優化營商環境視野下行政執法協調監督全覆蓋的現實邏輯與理路構想

溫冬陽

武漢理工大學，湖北 武漢 430070

“營商環境只有更好，沒有最好”。黨的二十大報告中強調：“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，從依法治國的高度為接下來優化營商環境工作奠定了基調。行政執法協調監督作為構建法治化營商環境的重要內容，同時也是提升基層治理能力，打造公平正義的法治環境和優質高效的服務環境的重要抓手。行政執法協調監督工作體系的建設重點在基層，難點也在基層。目前，行政執法協調監督工作如何延伸鋪開到鄉鎮（街道），如何確保權力放得下、接得住、管得好、有監督是我們亟需解決的問題。在此背景下，研究行政執法協調監督全覆蓋，具有重要的學術價值和現實意義。

一、行政執法協調監督全覆蓋的基本內涵

全覆蓋不僅要求行政執法協調監督層級全覆蓋，還要求監督事項全覆蓋以及監督環節全覆蓋。

（一）監督層級全覆蓋

在監督全覆蓋的視野之下，不僅包括對省、市、縣三級行政執法機關的監督，還包括對鄉鎮（街道）行政執法活動的監督。在此種語境下，監督的重點不僅包括省、市、縣三級行政執法行為，鄉鎮（街道）行政執法行為同樣備受關注；只要是行政機關所作出的行政執法行為，不論其行政執法機關級別，均屬于行政執法協調監督全覆蓋的范圍。

（二）監督事項全覆蓋

通常認為對行政執法行為的監督，局限于對行政相對人利益最為密切的具體行政行為，即對行政處罰、行政強制、行政檢查的監督。行政機關對于其進行的抽象行政行為同樣也影響著行政相對人的權利和利益。因此，行政執法協調監督全覆蓋要求對監督的內容全面拓展，是包括抽象行政行為在內的所有行政行為的全方位監督。

（三）監督環節全覆蓋

在行政執法協調監督全覆蓋的背景之下，社會公眾不僅希望對執法機關事前作出決策的過程和事中執行法律的過程進行了解，同時也希望對事后執行法律的效果有更深入的了解。做到事前預防、事中控制、事后處理，打破以往事后監督唱“獨角戲”的局面。因此，事前、事中、事后全環節監督必然成為反映行政執法協調監督全覆蓋的重要標志之一。

二、行政執法協調監督全覆蓋價值要義

行政執法協調監督全覆蓋的價值具有多種，本研究在此歸納出其最基本的三種價值，即法治引領、人民本位和科技賦能。

（一）法治引領

建設法治政府，促進嚴格公正文明執法，必須堅持以法治為引領，將法治精神融合到行政執法協調監督改革之中，踐行法治原則，運用法治手段推進行政執法協調監督層級全覆蓋、環節全覆蓋、事項全覆蓋。行政執法協調監督全覆蓋要遵循法治精神，樹立法治思維和法治邏輯，推動行政執法協調監督工作在法治的框架內進行。行政執法協調監督全覆蓋要嚴守法治原則。在行政執法協調監督全覆蓋的實踐中，“民主原則”“依法行政原則”“權力的制約與監督原則”“正當程序原則”等具有重要的指導意義。行政執法協調監督全覆蓋應運用法治手段。“國家治理現代化與法治建設相輔相成，法治是國家治理現代化的核心內容、基本準則與評判標準。”［1］

（二）人民本位

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”。構建以人民為中心的行政執法協調監督工作體系，是保障人民當家作主的重要舉措。在構建層級全覆蓋、事項全覆蓋、環節全覆蓋的行政執法協調監督工作體系的過程中，堅持“人民本位”的價值追求，同時充分發揮“人民”的作用，拓寬監督渠道、充實監督力量，實現行政執法協調監督全覆蓋。

（三）科技賦能

在科技帶來數字化、智能化的同時，也帶來了“互聯網+監管”、“云平臺”、數字監管等新興行政執法監管方式，為行政執法協調監督全覆蓋提供了新方法和新方式。［2］構建省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體制，需實現上下級之間以及各個部門之間的執法數據共享，打破“數據壁壘”，實現執法信息層級共享、部門共享。［3］構建事項全覆蓋的行政執法監督體系需要通過“案由顆粒化”將各個種類的行政執法事項納入一個統一的行政執法協調監督平臺，通過在線平臺實現各個種類行政執法事項協調監督；構建環節全覆蓋的行政執法監督體系需要實現對執法環節全流程監督，實現對行政執法行為可回溯管理。［4］

三、行政執法協調監督全覆蓋工作存在的問題

構建層級全覆蓋、事項全覆蓋、環節全覆蓋的行政執法協調監督工作體系主要存在以下幾個方面的問題：

（一）行政執法協調監督制度建設不完善

良法是善治之前提。在行政執法協調監督工作體系建設過程中其制度建設主要存在以下困境：一是行政執法協調監督相關法律法規建設滯后。司法所作為街道（鄉）一級的行政執法協調監督機構，其行使執法協調監督職權有且只有《全國司法所工作規范（SF/T0084-2021）》這一條政策依據，并且目前沒有一部全國性的行政執法協調監督法律法規，導致司法所行使行政執法協調監督職權時權威性不足；二是行政執法協調監督規范的內容不明晰。以《湖北省行政執法監督檢查暫行規定》為例，該規章對于行政執法監督機構必要時開展的行政執法個案監督缺乏具體的操作流程、辦理期限、裁量基準等方面的規定，其規定的監督方式和監督措施與履行監督職能之間不相匹配。

（二）行政執法協調監督工作銜接不通暢

通暢的工作銜接機制是確保行政執法協調監督工作體系高效運轉的內在要求。行政執法協調監督工作銜接不暢主要有以下兩個方面：一是行政執法協調監督內部監督之間銜接不通暢。在橫向的協調上，行政執法監督部門對執法機關的監督往往側重于事后監督，缺乏事前預防與事中管理。在縱向的監督上，各級行政執法協調監督機關與行政執法機關之間的信息壁壘嚴重影響監督質效，浪費執法資源；二是行政執法協調監督內部監督與外部監督之間銜接不通暢。行政執法協調監督機關與司法機關、權力機關以及社會公眾之間的日常聯系與銜接機制并未建立，其重要性沒有得到充分的認識。

（三）行政執法協調監督力量不匹配

行政執法協調監督隊伍建設的完善程度和執法監督人員的專業水平和實際操作能力，直接關系到行政執法協調監督活動的質量和成效。行政執法協調監督力量建設主要存在以下問題：一是行政執法協調監督機構設置不均衡。以武漢市為例，全市13 個市轄區司法局中，只有7 家專門設立了行政執法協調監督科。部分區級司法局內負責行政執法監督的人員只有1 ～2 人，導致行政執法協調監督相關工作推進成效不理想；二是行政執法協調監督人員配備不科學。行政執法力量的下沉增加了基層行政執法協調監督工作人員的工作量和工作難度。行政執法協調監督人員與其承擔的執法協調監督工作量嚴重不成比例，降低了行政執法協調監督工作辦案質量與效率，帶來了巨大的風險和隱患。

（四）行政執法協調監督保障不到位

基礎的設備保障與充足的資金保障是開展行政執法協調監督工作的物質基礎，直接影響行政執法監督工作開展成效。構建省、市、區、街道（鄉）四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系，需彌補街道（鄉）一級行政執法協調監督的缺位，基層司法所需成立專門的行政執法協調監督部門，承接部分上級政府下放的執法協調監督內容，需配備新的人員、裝備、技術和經費，并進行專業培訓，對經費的投入帶來了新的挑戰。

（五）行政執法協調監督信息化程度低

科學技術的發展為行政執法監督注入了新的能量。在行政執法協調監督信息化平臺的建設過程中，還存在以下不足：一是行政執法協調監督信息化平臺數據不共享。執法部門大多建立了自有的信息化平臺，各平臺之間執法數據標準不統一，開放性不足，平臺與平臺之間、系統與系統之間存在嚴重的“數據壁壘”；二是行政執法協調監督信息化平臺運用程度低。在實際操作中，往往各部門的數據錄入情況不一，部分部門由于工作量大，其執法數據與執法監督數據并未全部進入平臺數據庫，導致案件數據缺失。

四、行政執法協調監督全覆蓋的實現理路構想

構建層級全覆蓋、事項全覆蓋、環節全覆蓋的行政執法協調監督工作體系，離不開法治的規范，應當樹牢法治思維的理念，加強問題整改，提升監督質效，為建設行政執法協調監督工作體系貢獻力量。

（一）多級協同加強協調監督制度供給

在國家層面上，亟需加快制定出臺“行政執法監督法”或“行政執法監督條例”，將開展行政執法監督的主體、對象、方式、程序、效力以及監督處理和責任追究以法律形式固定下來，為基層行政執法監督工作提供頂層制度支持，填補國家層面在行政執法監督領域的立法空白；在省級層面上，應當積極開展行政執法監督相關制度文件的修訂工作。立足于本省行政執法協調監督工作體系建設的實際情況，制定并修改與行政執法監督相關的規范性文件，確保行政執法監督制度與社會實際相適應；在市級層面上，應當加強行政執法協調監督相關法律法規的建設工作，堅持將約束執法權與規范監督權相結合，在總結提煉以往的經驗基礎上不斷探索具有城市特色的行政執法監督的方式和路徑，使監督在法律的框架內進行。

（二）多管齊下完善協調監督銜接機制

一方面，在行政機關內部要積極開展監督、主動接受監督。不僅要注重加強行政系統內部專門機構的監督，增強專職機構監督的獨立性和權威性；還要建立行政執法機關與行政執法監督機關之間的信息溝通銜接機制，實現行政執法協調監督的橫向協調。同時要完善層級監督，確保省、市、區、街道（鄉）四級行政執法監督機關信息互聯互通，實現行政執法協調監督縱向聯動；另一方面，要善于借助行政機關外部的力量，凝聚內部監督與外部監督的合力。不僅要注重加強權力機關監督職能的發揮，還要加強與司法機關之間的銜接，加強行政機關內部行政執法監督與司法機關外部監督的協作配合。同時，還要發揮人民群眾的主體地位，構建一個多方參與、融合互動的外部行政執法協調監督機制，提升行政執法協調監督的質效，打造有為政府。

（三）多點發力加強協調監督隊伍力量

一方面，研究制定合理調配編制資源工作方案，及時根據各級行政執法監督機關所承擔的執法監督工作任務動態調整人員力量，確保各級行政執法監督機構的人員配備與其所承擔的工作任務相匹配；另一方面，要研究制定執法監督人員培訓考核辦法，根據執法監督人員的不同層次、不同領域、不同崗位開展執法監督培訓，提升執法監督人員對執法監督工作的了解程度和重視程度，將嚴格公正文明執法的理念植入到日常的監管工作中。同時，還要建立健全行政執法協調監督工作隊伍的晉升考核機制，提升監督動能。

（四）多措并舉完善協調監督保障機制

一方面要合理規劃，科學編制經費預算，充分發揮財政預算對行政執法監督工作經費的保障作用，將基礎核心工作經費納入年初財政預算，實行標準化、規范化預算管理；另一方面要嚴格規范經費使用，各級人民政府及其相關部門要定期對行政執法協調監督經費的落實情況進行檢查督促，各項經費使用均需按照要求列明資金支出用途和資金使用去向，備齊相關票據證明。同時，要積極配合各級財政部門開展行政執法協調監督經費的績效考評工作，科學、規范地對行政協調監督經費進行管理。

（五）多路并進提升協調監督信息化水平

一方面要建立行政執法協調監督信息化系統規范化運行機制，進一步統一行政執法監督信息的數據元描述方式，實現執法部門“一次報送”、執法數據“多次應用”，解決基層“數據多頭填報”的困擾，確保行政執法規范化落實，提升行政執法規范化、標準化、信息化水平；［5］另一方面要提升行政執法協調監督人員的實際操作能力，通過開展技術操作培訓班、行政執法監督人員“大學習”“大練兵”“大比武”等形式來加強對執法監督人員的技術操作指引和培訓，促進工作理念的轉變和工作習慣的養成。同時還要建立行政執法協調監督信息平臺反饋機制，通過調查問卷、研討會、線上“意見反饋模塊”等方式準確反映執法監督人員在使用行政執法協調監督平臺過程中遇到的困難和問題，對行政執法人員、行政執法監督人員使用情況進行實時反饋與跟進。