營收之外等多重收益，如固定流轉收益、一定比例的分紅、合資公司務工、宅基地房產租賃等收益。村民以土地經營權入股村集體合作社，社會資本（天朗集團）與村集體合作社建立合資公司進行項目開發建設及合作經營，盤活村集體資源資產，讓村集體、村民與社會資本共同受益。截至目前，唐村項目引入農業頭部企業合作建設了現代化都市農業示范園區，帶動壯大村集體經濟組織4個，帶動村民就業超過2000戶。通過產業項目發展，孵化50余家鄉村產業創新企業，吸納當地村民及返鄉大學生就業超過300人，累計帶動區域村集體（南堡寨村、勞動村等）增收600萬元，增加村民財產性收入每年1.5萬/戶，工資性收入增加2000元/人。

（四）通過“運營前置”確保鄉村旅游項目的可持續發展

大多數“農文旅”項目具有前期資金投入量大、但回收周期長、規劃建設容易、盈利難的特點。“運營前置”，就是把前期的策劃規劃、中期的建設和后期的運營管理同時一體化考慮，運營、策劃、設計、建設形成閉環，是文旅產業界為解決前些年“大建設”時期眾多高規格建設、無法盈利的文旅項目形成的一項新思路。具體到唐村項目中，在項目規劃動工之前，作為社會資本參與方的天朗首先抽調內部人才高配項目運營團隊，這些由不同專業背景組成、實戰經驗豐富的運營團隊結合南堡寨村“進山不離城”的區位優勢，深入挖掘當地生態、歷史、農耕文化資源，緊扣市場需求確立了項目的特色文化IP?！稗r業生態旅游觀光與新唐風文旅生活方式體驗地”以及“一河兩區”的產業模型，并將這一文化IP和產業模型貫穿于項目的“村落規劃→景觀設計→建設施工→招商→運營→營銷推廣”的整個生命周期，確保了項目從規劃到運營的每個環節處于同一語境下進行有效、無縫隙的緊密聯結。長安區委、區政府通過引入社會資本，一方面解決了農文旅項目前期建設資金籌措的難題，另一方面也帶來了“運營前置”的產業閉環思維，為該項目在疫情三年中的逆勢成長奠定了基礎。開業以來唐村先后舉辦大西安農民節、終南梅花春光節、農民豐收節等活動超過80余場，接待政務調研、政企參觀、學習考察、企業團建等活動3000余批次200余萬人，2023年1-5月共接待入園21萬人次，實現營收1300萬元。

現階段項目發展的問題與挑戰

（一）項目空間規劃審批受限

長安唐村作為連片規劃的鄉村農文旅項目，前期經過深度的調研和多輪的規劃研討，制定了有利于區域長期發展的產業規劃目標。在項目實際落地過程中，因為當前鄉村旅游領域國土空間規劃中存在的審批難、推進慢等因素，對項目后續開發、產業落地、農文旅業態經營、綜合配套完善形成制約。目前長安唐村面臨著后續產業發展用地不足、休閑觀光農業配套用地不足、停車場等綜合配套用地未落實等實際困難。

（二）項目土地手續辦理滯后

長安唐村項目開發伊始，是在廢棄的南堡寨空心村的基礎上進行復原修繕，村落原住民已于2003年前后集體搬遷至新村居住，原空心村土地屬于農村集體建設用地。現在的問題是村民雖然已經整體搬遷，但是宅基地批新交舊的手續至今未辦理，導致村民因老舊宅基地的賠償問題沒有解決與運營方發生一些矛盾，對項目運營的正常開展帶來一定影響。

（三）項目土地確權和融資難

由于目前陜西省農村集體建設用地入市仍未出臺相關細則，導致項目在鄉村領域的產業開發無法進行像城市那樣的報批報建手續，沒有正規的報批報建的手續給企業尋求戰略合作方帶來了諸多的障礙。

更重要的是，由于項目無法辦理土地使用權證，企業在鄉村區域的投資無法獲得確認，導致項目方融資難度很大，銀行等金融機構因為產權歸屬等問題不愿積極放款，很大程度上制約了民營企業投資鄉村旅游項目的積極性。同時，由于農文旅項目具有前期建設資金投入大、回收周期長的特點，當前長安唐村項目面臨的融資困難導致區域整體規劃中的部分產業項目無法落地，項目所屬區域內公共設施配套提升工作推進受阻，項目農文旅融合發展過程中的一系列文化、休閑、體驗空間無法完成開發和運營，限制了項目長遠發展及其帶動效應。

對策與建議

（一）加速“點狀供地”政策全面落地，為陜西鄉村旅游產業發展注入新動能

“點狀供地”是解決當前鄉村旅游建設用地不足的新型供地模式。傳統的“片狀供地”模式土地占用量大、容積率低、資金成本過高，“點狀供地”則是將農村建設用地的邊角料推向市場，具有緩解政府供地緊張、盤活土地再利用、提高投資回報率的優點，能夠適應鄉村旅游項目設施占地小且分散、資金投入大且回報周期長的特點。另一方面，現實中社會資本下鄉大多與村集體或村民打交道，不可避免的出現抵押融資困難、農戶毀約等問題，“點狀供地”則將邊角料建設用地轉為國有建設用地后公開出讓，因而所建項目具有產權，避免和村民產生糾紛的問題，確保了項目投資的可靠性。

從各省市政策制定及實施的情況來看，自2019年6月國務院《關于促進鄉村產業振興的指導意見》文件首次提出：可探索鄉村產業的省市縣聯動“點供”用地后，浙江、四川、廣東、海南、重慶等相繼推出“點狀供地”的實施細則及相關配套政策。上述省市政策基本圍繞“三農”領域、鄉村振興、鄉村旅游等主題，出臺了“點狀用地”的實施意見，部分省市的政策還進一步對項目點狀用地分類做出指引，在實踐中出現了杭州莫干山裸心堡、重慶武隆歸原小鎮、廣州和營天下等鄉村旅游項目的成功案例。因此，建議陜西加速推進“點狀供地”政策全面落地，借鑒相關省份的成功案例，通過實地調研摸清鄉村旅游、現代農業等項目的用地底數和用地缺口，明確點狀用地的總體需求，解剖“點狀供地”的工作要點、操作流程等；優先研究解決已有鄉村旅游項目遇到的用地難題，結合現實問題出臺“點狀供地”實施細則，對其用途、審批、監管等提供操作指引，促進“點狀供地”政策在陜西全面落地，為鄉村旅游產業發展注入新動能。

（二）積極推進省級農村產權交易平臺建設，建立完整、高效的土地資源交易市場體系

農村產權交易平臺是鄉村土地從“資源→資產→資本”多層次轉化的基礎性交易平臺，也是綠水青山向金山銀山轉化的重要通道。通過盤活農戶土地承包經營權、農村集體經營性資產等資源要素，使其成為價值可衡量、可擔保的資產，從而有效提升資本下鄉、農村金融服務的廣度和深度。2023年農業農村部等十一部委聯合發布的《農村產權流轉交易規范化試點工作方案》，將“統籌推進省級信息系統建設”提上日程。

從陜西的情況來看，陜西已基本搭建起以縣級產權交易中心為重點、鄉鎮交易服務站為補充的農村產權交易市場體系，然而現實工作中受制于縣、鄉級中心交易不活躍、缺乏統一標準、交易品種單一、實際運營與配套服務缺失等問題，農村產權交易平臺體系未能有效發揮激活土地要素活力的積極作用。本文的研究對象唐村所面臨的問題并非孤例，即使其作為全國鄉村旅游重點村，也要面臨土地手續辦理滯后、無法辦理土地使用權證及再融資困難等現實問題。因此，建議陜西省加快建設全省統一、市場化運營的省級農村產權交易平臺，為社會資本下鄉和涉農金融產品創新提供更大市場容量，更加高效便捷、規則明確、標準化的公共配套服務，與現有的縣鄉級平臺共同構成多級聯動、互聯互通、功能互補的農村產權交易服務體系，吸引更多優質企業放心大膽地投身鄉村旅游產業。

（三）堅持“運營前置”思維，推動鄉村旅游產業可持續發展

“重建設、輕運營”是大量特色文旅小鎮“高開低走”的直接原因，這些項目大多由于市場定位不準確、文旅基礎資源薄弱、文化IP挖掘不足、運營能力欠缺，導致項目無法盈利、難以持續。針對上述問題，文旅產業界提出了“運營前置”的解決思路。當文旅產業進入“運營為王”的流量時代，運營思路成為旅游項目的頂層設計，而規劃建設只是頂層設計后的動作執行。因此“運營前置”的本質是尋求以用戶思維和創造思維打造更具品質化、專業化、特色化的文化旅游產品。即在文旅項目開工建設之前，首先應由運營團隊進行充分的市場調研和產業模型測算，進而將結果貫穿于項目整個生命周期。其內容具體包括基于當地特色資源優勢確定文化IP，基于消費者行為分析及行業分析進行投資—利潤測算，基于投資-利潤測算制定項目分期啟動策略、資金投入安排、建設體量與產品布局等一系列決策安排。

建議陜西相關部門厘清認識，在鄉村旅游產業發展中注重“政府引導與服務+市場開發主體專業化運作”有效結合，引入專業化且有實力的運營、管理與投融資團隊，將“運營前置”思維全鏈路貫穿于旅游項目的“總體規劃→景觀設計→建設施工→招商→運營→營銷推廣”，力爭為陜西打造更多高質量、可持續的鄉村旅游樣板。

（四）加強政策引導、支持，持續推動社會資本助力陜西鄉村文旅產業發展

社會資本參與率低是制約陜西文旅產業高質量發展的重要因素之一。從國內其他省份情況來看，2022年上半年四川省文化和旅游重點項目完成投資597.75億元，其中民營資本投資總額占比64.02%。從國內成功的實踐案例來看，社會資本助力鄉村旅游涌現了魯家村、高槐村、林渡暖村等眾多典型案例。其中，浙江安吉縣魯家村通過和外部專業的旅游企業合資成立旅游運營公司，間接撬動了20多億元社會投資，2021年接待游客60萬人次，旅游收入6000萬元，當地村民基本實現全民就業。四川德陽市高槐村引入專業農文旅公司袈藍文旅，實現了特色產業的導入和激活，2021年接待游客60萬人次，單日游客量最高達1.2萬人次。這些成功案例的共同之處在于：地方政府、村集體、社會資本三方各司其職，各自發揮專業能力，凝聚各方資源，在不剝離鄉村的生產、生活功能的情況下，用特色吸引客流，實現了一二三產業融合發展。

建議陜西各級政府在日常工作中，有意識地將具有專業運營實力的民營資本吸引到鄉村文旅產業發展中來，一方面解決鄉村文旅項目前期龐大的資金需求問題，另一方面為項目的可持續發展提供運營保障。對類似長安唐村這樣的“三元共建”助力鄉村振興的典型案例，通過完善政策配套服務、加大投融資支持力度、發放政策獎補資金等予以支持，將其打造為國家級鄉村振興樣板。通過發揮典型示范帶動作用，激勵更多社會資本投身鄉村旅游，補齊陜西鄉村文旅產業社會資本參與率低的短板，助力鄉村文旅產業高質量發展。

作者簡介

曹 云 陜西省社會科學院文化歷史研究所副研究員，研究方向為文化旅游產業