基于智豬博弈理論的央地政府生態治理研究

關慕蓉

（南京審計大學公共管理學院，南京 210000）

生態環境關系到人類社會的生存與發展，生態治理是國家與社會進步的重要環節。黨的十八大以來，黨和政府不斷推進國家生態文明建設，取得顯著效果。《2022 中國生態環境狀況公報》顯示，全國生態質量指數（EQI）為59.6，生態質量為二類，我國將近五分之二的城市環境空氣質量超標，十分之一的縣城生態環境質量處于差和較差水平[1]。當前，我國生態環境治理狀況穩中向好，但問題依然突出。央地政府作為生態治理的重要主體，承擔著推進國家生態文明建設的重大責任。智豬博弈是博弈論中納什均衡的經典案例[2-3]。對小豬而言，無論大豬是否踩踏板，不去踩踏板總比踩踏板好；對于大豬而言，明知小豬不會去踩踏板，但是去踩踏板總比不踩強。假設大豬和小豬足夠聰明且足夠理性，最終會導致小豬選擇等待而大豬負責踩踏板的結果。

1 中央政府與地方政府的生態治理智豬博弈

1.1 利益博弈：生態保護與經濟發展存在矛盾

生態保護屬于公共產品，具有非競爭性和非排他性，需要政府規制生態資源使用行為，解決經濟生產導致的生態問題。然而，地方政府與中央政府在生態治理上存在較大的利益差別。地方政府利益最大化導致中央政府在生態治理中的制度與決策無法正確全面實施，而中央政府的生態政策不滿足地方政府的利益需求，同樣會影響生態治理。中央政府的生態保護任務與地方政府的經濟發展目標存在一定矛盾。地方政府出于地區經濟發展和部分官員晉升等需要，更注重實現本地區經濟利益；中央政府兼顧可持續發展和生態保護等公共需求，更注重實現生態環境綠色價值。這導致短期內地方政府在發展經濟和保護生態上難以兼得，往往重經濟發展而輕生態治理。當前，我國生態問題的本質是時空利益不平衡，是中央政府與地方政府在經濟發展與生態保護上的矛盾與沖突。地方政府與中央政府在生態治理上存在短期與長期、局部與整體的博弈，導致生態問題無法妥善處理。

1.2 政策博弈：生態政策制定與執行存在偏差

公共政策的理性分析模型包括完全理性決策模型和漸進決策模型。中央政府主要負責生態治理的頂層設計和監督，偏向于選擇最優方案的完全理性決策模型。地方政府在具體執行中選擇最滿意的方案，更偏向于有限理性決策模型。因此，中央政府的生態政策制定與地方政府的生態政策執行存在一定矛盾[4-5]。中央政府的監督力度、生態治理成本、政府績效考核等因素都會嚴重影響地方政府執行效果。目前，中央政府對地方政府在生態政策執行的監督上存在滯后性。理論上，中央政府的監督需要滿足完善的法治和及時的數據信息兩個條件。首先，現有與生態相關的法律法規極少有將地方政府作為規束的主體，對其職責與權限也沒有明確約束。其次，地方政府實際的數據信息與中央政府得到的存在偏差，導致生態政策在監督與反饋中出現制定與執行的偏差，影響政策過程的結果及其調整。

1.3 權力博弈：生態治理財權與事權存在錯配

事權是指政府在生態治理中所涉及的權力和職責，財權是指政府在生態治理中占有、支配和使用資財的權力。分稅制財政體制的實施使中央與地方財政關系更加制度化、規范化，但在運行過程中，財權逐漸向中央集中，而事權則趨向地方尤其是基層政府下移，導致地方政府事權與財權不匹配。因此，地方政府與中央政府在生態治理的財權與事權上存在一定矛盾。地方政府“事多錢少”，導致在生態治理這一公共產品上爭奪財權而推卸事權；中央政府控制生態治理財權而將具體治理事權落實到地方政府，導致地方政府與中央政府在生態治理的財權與事權上形成博弈。由于缺乏明確的生態治理主體責任的法律標準，中央政府應承擔的大量項目轉移給地方政府，而中央專項撥款作為地方政府環境治理資金的主要來源，無法應對超支部分，導致地方政府財權與事權不匹配，財權小于事權。地方政府可能缺少專項資金，導致生態治理工作難以推進、效果甚微等情況。

2 央地政府生態治理中的智豬博弈策略

在中央政府與地方政府關于生態治理的3 個智豬博弈策略中，滿足假設前提下，地方政府對于中央政府提出的生態治理政策抱有消極態度。在沒有政黨高度集中統一領導的前提下，無論中央政府在生態治理上如何努力，地方政府都不會主動積極控制生態問題。

2.1 策略一：央地政府同時治理生態問題

在智豬博弈模型中，如果大豬和小豬同時選擇踩下踏板，然后進食，最終大小兩只豬的收益比是7∶3。小豬的收益明顯低于大豬，在總收益為10 的前提下，踩踏板需要小豬付出2 成本，最終收益為3，而大豬能夠先到達食槽、吃到更多的糧食，最終收益為7。現實中存在策略一的現狀，即使中央政府已經出手解決，地方政府依舊采取行動治理生態。地方政府出于自身利益最大化，優先考慮經濟效益更高的項目，容易引發不良后果。地方政府沒有落實中央政府最嚴格的生態政策，虛報謊報生態環境數據信息，放寬對當地污染企業的排污監管，甚至為其提供生產便利。在可支配精力有限的前提下，地方政府優先將大部分工作重點放在生態治理上，地方經濟發展減緩。地方政府官員在生態治理方面的態度影響當地政府的生態治理行為。受不良政績觀影響，地方政府官員趨向于超額完成指標，地方政府趨向于發展短期內能看到效果或高收益的公共產品。當然，某一地區突發生態環境問題，如果當地政府與中央政府同時都會采取行動，證明這一生態問題十分嚴重，必須及時治理，往往不計較利益得失。非突發緊急情況下，地方政府并不會在中央政府已經行動時，再采取措施與中央政府同時治理生態問題，即央地政府不會采取策略一。

2.2 策略二：地方政府獨自治理生態問題

在智豬博弈模型中，假設大豬選擇等待，而小豬單獨踩踏板。踩踏板時，食槽會有食物落下，選擇等待的大豬即可進食，而踩完踏板的小豬需要回到豬圈的另一端，最終，大小豬吃到食物的收益比是9∶1。小豬不僅需要花費2 成本跑去踩踏板，還需要花費2 成本再跑去豬圈另一邊的食槽進食，導致小豬最終的收益僅僅為1，而豬圈中的大豬則坐享其成，只需要走去食槽邊等待小豬踩下踏板。地方政府作為服務型政府，應當以人民利益優先。生態環境問題是居民生活中的重要問題，生活環境質量深刻影響居民生活質量，因此地方政府主動治理生態環境問題。在生態治理中，地方政府在經濟上的投入與產出不平衡。其一，中央政府的財政轉移支付具有不確定性，對地方政府生態治理的補助有限；其二，地方政府生態治理效果短期內不顯著且難以用金錢準確衡量。同時，中央政府在策略二中起兜底作用，在地方政府為主導的生態治理決策中主要起監督和導向的作用，如實施生態治理績效考核、環保約談等。

2.3 策略三：地方政府等待中央政府治理生態問題

在智豬博弈模型中，假設小豬等待，讓大豬單獨去踩踏板。最終，大小豬吃到食物的收益比是6∶4，這一策略中是小豬坐享其成。在策略三中，小豬成了等待的一方，大豬積極行動，雖然大豬本輪的收益比策略二中的收益降低1 份，但在策略三中小豬獲得的收益是所有策略中最高的一輪。在這一博弈關系中，中央政府在生態治理上掌握事權和財權，而地方政府的事權和財權不匹配（事多錢少），最終導致地方政府容忍污染，選擇消極的生態環境保護，而忽視中央政府生態政策。生態環境的破壞摧毀與治理保護都具有外部性。地方政府傾向于將生態環境破壞和治理責任轉嫁給中央和生態問題毗鄰的地方政府，降低當地政府財政支出，提高自身經濟的邊際效益。而中央政府代表人民和國家的利益，必須承擔起生態治理的責任，即使地方不治理，中央政府也會治理。

3 央地政府生態治理中的行為規制

3.1 堅持黨的全面領導

歷史證明，只有中國共產黨行，中國共產黨領導中華民族迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。因此，要想完善央地政府生態治理，推進生態文明建設，必須堅持和加強黨的全面領導。黨的集中統一領導才能辦好大事，在充分發揮中央和地方積極性的同時，靈活運用條塊關系，治理生態。這也是我國制度優越性所在。

3.2 協調各主體利益，健全生態治理激勵機制

當前，我國生態問題的本質是時空利益不平衡。中央制定生態政策時，要充分協調好各治理主體的目標與訴求，發揮中央與地方的積極性。健全生態治理激勵機制，制定符合實際的生態治理績效標準，激發地方政府積極主動參與生態文明建設，如將官員晉升與環保指標掛鉤。完善生態補償機制，對地方政府生態環境治理予以補償，并促進地方政府間合作。

3.3 加強生態問責力度，完善多主體生態監督

加大問責處理力度，健全自然資源資產離任審計制度，對離任官員實施跟蹤審計，追究其在任期內的生態環境責任，實行終身追責，制定具有法律效力的追究標準和程序。在堅持和加強黨的領導的同時，要完善國家權力機關、社會組織以及公民個人的監督方式，激發全社會的生態保護主體意識。同時，通過大數據監控生態、高科技治理生態，不斷完善生態保護方法和生態治理手段，提高治理效率，推進生態治理水平和治理能力現代化。

4 結論

央地政府作為生態治理的重要主體，承擔著推進國家生態文明建設的重大責任，而中央政府與地方政府的生態治理智豬博弈涉及3 個層面，即利益博弈、政策博弈和權力博弈。從央地政府生態治理的3 個智豬博弈策略來看，在滿足假設的前提下，地方政府對于中央政府提出的生態治理政策抱有消極態度。在沒有政黨高度集中統一領導的前提下，無論中央政府在生態治理上如何努力，地方政府都不會主動積極控制生態問題。因此，要堅持黨的全面領導，協調各主體利益，健全生態治理激勵機制，加強生態問責力度，完善多主體生態監督。