發揮政策性農業保險多方位作用全面保障上海鄉村振興戰略實施

■何榮勛 李 錐

2004年9月17日，上海成立了全國首家專業性股份制農業保險公司——安信農業保險股份有限公司（2020年更名為“太平洋安信農業保險股份有限公司”，以下簡稱“太安農險”）。從此，上海農業保險走上“政府扶持、市場化運作、專業化經營、以險養險”的農業保險發展道路。

一、上海農業保險發展特點

上海將種植業、養殖業及農機、漁船等列為政策性農險業務，保險公司開辦享受相關政策支持。一方面，政府對農民補貼保費，吸引農民參加農業保險，減輕農民負擔；另一方面，農業技術服務部門協助太安農險展業、理賠等，充分發揮政府推動農業保險發展的作用。上海農險實行“以險養險”，將其他涉農財產保險和責任保險、農村居民短期人身意外傷害保險和健康保險等業務按商業化運作，并將商業性保險的盈余部分用來彌補種養兩業保險業務的虧損，概況起來有以下五個方面特點。

（一）不斷加大政策支持力度，推動農業保險提標、增品、擴面

2004年，上海在對種植業險種（水稻、蔬菜、林木）實施補貼的基礎上，增加小麥、西甜瓜險種補貼，并將原補貼辦法中定額標準補貼調整為按某一險種保費的比例進行補貼。2006年起，上海將“農機具綜合保險”“漁船綜合保險”涉農險納入補貼范圍。2009年，針對不同類型險種按40%－80%比例實行差異化保費補貼政策。2012年，上海及時將水稻、小麥、油菜、能繁母豬、生豬、奶牛涉及主要農產品最低保有量品種的六項險種保費補貼改為全部由中央和市級財政承擔。2013年，上海進一步明確享受財政補貼的險種為5大類21個，各險種保費財政補貼比例為40%－90%，并明確了財政補貼保險金額的上限標準。

2019年，為服務“藏糧于地、藏糧于技”及輪作休耕政策目標，麥子、油菜、玉米等中央財政補貼險種不再納入市級財政補貼險種，并按照《關于將三大糧食作物制種納入中央財政農業保險保險費補貼目錄有關事項的通知》要求，將水稻制種保險由市級補貼險種調整為中央財政補貼險種。同時根據實際生產成本，結合歷年賠付情況以及基層農戶需求，適當調整了畜牧、水產的保險金額及費率。

2021年，上海市農業農村委員會聯合上海市財政局印發《上海市市級財政農業保險保費補貼資金管理辦法》，對農業保險保費補貼資金預算編制進一步進行了規范，明確按照上一年度農業保險保費補貼實際發生數的90%編制下一年度市級財政農業保險保費補貼資金預算，奠定了上海市農險財政應收保費及時撥付情況良好的基礎。同時為促進生豬產業“防非復養”，針對仔豬死亡率高的情況，將仔豬養殖保險納入政策性農險，提高了養殖戶的生產信心。

（二）發揮太安農險創新優勢，積極創新農業保險產品

作為全國第一家專業農險公司，太安農險緊扣經濟發展脈搏，適時推出創新產品服務三農發展。2010年，針對漁業養殖風險較大的問題，太安農險率先探索出漁業互助保險模式，成功試點南美白對蝦互助保險。同年，太安農險針對“菜賤傷農、菜貴傷民”的問題，開展“淡季”綠葉菜成本價格保險，實現了農業保險從保自然風險轉向保市場風險的升級，對保障地產綠葉菜生產、穩定市場價格發揮了積極作用。

2012年，太安農險在全國率先試點農業收入保險，為松江殘疾人扶貧基地提供農業收入保險等一攬子風險保障。2014年，太安農險率先推出了“露地種植綠葉蔬菜氣象指數保險”，同年在松江區推出針對“種養結合模式”家庭農場的生豬價格指數保險試點，保險賠款有效彌補了生豬養殖龍頭企業的經營損失，保護了家庭農場生產模式可持續性。2015年,太安農險在全國率先開展了“保險+期貨”模式的創新試點，在浦東新區開辦雞蛋期貨價格保險。2016年，在浦東新區、松江區進行了糧食作物收入保險的試點，對農戶進行分層保障，取得了投保農戶的高度好評。同年創新推出全國首個農業臺風巨災指數保險，應用“保險+科技”保障強風與強降水兩類致災因子帶來的損失，在互聯網氣象指數保險方面進行了有益探索。

2018年，全國首創松江耕地地力指數保險，開創農業綠色保險先河，提高農戶耕地保護意識，積極參與“養地”。2021年，創新綠肥作物產量指數保險、優質稻米收入保險，保障稻米產業高質量發展，推動上海農戶從“賣稻谷”向“賣大米”轉變。

2019－2022年期間，創新美麗鄉村建設工程保險、環境整治費用補償保險、農村綜合幫扶人群風險保障計劃，農業保險多方助力鄉村振興。疫情封控期間創新“三農安疫保”“復工保”，保障合作社在疫情期間維持正常生產，助力城市保供。

（三）立足政策性農險的普惠性，提升農業保險服務能力與水平

上海在全國率先建立了“上海市推進農業保險委員會”，負責研究農業保險的發展規劃，協調農業保險工作的各方關系，同時涉農區縣也相應建立區縣推進農業保險委員會。2011年，與上海市農業委員會信息中心共建“農民一點通”平臺，實現了農業數據和農險數據的互換共享，不僅提高了農業保險信息化管理水平，還貫徹落實了農業保險監管部門“五公開、三到戶”的要求。2013年，依托本市基層農業技術推廣機構，形成區縣“三農”保險服務中心、鄉鎮“三農”保險服務站、村“三農”保險服務點的三級農業保險基層服務網絡。2018年，太安農險簽發全國首張農險電子保單；2020年，創新基于上海農業“一張圖”的蔬菜價格保險，從勾選電子地塊投保生成電子保單到農戶拿到賠款全流程線上化操作，顯著提高了承保理賠管理效率。

（四）政、銀、擔、保聯手，加大對農戶信用融資的支持力度

2008年，上海首創針對涉農信用貸款的小額信貸保證保險，由太安農險提供信用擔保，上海農村商業銀行提供專項貸款，為農民專業合作社提供50萬元以內的融資貸款擔保，有效解決了農民專業合作社發展中融資難的問題。2014年，市級示范合作社貸款擔保金額提高至200萬元，區縣級示范合作社貸款擔保金額不超過100萬元，其他合作社和家庭農場貸款擔保金額不超過50萬元，對培育農民專業合作社，促進農業規模化、專業化、產業化發展發揮了積極的促進作用。

2019年創新“政銀擔保”四方合作模式，聯合政府、銀行、擔保中心、保險公司資源，以“批次擔保”形式為各類農業經營主體提供政策指導、業務咨詢、綠色通道等服務。

（五）發揮財政資金引導作用，建立農業保險大災風險分散機制

2014年，上海市對農業巨災風險的特點和規律進行了研究，由上海市政府辦公廳印發《上海市農業保險大災（巨災）風險分散機制暫行辦法》，明確規定臺風、特大暴雨、重大病蟲害（疫病）等不可抗拒災害造成政策性農險業務賠付率超過90%即為農業大災風險，超過150%即為農業保險巨災風險；政策性農業保險業務賠付率在90%以下的損失部分，由農業保險機構自行承擔；賠付率在90%－150%的損失部分，由農業保險機構通過購買相關再保險的方式分散風險，且給予60%的再保費補貼，最高不超過800萬元；賠付率超過150%以上的損失部分，由農業保險機構使用對應區間的再保險賠款攤回部分和農業保險大災風險準備金承擔；如仍不能彌補其損失，差額部分由市、區縣財政通過一事一議的方式予以安排解決。

上海在政府扶持的基礎上，以“無形的手”為主，“有形的手”為輔，強調市場運作，通過財政托底、保險參與、再保介入等市場有效手段，初步建立了以財政支持的多層次農業保險大災 (巨災)風險分散機制。

二、上海農業保險發揮的機制作用

（一）農業保險發揮經濟補償作用，已經成為穩定農業生產的重要工具

上海農業保險充分發揮經濟補償作用，在豐年承擔“蓄水池”的功能，在災年開閘救濟。上海開辦的農業保險險種覆蓋范圍涉及種植業、養殖業、農機和漁業等農業生產領域，其中水稻、生豬、能繁母豬、奶牛、公益林保險覆蓋率達100%。農業保險賠款有力支持農業災后恢復再生產，對穩定農業生產、促進農民增收起到了積極的保障作用。在菜價、豬價低迷時期，價格保險保護農戶種菜、養豬積極性，是“菜籃子工程”的“穩定器”。

（二）農業保險增強民生保障作用，已經成為各級政府三農工作的重要抓手

2013年，太安農險推出一系列涉及餐飲服務、流通領域乃至食品生產領域的食品安全責任保險，建立了較為完整的食品安全責任保險體系。2019年，太安農險協助當地政府相關管理部門搭建了“市農村綜合幫扶公共管理平臺”，將幫扶對象的申請、審批、公示、退出等流程信息化、線上化，為全市生活困難農戶創新開發了意外、醫療、重疾、財產為一體的“農村綜合幫扶人群風險保障計劃”，成功打造綜合幫扶新模式。2023年，太安農險推出鄉村振興治理責任保險，發揮保險化解基層社會矛盾“減振器”功能，協助鎮村組織共同構建村域公共安全風險管理體系。

（三）農業保險放大財政資金支農作用，已經成為強農惠農富農政策的重要機制

上海農業保險財政保費補貼資金撬動了農戶投保意愿，降低了保費負擔，促進農戶參加農業保險“互助共濟”體系。農業保險市場化運作，能夠發揮其判斷災情、確定損失金額和理賠保險金等方面的優勢，同時更加公開、公平地利用支農資金，將政府臨時性的被動救災、救濟行為轉化為一種制度化、規范化的主動災害應對措施，提高了救災工作的公平性、針對性和科學性，提高了資金撥付效率，是強農惠農富農的重要機制。

（四）農業保險聯結金融要素市場作用，已經成為三農改革創新的重要手段

太安農險在全國率先開展綠葉菜價格保險，實現了農業保險從自然風險保障向自然風險、市場風險同時保障跨越。率先探索雞蛋期貨價格保險、廣西糖料蔗“保險+期貨”價格保險，構建農產品價格風險通過期貨市場分散的橋梁。率先在上海松江探索的糧食作物收入保險，助力農產品“價補分離”改革，促進了三大主糧完全成本保險和收入保險政策出臺，提供了農業補貼政策“黃箱”向“綠箱”轉變的路徑。太安農險在上海浦東、奉賢等地開展的土地流轉履約保證保險有效促進農村集體資產流轉。上海首創小額信貸保證保險發揮了農業保險的增信功能，助力推動全國農擔聯盟的成立，提高了農戶純信用貸款的資金額度。

三、上海都市現代農業發展的新形勢及對農業保險的要求

為貫徹落實中共中央、國務院提出的鄉村振興戰略，上海市委、市政府明確了不同階段的目標任務。2023年上海市委、市政府下發《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》，對上海都市農業的發展提出了一系列新要求。

（一）服務發展現代農業，保障糧食和重要農產品生產供給

貫徹落實地方黨委和政府糧食安全責任制，穩住糧食、大豆和油菜種植面積。確保30萬畝規模化常年菜田面積，推進5萬畝綠葉菜生產核心基地和10萬畝蔬菜生產綠色防控基地建設。堅決保護150萬畝永久基本農田和202萬畝耕地，以年均3萬畝的進度將永久基本農田建成高標準農田，加快上海現代農業產業園（橫沙新洲）建設。積極推廣設施農業，年內建設4000畝高標準設施菜田。深入實施種業振興行動，加大對上海南繁基地、良種繁育基地的支持力度。繼續推進農產品產地冷藏保鮮設施建設，布局一批區域性集采集配中心。大豆、油菜、上海種業南繁基地尚未列入上海政策性農險保障范圍，存在種植風險，影響農戶生產積極性。大量的高標準農田、冷鏈等設施存在潛在質量缺陷、維修資金得不到保障的風險，需要保險保障機制化解。

（二）服務東西部協作和對口支援，鞏固拓展脫貧攻堅成果

加大對國家鄉村振興重點幫扶縣、易地搬遷集中安置點的支持力度。深化農村綜合幫扶，研究出臺第三輪農村綜合幫扶實施意見及相關配套文件。促進鄉村產業融合發展。上海對口支援地區及本市經濟薄弱村，存在因病因災返貧人員，農村低收入人群、農村低保人群和特困人群，需要繼續創新農業產業鏈保險模式，形成從“輸血”到“造血”的自我發展機制，同時也需要升級“防貧保”，鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接。

（三）服務拓寬農民增收致富渠道，促進農民就業增收

引導農業龍頭企業與農民合作社、家庭農場互惠合作，組建農業產業化聯合體。穩慎推進農村宅基地制度改革試點，加快房地一體宅基地確權登記頒證。深化農村集體經營性建設用地入市試點。鞏固提升農村集體產權制度改革成果，探索資源發包、物業出租等多樣化途徑發展新型農村集體經濟。探索農民依法自愿有償退出土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，推進農村集體資產租賃進入市級公共資源交易平臺公開交易。目前，農村集體經濟組織存在運作不規范風險，農村集體資產存在權利人轉移登記制度不健全、法人地位缺乏保障、確權頒證難等問題，導致農村集體資產在與市場要素對接中存在一定風險，亟需創新保險分散機制，促進集體資產高效流轉。

（四）服務鄉村規劃引領，扎實推進宜居宜業和美鄉村建設

完善適農產業用地機制，落實盤活農村存量建設用地政策，引導涉農區將低效建設用地減量化指標按照不低于5%的比例重點向鄉村產業等傾斜。積極推進示范村建設，年內完成24個鄉村振興示范村和30個美麗鄉村示范村建設，推進金山區國家鄉村振興示范縣創建。抓好農民相對集中居住簽約和安置房建設。和美鄉村建設面臨資金不足、管護機制不健全、工程潛在質量缺陷等風險，需要引導保險資金投入，創新保險模式保障和美鄉村建設和管護。

四、上海農業保險展望與建議

上海農業保險緊緊圍繞“糧食安全、城市保供、農民增收”，服務高端農業、精品農業、品牌農業發展，構建“中央補貼品種、市級補貼品種、區級補貼品種”相互補充的多層次風險保障體系，推進農業保險“提標、擴面、增品”工作，助力鄉村振興戰略實施。未來三年內，通過各方努力，實現糧食作物、油料作物、設施蔬菜政策性保險全覆蓋，收入保險將成為農業保險的重要品種。保險機構不斷創新特色農業保險品種、創新模式數量在全國處于領先地位，保險密度、保險深度、保障程度達到國際水平。

（一）圍繞國家糧食安全和“菜籃子工程”，大力發展完全成本保險和收入保險

提高農業保險的保障水平，使之覆蓋完全成本，甚至保障收入，是農業保險未來的發展趨勢。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業保險體系”。

從國際經驗來看，美國從1996年開始實施農作物的收入保險，目前美國農作物收入保險保費收入占到聯邦農作物保險總保費收入的83%以上，這表明收入保險已經成為美國農業保險的主導型險種。同時，收入保險還可以減少政府對價格的直接干預或直接補貼，通過對保費的間接補貼穩定農民收入，更符合國際規則的規定，因此，收入保險應逐漸成為上海農業保險產品體系的重要內容。根據當前國家糧食安全政策和上海城市保供任務，開展三大主糧（水稻、小麥、玉米）、油料作物（油菜、大豆）、蔬菜完全成本保險和收入保險，加快建立多層次農業保險保障體系是我們的首要任務。

（二）擴大保障范圍，不斷滿足新型農業經營主體發展風險保障需求

針對高端農業、精品農業、品牌農業發展，提高地方特色優勢農產品的保障程度，擴大保障范圍，并將農產品品質保險列入政策性保險。例如將果樹的樹體保險納入政策性保險，保障更為全面；增加魚蝦蟹病害保險責任，南美白對蝦多茬生產保險全覆蓋，以消除農戶后顧之憂；積極鼓勵遠洋漁船參加政策性保險，提高漁民人身意外險保險金額。

（三）圍繞綠色發展，積極探索建立農業產業綠色轉型保險體系

推廣耕地地力保險、綠肥種植保險，強化農戶耕地保護意識。創新綠色生產費用補償保險，支持“藥肥雙減”綠色生產方式，分散綠色轉型過程中新技術、新產品使用后造成的減產降質風險。創新開發綠色生產技術推廣損失保險，平滑采用綠色技術后產能發生波動的風險。探索碳匯能力保險、碳排放權流轉保證保險、碳排放權獲取成本保險，推動“雙碳”政策落實。

（四）從保農業到保三農，積極探索鄉村振興農村改革類保險產品

拓展農田設施IDI保險，進一步提升高標準農田工程質量和建后管護保障機制，促進高標準農田建設。開發農用地閑置費用補償保險、農用地復墾費用補償保險、農用地土壤污染整治費用補償保險，為土地流轉中出現的農用地閑置、土地復墾、土壤污染、耕地地力下降等風險提供保障，牢牢守住耕地紅線。創新農村民房建設資金履約保證、民房工程質量潛在缺陷保險，促進農村基礎設施建設。利用土地履約保證保險，維護農民土地承包權益，為農用地流轉后集中經營創造良好條件。利用保險保障機制將農村閑置農房、存量集體建設用地等資源資產前端歸集整合，后端打包抵押融資，用于發展農村文旅康養產業，促進集體資產盤活。

（五）完善創新機制，繼續發揮上海農業保險創新帶領作用

繼續發揮上海農業保險擔任“先行先試、對標國際”的創新使命，鼓勵各區主動創新區域特色農業保險產品和金融支農模式，進一步滿足新型農業經營主體保險需求。建立以獎代補項目轉化為補貼目錄內項目的機制，做到在研一批、實施一批、推廣一批。進一步完善上海農業保險大災分散機制，適當提高農業保險承保機構購買再保險所支出的保費補貼比例與限額，進一步緩解農業保險承保機構的經營壓力；積極探索區域產量巨災損失保險、農險巨災保險證券化等市場化巨災分散機制。按照《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》指引，率先建立較為完整的農業保險基層服務體系及農險工作費用管理體系，健全協保人員激勵機制，為農險承保理賠實務精細化、精準化打下基礎，推動農業保險未來向縱深發展。