西藏山南市河湖長制工作實踐和探索

張智輝

(山南市水利局,西藏 山南 856099)

山南位于西藏南部、雅魯藏布江中游,地表水資源豐富,可分為三大水系,即雅魯藏布江水系、外流水系、內陸水系。市內河谷縱橫,湖泊遍布,河湖水域面積585.79萬畝,占總面積的4.9%,較長的河流有41條,較大的湖泊有88個。自2017年以來,山南市全面推行河湖長制工作,持續創新體制機制,破解河湖管護難題,推動河湖長制工作從“有名有責”向“有能有效”轉變,取得顯著成效。

1 山南市推行河湖長制工作典型經驗和做法

1.1 堅持高位推進,推動工作責任壓緊壓實

壓實河湖長責任,每年年初根據工作需要及時充實和調整市、縣、鄉、村四級河湖長,實行河湖長動態管理。截至2023年,山南市共有各級河湖長1900名,其中,市級河湖長36名,縣級河湖長276名,鄉級河湖長599名,村級河湖長989名,已全部實行電子檔案化、動態調整化管理,確保河湖長工作不斷檔、責任不脫節。在日常工作中,以《致各級河湖長的一封信》《工作提醒函》和發送信息、短信等方式方法及時提醒和指導各級河湖長和有關部門履職盡責,逐步形成黨政牽頭、部門聯動、群眾參與河湖管護的責任鏈,推動河湖長履職盡責,2017—2022年,市、縣、鄉、村四級河湖長巡河巡湖達11萬余次,充分發揮了河湖長的領導監督作用。加強指導督促,市雙總河長年初及時召開全市河湖長制工作安排部署會和工作推進會,著力推動河湖長制由全面建立體系到全面見效。市總河長辦制定印發河湖長制工作要點,與市級河湖長簽訂河湖長年度目標管理責任書。及時出臺年度河湖長制工作考核實施方案,年底完成對12縣(區)河湖長制工作整體考核和市級河湖長單項考核,并指導督促各縣(區)嚴格落實河湖長制考核,有效推進了河湖長制工作落實。

1.2 堅持統籌治理,推動整改落實走深走實

開展河道排查整治,督促12縣(區)組織開展河道排查工作,重點是采取過篩子、補漏子、清底子方式,對河道河岸、溝渠兩側的廢棄物、堆積物、河面漂浮物、沿河排污口進行清理整治,切實消除河道安全隱患,維護河道功能健康。組織開展河道采砂專項整治行動,嚴厲打擊違法采砂行為,緊盯“重點縣區、重點項目、重點節點、重點環節”等涉水領域,組織開展河湖“清四亂”問題整治銷號。結合農村人居環境整治、水污染防治,大力推進河湖沿線白色垃圾清理整治,縱深推進河湖“清四亂”常態化規范化。

1.3 堅持固本強基,推動河湖生態提質提升

完善制度保障,充分發揮“河湖長+檢察長+警長”協作機制,推動河湖長、檢察長和警長聯合執法。與拉薩市、林芝市河長辦簽訂了《關于建立跨界河流聯防聯控聯治合作協議》,聯合開展跨區域河湖專項監督行動,進一步強化了跨界河流共商、共享、共治、共管。完善技術保障,緊緊圍繞“河湖長+科技”,探索“數字河湖長”體系,綜合運用手機攝像頭捕捉、無人機、遙感監管等智能化技術,實時掌握全市水域綜合數據,形成了“天上看、空中探、地面查”的立體化監管模式。完善力量保障,配齊配強水行政執法力量,2023年,山南市水利局取得水行政執法證的工作人員達到17名,并且全部由水利局執法科進行集中統一調配,有效查處各類水事違法行為。

1.4 堅持全民參與,推動河湖碧水共建共享

強化宣傳引導,每年均深入開展了包括“世界水日”“中國水周”“關愛母親河,我們在行動”“跟著湖長去巡湖”“守護好雪域高原上的每一顆明珠”等多種宣傳活動,發放“河湖清四亂”“規范河道采砂”、河湖長制知識手冊。組織開展“緣起山南·最美河湖”攝影大賽活動,并聘請老黨員、老干部、公益事業熱心人士等擔任全市河湖監督員,截至2022年底,累計開展宣傳170余次,發放宣傳資料84000余份。利用援藏機制,市總河長辦每年組織開展河湖長制培訓班,詳細指導基層河長制任務書怎樣“答”,河長制工作怎么“考”,基層河長怎樣履職到位等。

1.5 堅持對標對表,推動重點任務創先爭優

在保質保量扎實推進河長制工作重點任務的同時,不斷創先爭優。完成雅礱河等31條市級河湖岸線保護與規劃編制工作;完成市級河湖健康評價工作;完成羊卓雍錯、雅礱河2條幸福示范河湖建設任務,并作為幸福河湖典型事例在西藏自治區宣傳推廣。2018—2022年,西藏自治區對山南市河湖長制工作5年考核中,有4年被評定為優秀等次。2021年,山南市水利局河湖管理科被授予“全國推行河長制湖長制工作先進集體”榮譽稱號。在水利部、全國總工會、全國婦聯開展的第二屆“尋找最美河湖衛士”主題實踐活動中,隆子縣玉麥鄉紐林塘村婦聯主席索朗央宗榮獲“最美河湖衛士”稱號,成為山南市守護河湖的“排頭兵”。

2 存在的問題和不足

2.1 機制運行仍不順暢

市級河湖長辦公室發揮的作用有限,雖然早在2017年山南市就成立了市級河湖長辦公室,政府相關部門是成員單位,成員單位在實質性工作上面參與不多,各項工作仍由市水利局河湖管理科承擔,需要多部門協調時存在一定的困難,另外河湖科人員編制也僅有1～2人,因此常常陷入孤軍奮戰的被動局面[1]。

2.2 基層工作重視度不夠

有的縣(區)和部門對河湖長制工作的重視不夠,召開河湖長制工作會議次數少、工作部署少、督促檢查少,個別河湖長履職不到位,巡河巡湖“走走看看”,僅限于完成規定的巡河次數,沒有帶著問題巡河,解決實際問題少,工作停留在表面。

2.3 基層經費和技術保障不足

基層財力有限,縣(區)普遍存在工作經費不足問題,導致河湖管護基礎工作滯后。截至2022年底,各縣(區)仍未完全完成河湖健康評價、“一河(湖)一策(檔)”修編完善等工作。另外還存在技術力量不足問題,即使編制了“一河(湖)一策(檔)”,也是大同小異,出現“多河一策”現象,沒有發力解決河湖實際問題,只是象征性地執行政策[2]。

2.4 河湖管理難度較大

青藏高原中小河流大部分處于高寒地區、無人區,多數山區沒有道路,人員難以到達,因此這些河流現狀調查難度大,水文、水質等監測信息不全,缺乏技術支撐,即便是有管護任務的河湖,在嚴格落實“一河(湖)一策(檔)”編制、管理范圍的劃定等工作方面還存在不少困難。

2.5 河道采砂立法工作遲緩

當前,無論是從西藏自治區層面,還是從山南市市級層面,針對河道采砂的立法工作都沒有完成。河道采砂審批和監管等工作依然按照《西藏自治區礦產資源勘查開發監督管理辦法》,采用政府“一支筆”審批制度,水利部門審批職責不明,針對違法行為沒有相關處罰細則條款。沒有執行分級審批制度,所有河道采砂的審批均下放到縣(區),導致審批工作技術力量不足,監管能力有限。

3 對策和建議

3.1 推進完善河湖長制工作立法

推進市一級河湖長的規章、管理辦法、實施細則等立法工作,進一步明確河湖長制組織架構、保障機制,變行政手段為法律規章剛性約束[3]。參照雅魯藏布江流域、羊卓雍錯立法模式,加快推進重點河湖立法保護,形成以河湖長制規定、湖泊保護條例為骨架,單個河湖保護條例為脈絡,多種保護方案為基礎的河湖保護法規政策體系。堅持疏堵結合、懲防并舉、標本兼治,開展河道采砂立法工作,確保河道采砂有序可控,實現河道砂石開采、運輸、堆存等全過程監管,切實維護河湖健康生命。

3.2 多措并舉落實工作經費

河湖長制工作以屬地為主,經費應納入各級財政預算,通過整合資金、調整支出結構,加大河湖管理與保護投入,設立河湖長制資金專項賬戶或建立集中統一賬戶,專項用于河湖長制推行和河湖管護工作。可整合各部門涉河湖項目資金和資源,統籌涉水各類工作經費,推廣實施山水林田湖草系統治理和水岸人綜合治理的項目模式,作為河湖長制專項項目的支撐。探索建立河湖生態補償資金和生態處罰機制,用市場辦法、經濟手段籌集資金,鼓勵社會資本共同參與河湖管護和建設。

3.3 進一步嚴格水域岸線空間管控

以清理整治妨礙河道行洪突出問題為重點,縱深推進河湖“清四亂”常態化規范化[4]。強化規劃約束,嚴格審批監管,加強日常管理,堅決遏增量、清存量,指導督促違法違規涉河建設問題整改,確保水域岸線空間管控取得實效。

3.4 加大違法行為的執法力度

整合職能科室與水政監察人員,加快完善全員執法機制,形成強大監管合力。開展業務培訓,印制《水行政處罰自由裁量權參照標準》《水行政處罰文書制作指南》,提升執法人員業務水平。統一執法標識服,配備執法裝備,提高執法的規范性。與公安、檢察機關合作,利用好公益訴訟機制,加大案件查處打擊力度,持續保持水行政執法高壓態勢。

3.5 深入推動幸福河湖建設

把創建健康河湖作為全面推行河湖長制的重要抓手和項目載體,持續推進河湖健康評價,對河湖生態系統的現狀及存在的問題進行診斷評價、分類,為制定河湖有效保護和合理開發決策提供技術支撐。優先選擇雅礱河、羊卓雍錯等條件相對成熟的河湖開展幸福河湖創建試點,通過試點工作逐步完善幸福河湖創建措施,建立幸福河湖創建的技術體系和保障規程。在試點基礎上,統籌規劃分階段工作目標和創建重點,突出河湖生態功能建設,通過各種綜合治理措施,穩步改善提升境內河湖健康狀況和面貌。

3.6 加快推進智慧河湖建設

推進河湖劃界成果、岸線功能分區、涉河建設項目等信息數據上圖工作[5]。利用傳統和信息化技術手段相結合的方法,完善河湖的水文、水環境、水生態、水安全動態監測預警體系,暢通涉河湖各部門信息匯集、共享的渠道。用好衛星遙感、航空遙感、無人機巡河等技術手段,加強河湖遙感解譯及成果應用,推進疑似問題智能識別、預警預判,對侵占河湖問題早發現、早制止、早處置,提高河湖監管的信息化、智能化水平。

3.7 完善考核指標,強化結果運用

對縣(區)以下基層部門的考核要立足河湖實際,建立科學合理、簡便易行的差異化考核指標體系,根據不同區域的水情和治理水平實施差異化考核標準[6]。將定性評估和定量評價相結合,日常督查和年終考核相結合,要更加突出事權責任和平時工作落實情況。考核結果爭取納入黨政領導班子考核體系,作為干部選拔任用、獎補資金安排、離任審計評價的重要依據。建立獎懲制度,對優秀河湖長、先進單位進行表彰,對考核結果較差的河湖長和單位要限期整改,直至追責問責。

4 結 語

河湖長制是一項長期性系統性的工作,6年來,山南市在全面強化河湖長制、嚴格水域岸線空間管控、加強河道采砂管理、深入推動幸福美麗河湖建設等方面成績顯著,但仍需不斷完善保障機制,加大監督和考核力度,持續提升質效,努力讓高原碧水清流,建設人民滿意的幸福河湖。