地方產業升級背景下國有資本基金運作管理研究

張宏權　韓烽　顧璋

摘要：隨著我國地方產業園區轉型升級進程加快，國有資本基金已經逐步成為地方國有企業貫徹重大產業落地、謀劃長期收益平衡、創新招商協同機制的重要途徑。國有資本基金在各類基金定位統一、政府產業招商機制融合、產業園區項目運作增值、現代企業機制規范建設、國企激勵約束機制要求等五個方面還存在不足。針對堅持國有企業主體定位，明確各類基金功能屬性；加快創新政企聯動機制，推動實現基金招商轉型；探索構建基金組織體系，加速區域項目轉化效率；持續強化制度流程建設，提升基金綜合治理水平；建立基金長期評價模式，完善出資退出管理機制等五個方面提出了優化國有資本基金協同產業升級的具體建議措施。

關鍵詞：產業升級；國有企業；國有資本基金；運作管理

一、前言

我國私募股權投資基金起步較晚，市場價值地位、投資認可程度、發展模式經驗都存在相對認知不足的問題，長期以來，大多用于經濟效益投資行為。近年來，隨著我國進入高質量發展階段，對于國資國企改革、經濟結構優化布局、現代產業經濟體系提級發展的需求更加迫切。然而，受限于區域產業經濟發展的不平衡性，當前各級地方政府都面臨著不同程度的產業升級新形勢和新矛盾，如區域財政收入增長速度持續放緩，傳統產業園區面臨更新迭代，專精特新企業發展后勁不足，園區運營收支平衡難度不斷加大，過往的、單純的、單一地以財政資金直接補貼方式進行重點產業和企業扶持模式將難以保持可持續性，亟須轉變產業扶持模式，提升國有資金效率效益，探索打造新的經濟增長極。作為地方國有經濟的主要投資主體，國有企業在項目投資、市場運作、產業升級、園區運營等方面具有相對主場優勢，對于增強地方區域產業鏈功能要素能夠起到核心關鍵作用。國有資本基金是私募股權投資的一種形式，經部分地區先行先試，已經逐步成為地方國有企業貫徹重大產業落地、謀劃長期收益平衡、創新招商協同機制的重要途徑。在此背景下，及時總結推廣國有資本基金運作經驗，系統策劃國有資本基金、產業培育、園區升級聯動發展模式，優化基金運作管理方式，已經成為地方政府和國有企業的首要工作之一。但也要看到，前期國有資本基金助推地方產業經濟發展過程中，也存在一些問題和困難，亟須解決。

二、國有資本基金運作管理面臨的主要問題

（一）市場化投資基金與政府產業引導基金尚未統一定位

根據不同需要，國有企業作為出資人主體組建國有資本基金統一開展投資活動，但因分類方式不同，導致各類國有資本基金存在不同的差異特點；按照資金來源，可分為財政資金和企業自有資金；按照投資目的，又分為政府產業引導基金和市場化投資基金等。具體來看，以財政資金為主的政府產業引導基金，主要服務于地方主導產業發展、重大項目落地和產業園區培育，通過發揮財政資金杠桿作用，以保本、微利為主要前提，廣泛聯動社會資本開展市場運作，雖然具備了基金管理的全過程機制，但基金決策委員由政府指派，故最終投資決策權一般屬于地方政府。而以國有企業自有資金為主的市場化投資基金，主要是為了應對內部傳統性產業板塊收入利潤增長受限，通過培育經濟新增長點，期望深入布局股權投資市場，聯合頭部基金機構，按照“市場導向、精準投資、合理配置、效益優先”方式實施投資，并由國有企業自主決策，通過追求經濟高回報，增強國有企業盈利能力。因此，這就決定了政府產業引導基金和市場化投資基金的投資理念、運作邏輯和決策方式具有本質不同，而國有企業是兩類基金的主要出資方，在實際運行中極易面臨職責不清、定位不明的問題。

（二）政府產業招商機制與國有資本基金參與尚未統一融合

為加快產業結構調整和經濟增量導入，地方政府將招商引資和招才引智作為常態化工作主線，各地基本呈現全員招商的發展形勢。招商體制機制方面，為廣泛調動各方的產業招商積極性，往往實行部門年度考核任務制、招商公司負責制和外部委托招商獎勵制等多元化模式，且各個招商條線存在競爭和互補關系。為完成考核任務，部分招商環節存在“重招引、重簽約”導向，有時難以確保產業屬性、項目類型和落地條件符合區域經濟發展條件，更因招商人員素質參差不齊，對于產業研究和后續投資理解不夠深刻，無法全過程跟進簽約企業在發展周期內的各階段需求。國有資本基金方面，尤其是政府產業引導基金往往作為產業招商的重要組成，在政府資金扶持、企業融資發展、產能擴建增長等方面具有支撐性作用；但因產業招商分工原因，導致基金投資的介入大多在企業簽約入駐后，對于企業的發展需求、評估診斷、投資判斷相對滯后，導致后續投資難度較大。因此，招商組成單位和國有資本基金均存在著明顯的兩極分化現象，亟須開辟基金型產業招商新路徑，貫通產業招商和基金投資通道，通過協同融合發展，著力解決專業壁壘和投資壁壘。

（三）產業園區項目增值與國有資本基金投資尚未統一運作

在區域產業園區發展過程中，還存在著“重增量項目考核、輕存量項目孵化”和“重異地項目招引、輕本地項目培育”的現象。隨著地域市場壁壘的不斷消除，園區項目招商引資的廣度和維度得到有效延伸，但要看到，區域之間的園區招商競爭日趨白熱化，尤其是周邊地區的招商政策競爭更趨激烈，導致項目的增量制約因素愈加復雜，因此，產業園區招商的難度不斷增加。而與之相反，隨著產業園區基礎性要素的不斷集聚，園內原有的產業運營設施逐年得到完善，產業鏈功能不斷健全，產業互補效應、集聚效應和規模效應不斷突顯。然而，大多數產業園區都是由園區運營公司負責日常管理工作，因政企聯動機制還不健全，導致政府部門難以有效延伸服務，產業運營公共服務體系建設遲滯，無論新增項目還是存量項目，都難以得到有效的發展狀態統計和生命周期跟蹤管理，也使得整個產業園區賦能體系相對落后。而國有資本基金因業務屬性原因，對于項目培育、挖掘、投資具有天然職責，尤其對于產業園區這類產業載體，更具有投資價值意義，但因產業園區運營與基金服務未能統一運作，使得優質項目挖掘和價值提升無法協同實現。

（四）現代企業機制建設與國有資本基金管理尚未統一規范

國有資本基金一般由區域內具備管理人牌照的國有企業負責具體運營管理，這也就決定了國有資本基金的管理具有市場化運作規則和國有企業運行機制的雙重特征。市場化機制方面，受限于市場范圍和標桿對象，國有資本基金的治理機制、投資決策與投后管理機制，以及各類國有資本基金之間的協同機制短期內難以建立健全；國企管理方面，市場知名基金管理人在內控建設、主題領域和公司管理方面各具特色，國有企業亟須結合實際，建立適合地方需要的國有資本基金投資管理制度體系、標準流程、運行模式；團隊建設方面，基金投資不僅對于財務、金融、法律、產業等各方面專業認知理解要求較高，還要求具備較強的知識更新儲備技能，與一線城市和部分創新型城市相比，國有資本基金的專業人才儲備、梯次培養模式和外部引進力度還存在較大差距；投資效率方面，股權投資基金具有天然的高風險特征，對于不同行業、不同階段、不同技術的項目，受限于投資專業性和風險規避性，不同評估論證人員的評判效果差異很大，而且投資退出較難，也往往導致基金投資盡調進度緩慢、決策周期長、投資階段偏后等現象，無法全面實現產業引導和市場盈利的價值作用。

（五）國企激勵約束機制與國有資本基金考核尚未統一要求

國有資本基金因屬性分類不同，對于設立目標、產業需求、組建程序、收益讓利、績效考核等方面要求標準均有不同。尤其是國家尚未出臺統一的、規范的基金運作監管考核政策，各地區因地制策，對于國有資本基金考核管理各有側重，呈現出鮮明的區域化特色。存續周期方面，國有資本基金與現有市場私募基金類似，存續期限往往超過5年，在經濟下行形勢下，大多數基金還存在延期清算的可能，因此，這也導致基金考核周期較長；投資標的方面，除部分特定投資單一項目的專項基金外，大部分基金實施分散投資策略，投向子基金或多個項目，因此，單一項目的盈虧顯然不能代替整支基金投資的財務狀況；投資合作方面，為實現政策性引導作用，部分政府產業引導基金過度使用收益讓渡和獎補政策，對于基金管理人和社會資本方的履約能力有時無法有效甄別，也增加了國有資本投資損失的風險；薪酬待遇方面，大多數國有資本基金因各類原因無法參照實施市場主流基金公司投資業績分成方式，依然采取傳統的薪酬考核體系，使得基金投資的主動性和效益性難以激發實現。

三、相關建議

（一）堅持國有企業主體定位，明確各類基金功能屬性

一是牢牢把握國有企業市場經濟主體定位，全面建立市場化運作理念，基于地方國有企業是國有資本基金的主要出資人，全面強化出資人責任，將市場化投資基金和政府產業引導基金不再區分類型，全部嚴格實施市場化運作管理，遵從基金投資市場規律。二是統籌國有資本基金功能定位，本著服務國有企業產業發展的原則，以追求經濟效益為主，兼顧賦能產業園區運營。對于市場化投資基金，明確將投資回報作為首要目標，作為主要考量標準貫穿于基金管理人能力評估、基金設立、項目遴選、投資領域、產業賽道、投資退出全過程，并將前期基金投資收益滾動作為后期出資來源，持續增強基金運作“造血”能力。對于政府產業引導基金，對標地方核心產業發展需求，以產業園區培育和產業項目落地作為主要目標，在國有資本保值的前提下，鼓勵追求政策性產業性目標效果。三是深刻掌握基金專業價值定位，主動運用國有企業作為基金出資人的影響力，激發國有資本基金投資潛能，發揚基金管理人綜合研判能力，全力謀劃基金在咨詢服務、產業招商、園區運營的賦能路徑。

（二）加快創新政企聯動機制，推動實現基金招商轉型

一是高度認清產業園區招商的重要作用，加快轉變地方政府產業招商管理體制機制，創新市場化資本招商運營模式，發揮基金在挖掘項目資源、聯動社會資本、推動產業轉移等方面的功能，以基金投資作為主要路徑，加快構建“地方政府投資+國有資本基金招商+產業園區運營”的產業空間載體分工模式。二是深化區域產業協同發展的政策研究，以政府產業引導基金為主導實施產業承接招商策略，優選適合地方產業發展的關鍵企業、龍頭企業、上市公司進行對接，國有資本基金重點投向鏈主型技術型創新型企業，并貫徹政策扶持導向，推動本地產業鏈、工業鏈、價值鏈精準提升，全面升級打造“國有資本基金投資+產業園區基地+地方政府招引政策”模式。三是加快改革地方政府招商團隊建設機制，迅速轉變過去單純的以政策招商為主吸引企業落地的理念和政府直接獎補的傳統做法，抓緊打造貫通“產業招商、園區經濟和基金投資”的綜合素質招商團隊，將國有資本基金投資管理人員納入政府招商談判體系，通過前期項目介入強化投資評估，實現“產業招商團隊重組+基金賦能服務”效果。

（三）探索構建基金組織體系，加速區域項目轉化效率

一是抓緊建立地方政府基金管理體系，各級政府聯動構建系統化的基金投資運作組織體系，形成“一地一策、統一管控、聯合出資”模式，由市級基金作為主基金，各縣區基金作為子基金，主基金和各縣區基金可相互以份額出資、貨幣出資等形式相互出資，子基金管理人由市級基金委派或共同組建，各方圍繞區域內項目投資開展全方位合作，加快實現地方國有資本基金融合發展。二是適時健全區域項目投資組織體系，以建立“政府部門+基金投資”全過程項目培育鏈為目標，明確地方政府產業招商有關部門職責，經發、招商、科技等部門專職負責對接市級主基金、各縣區子基金，通過產業項目圖譜布局、重點企業信息共享、項目成長周期關注方式，推動提升國有資本基金項目挖掘和投資效率。三是全力建設關鍵企業基金扶持體系，加快推動地方政府以國有資本基金為主，牽頭各類金融機構，建設共享客戶白名單，強化地方金融服務體系，鼓勵設立園區運營專項基金，有效整合工業扶持資金，重點投向國有產業園區的“專精特新”型企業；鼓勵區域內產業龍頭型企業加強關鍵技術研發政策支持，支持建立“基金投資+科研院所+產業孵化平臺”項目轉化模式，不斷提升產業升級效能。

（四）持續強化制度流程建設，提升基金綜合治理水平

一是國有企業要切實規范基金運作管理，對于國有資本基金全部實行“標準化制度、科學化流程、市場化機制”建設，對標市場知名基金管理人，結合國有企業管控體系，抓緊健全覆蓋基金投資管理全過程的制度體系，加快明晰政府產業引導基金和市場化投資基金決策邊界，貫徹實施“誰主導、誰決策、誰負責”基金運行模式，完善國有資本基金投資決策機制，全面強化基金投資責任。二是強化基金出資設立論證研究，國有企業要加快建立基金投資專家庫，隨時根據需要組織專家對于基金設立的必要性和合理性進行多維度評估論證；建立專業子基金管理人篩選標準，實施“標準產業領域、專業基金評審”策略，并持續貫徹基金管理人考核評價要求，落實管理責任；嚴格把握基金出資程序，明確基金合作前提條件，實行“以投帶招”策略，通過簽署項目落地協議，將擬設基金管理人的產業協同能力作為基金投資的前置因素，確保投資賦能效果。三是全面把握投資過程合規管理，國有資本基金要以專業類子基金投資為主，針對具體項目靈活采取領投和跟投策略，不斷完善投資決策委員、觀察員等席位人員委派機制、投資資金審批機制和收益條款對賭機制等，重點規避產業項目直投風險，全面堅持“同股同權”的原則，按照實際募資進度和份額結構比例與社會資本保持相同出資節奏，確保基金運行平穩。

（五）建立基金長期評價模式，完善出資退出管理機制

一是注重實際管理能力，以長期運行理念考察基金管理人，嚴格建立國有資本基金合作門檻標準，轉變“重品牌、重規模”的基金認知思維，真正把握經營能力核心關鍵，將“實際管理基金規模、實際投資金額”作為衡量投資能力的主要標準，重點審查基金投入資本收益率、內部收益率、資本回報倍數等歷史業績的真實性，以及現有存續基金項目的實際募資和收益情況；強化市場化基金機構合作標準，優先考慮具有國資背景的子基金、基金管理人或頭部基金進行合作，實現集團基金與其他國有資本在投資能力、專業能力、項目資源、信息資源等方面聯動互補，加強風險防控。二是考量基金返投能力，深刻理解政府產業引導類國有資本基金投資運作的實質內涵，真正將產業培育和項目招引作為最終考核目標，逐步改變過往常規性的超額收益分配模式，切實拓展基金返投理念內涵，發揮基金管理人產業投資賦能功能，加快形成“基金大返投”引領城市產業發展的考核催動體系，按照“保本”原則，允許國有資本基金以基金超額收益為上限，建立基金管理人返投與利益讓渡機制，真正發揮超額收益的激勵作用。三是強化基金退出能力，支持基金退出業績分成作為國有資本基金團隊薪酬組成，有計劃地啟動國有資本基金市場化薪酬改革，統籌建立國有企業差異化薪酬體系；按年組織對已出資基金進行業績考核，嚴格制定考核體系，對照出資協議實施相應獎懲措施，考核結果與后續出資、管理費、超額收益緊密掛鉤；建立健全投后管理體系，加快充實專業人員隊伍，強化風險及合規部門建設，建立基金市場聯系機制，按照“應退盡退”的原則逐一實施清退處理，最大限度保障國有資本基金安全。

四、結語

國有產業園區是地方經濟最主要的產業空間載體形式，也是區域經濟的增長點和改革開放高地，經過數十年發展，產業園區的產業能級層次、發展規劃布局、園區業態分布、硬件基礎設施以及企業生命周期等都已相對成熟穩定。但隨著戰略性新興產業的崛起，尤其在我國各地方經濟發展不平衡不充分的環境下，部分產業園區面臨著產業技術革新、核心企業外遷、園區運營落后等迫切問題。產業轉型升級背景下，各級地方政府也都紛紛面臨著產業招商競爭更加激烈、園區運營更加科技化、要素集聚更加完善的發展新形勢。地方國有企業是產業園區的主要投資建設運營主體，承擔著產業園區由工業園區向多功能型現代化產業園區轉型的重擔。隨著新一輪地方產業園區轉型升級的浪潮到來，地方國有企業亟須深化產業園區運營機制創新，推動融入政府產業招商體系，加快應用國有資本基金管理新模式。借鑒國內一線城市和主要工業城市關于基金招商運作經驗，國有資本基金作為資本招商的重要手段，通過發揮經濟效益、產業引導和市場運作作用，其創新性、功能性、價值性在產業鏈提升壯大的過程中不斷顯現，并得到實際檢驗。

未來，國有產業園區招商必然是“政企聯動+金融創新+園區載體”的綜合型體系，也必然是統籌兼顧經濟效益和產業發展模式。隨著國有資本基金的定位不斷清晰，產業招商協同機制的不斷完善以及基金運作評價體系的不斷健全，其對于地方產業園區運營服務的賦能價值以及推動區域產業經濟高質量發展的作用也將不斷增強。

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（作者單位：張宏權，南通能達財務管理有限公司；韓烽，江蘇能達私募基金管理有限公司；顧璋，江蘇銀行股份有限公司南通分行）