廣東為何“猛攻”縣域經濟

梁楠

大動作。

近日，廣東首次從省級層面系統性直接面向縣（縣級市）開展批量放權，將60項省級行政職權調整由有關地級以上市和縣（市、區）實施。

這呼應了2023年以來，廣東提出縣域經濟振興的工作布局。此前，廣東發布了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的若干措施》，推動產業向縣域轉移、因地制宜提升縣域產業支撐能力。

廣東為什么要猛攻縣域經濟？又將如何為縣放權？

區強縣弱

改革開放初期，廣東“四小虎”（東莞、中山、順德、南海）創造了廣東縣域經濟發展的輝煌，利用當時的政策優勢和區位優勢，大力發展專業化的民營經濟和出口導向型的外貿經濟。

這也形成了廣東縣域經濟發展的“珠江模式”。時至今日，“四小虎”完成了城鎮化的蛻變，全國第一經濟大省至今只剩下一個百強縣。

2023年，廣東重提縣域振興并且將其賦予前所未有的重視程度，這也凸顯了廣東目前縣域經濟發展形勢的壓力。

從省內看，在廣東122個縣級行政區劃單位中，“區”扮演著“長板”角色。2022年“中國百強區”榜單中，前三甲均位于廣東，前十強中廣東獨占8個。

然而，縣域卻是另一番風景，它們廣泛分布在粵東西北地區，成為廣東“欠發達地區”。

在眾多縣域中，位于惠州的博羅縣表現最佳。2022年，博羅縣GDP為801.39億元，是廣東省唯一的百強縣。

但若從全國對比來看，博羅縣仍有不小差距。例如，蘇州昆山市早已成為全國首個GDP突破5000億元的縣級市，全國已有超過40個“千億縣”。

廣東縣域經濟相對弱勢的局面，一定程度上與行政區劃調整相關。21世紀以來，廣東共有約20個縣“撤縣設區”。珠三角經濟強縣在過去資源、區位和政策的優勢下，工業取得了快速發展，隨后通過“撤縣設區”成功邁入城鎮化。

然而，這樣的模式并不適用于廣東普遍的縣域。

對廣東非珠三角的縣域而言，產業結構不合理，發展定位不明確、投資吸引力不足是制約發展的主要難題。廣東省內縣域多位于粵東西北地區，一方面粵東西北地區整體發展水平與珠三角地區差距較大，工業經濟規模較小、競爭力不強，尤其是在北部生態發展區中，部分縣域受限于地理條件與歷史因素，發展基礎薄弱。

廣東省的縣域經濟呈現分布不均衡的特征，經濟強縣（區）和經濟強鎮集中在珠三角，圖為全國經濟強鎮領跑者東莞虎門鎮。

另一方面，部分位于粵東西北地區的縣域還面臨著人口流出的痛點。以河源市為例，下轄龍川縣2021年常住人口與2010年第六次全國人口普查相比，十年共減少超過10萬人，河源市中僅源城區常住人口正增長，其余縣人口均為負增長。

回顧過去20多年，廣東以產業轉移作為區域均衡發展的重要手段。源自韶關的“南雄模式”正是從“雙轉移”產業園的經驗上提煉而成。2008年起，廣東首個精細化工產業園落地南雄，同時通過發展當地特色的資源加工，南雄的經濟得到了快速的發展。

但單純以產業轉入的方式進行幫扶，出現了盲目“拉郎配”和“亂點鴛鴦譜”的現象，導致一些企業“水土不服”。比如清遠在接受大量佛山陶瓷企業后，環境污染一度變得嚴重，隱形的合作成本反而上升。

在產業轉移園建設中，粵東西北地區也往往面臨著缺乏宏觀規劃、建設資金缺口較大以及用地指標不足等問題，制約著廣東縣域經濟發展。

事實上，粵東西北如果只承接珠三角的淘汰產業，并不具有可持續的造血功能。如今，廣東謀求的是在產業共建中，建立穩定需求和可持續回報。

處于粵東地區的汕頭、汕尾和揭陽多年堅持不懈地全面融入珠三角。特別是汕尾通過與深圳合作成立深汕特別合作區，以創新的“特區飛地”合作模式融入粵港澳大灣區城市群建設。自2011年以來的短短12年內，合作區計劃投產產值從百億級躍至萬億級，并迅速崛起以電子信息、新材料、新能源、智能制造為主的先進制造業集群。

粵西的陽江、茂名和湛江則從綠色石化、綠色鋼鐵、海工裝備等上游產業切入珠三角地區發展高端制造業；粵北地區也大力發展新材料等特色產業，形成貫通城鄉、聯接工農、鏈接灣區的綠色生態經濟體系。

“最大的潛力板”

當珠三角的經濟總量已經可以比肩世界先進經濟體時，經濟的發展速度必然趨緩。而后發縣域正是未來廣東經濟增長最大的潛力板。

近年來，廣東省經濟總量與第二的江蘇差距慢慢縮小。廣東要穩守經濟第一大省的地位、保持穩定的增長是經濟高質量發展的基礎。而促進縣域經濟發展正是廣東實現高質量發展和共同富裕目標亟待突破的關鍵節點。

從全國來看，廣東面臨浙江、江蘇的貼身競爭。后兩者不僅富，而且相對更均衡。

目前，廣東省縣域經濟總量占GDP大約為12%，但是在東部省份，縣域經濟占比約40%，中部省份也達到30%。假設廣東縣域經濟在“十四五”時期占比升到20%，這將為廣東帶來超過1萬億元的GDP增量，接近一個東莞的經濟總量。

“產業是縣域發展的重中之重，有產業才能有經濟價值。”當前，廣東縣域經濟的核心在產業，產業鏈的優化與穩定將成為未來縣域經濟發展規劃的重點。“十四五”期間，廣東在全省范圍內將認定100個左右產業集群，引導和支持地方培育一批市級集群，并將集群定位設置在了縣級區劃范圍，打造縣域經濟發展主引擎。

與此同時，隨著城鄉一體化發展戰略的深入推進，縣域作為城市和鄉村的重要連接點，如何與城市資源對接，加快城鄉協同發展，也成為廣東縣域經濟高質量發展需要突破的關鍵。

在2022全國百強縣榜單上，廣東博羅縣上榜。

縣域鏈接兩頭，同時也卡在中間。從體制機制上看，縣級行政區既缺乏統籌各鎮、村和各部門的能力，又缺乏必要的動力和壓力。

例如，針對產城村融合發展、綠美城鄉規劃、交通網點和基礎設施建設等“跨鎮跨村”問題，目前鎮村兩級缺乏能力解決制約村一級發展的諸多問題。只有由縣一級承接省市兩級賦予的統籌謀劃鎮村發展的權限，才能形成省、市、縣三級資源向鎮以下基層常規性下沉的制度，也更有利于以縣為主體，差異化地規劃建設不同類型的鄉鎮。

如何為縣放權

從近期釋放的信號來看，改革的配套將有力破解上述問題，從而為廣東城鄉區域協調發展創造可能。

廣東明確，在“百千萬工程”實施中，將突出改革創新，推動擴權賦能強縣，深化鎮街體制改革，抓好城鄉融合發展體制機制改革，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，激發縣鎮村發展活力。

近期，廣東更直接面向縣（縣級市）分別委托30項、下放20項、優化審批管理流程10項，涵蓋投資、用地、用林、交通、生態環保、文化旅游等領域一批含金量較高的職權事項，其中有18項選取部分承接基礎較好的縣（市）開展試點。

例如，產業轉移工業園建設方面，合作園區事權和財權已經有一定突破。事權方面，園區級別可上升到省級產業園，支持符合條件的產業轉移合作園區申報設立省級經濟特別合作區，給予傾斜支持，并根據發展需要下放有關省級經濟管理權限。財權方面，廣東首次支持通過共建產業轉移合作園區“園中園”，實現共建雙方分稅制，支持幫扶城市平衡投入，促進幫扶的可持續性。

這將為各縣發展提振信心和注入動力。

博羅縣在2023年初宣布，要力爭今年GDP突破900億元，明年挺進GDP千億縣行列，到2025年進入全國百強縣65位左右。屆時，廣東也將實現“千億縣”零的突破。

諸如四會、惠東、高州也正加快向千億縣邁進。一個新的廣東縣域經濟版圖正在呼之欲出。

（作者系本刊特約撰稿人）