加強海委系統水政監察隊伍建設的思考

解文靜，付曉亮，張 翊

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

水政監察隊伍是海委唯一的執法隊伍。在全面推進依法治國的征途上，海委水政監察隊伍經歷了從無到有、從小到大、從單一到綜合、從不規范到逐步完善的發展歷程，在河湖堤防巡查、查處水事違法案件、解決水事矛盾糾紛、維護水事秩序等方面做出了大量工作，在水法律法規的學習宣傳貫徹、水利工程設施的運行保護和水事活動的監督檢查中發揮著重要作用[1]。加強海委系統水政監察隊伍建設與管理，能夠有力推進海河流域依法治水管水。

1 海委水政監察隊伍基本情況

1.1 基本形成水政監察隊伍網絡體系

1997 年，海委成立第一支水政監察隊伍；2003年，成立海委水政監察總隊。截至目前，海委系統共有68支水政監察隊伍，其中總隊5支、支隊27支、大隊36 支。海委系統水政監察人員總數為413 人，其中委機關38人、漳衛南局257人、引灤局38人、海河下游局46 人、漳河上游局34 人，大部分是兼職執法人員。

1.2 水政監察制度逐步完善

海委制定《海委水行政執法辦案制度》等多項水政監察制度，印發行政執法“三項制度”工作規定；印發加強行政規范性文件合法性審核工作的通知，健全行政規范性文件合法性審核和備案機制；印發實施《海委法律顧問管理辦法（試行）》。委直屬各管理局結合工作實際，制定多項規章制度，從不同方面對水政監察工作進行了規范。

1.3 普法工作持續開展

近年來，海委充分利用“世界水日”“中國水周”“12·4”國家憲法日以及水法律法規頒布紀念日，面向委系統全體干部職工和流域廣大群眾集中開展水法治宣傳教育。海委水政監察隊伍創新法治宣傳方式，由期刊、報紙等平面媒體轉變為平面媒體、廣播影視、網絡等多種方式并舉；由宣傳畫、標語、條幅、宣傳材料等紙質載體轉變為紙質載體、影視多媒體、現場活動等多種載體并舉；由宣讀、散發材料等簡單灌輸式宣傳轉變為知識答題、演講、座談、培訓、參觀互動、公開課等注重實效的互動式宣傳，大力開展水利法治宣傳教育，提高宣傳教育成效。

1.4 執法力度不斷加強

“十三五”期間，海委各級水政監察隊伍累計巡查河道65 萬km，水域面積6.73 萬km2；監管對象7 858 個，出動執法人員5.5 萬人次、車輛1.41 萬輛次、船只360航次，現場制止違法行為708起，查處水事違法案件141 件。海委水政監察隊伍完成河湖執法3 a行動及河湖違法陳年積案“清零”行動；制定《京津冀省際邊界河流水行政聯合執法與巡查制度（試行）》，建立健全聯合執法機制，開展執法巡查和水事違法案件查處工作，有力維護了海河流域正常水事秩序。

2 海委水政監察隊伍存在的問題

2.1 執法隊伍存在“小、散、弱、軟”問題

海委系統執法隊伍層級多，基層執法力量弱。目前，海委系統68 支隊伍包括總隊、支隊、大隊三級，其中大隊36 支均在漳衛南局；在水政監察大隊中只有2～3 名執法人員的有21 支，占全部大隊的58%；基層隊伍執法人員基本沒有法律專業背景，文化程度相對較低，且執法范圍多是跨省河道、邊遠農村和山區以及糾紛熱點區域，執法能力薄弱、水平不高，難以勝任其肩負的執法重任。

2.2 沒有設立專職執法隊伍

執法隊伍都是與管理單位合署辦公，沒有單獨設立，且專職水政監察人員很少，隊伍管理較為粗放。海委系統現有專職執法人員僅約占執法人員總數的20%。由于沒有專職隊伍，兼職水政監察人員在完成工程管理維護等主業之余，才能承擔日常執法巡查和違法案件查處，因此隊伍的執法能力和水平提升較慢，專業化管理水平較低。

2.3 水政監察隊伍管理水平不高

水政監察隊伍規范化管理程度較低，水政監察制度尚不完善，部分基層單位的執法巡查設備、視頻監控系統、遙感信息系統等使用不規范，現代化執法設備的作用沒有充分發揮。

2.4 流域統籌協調機制不完善

水利綜合行政執法體制機制不健全，流域與地方之間、地方與地方之間水利聯合執法機制不完善，跨省河流（湖泊、水庫）執法矛盾多、協調難度大。流域管理機構直管河湖執法工作的行刑銜接機制和執法協作機制不健全，部分基層河道（水工程）管理機構與當地公安司法機關聯系渠道不暢通，與當地河湖長的執法協作機制也不完善。

2.5 執法依據尚不完善

流域管理立法滯后，流域管理體制不健全，海委所轄河道（水工程）管理機構的執法主體資格不完善，只具有《中華人民共和國防洪法》授予的行政處罰和行政措施權。同時，水行政執法的強制力較低，目前主要依靠公安、法院、政府等部門來實現行政強制，水法律法規的公信力大打折扣。

2.6 執法環境有待改善

由于目前缺乏統一的水政監察標識，水政監察隊伍建設中面臨著一個非常嚴峻的問題，就是沒有良好的執法環境。社會公眾對水政執法工作缺乏理解和支持，在實際的執法過程中經常出現不配合執法、抵抗執法和阻攔、攻擊執法人員的情況，給執法工作的順利開展造成了較大的障礙[2]。

3 加強海委水政監察隊伍建設的對策建議

3.1 整合隊伍，培養專職執法人才

3.1.1 成立專職水政監察隊伍

結合海河流域執法管理工作實際，整合現有水政監察隊伍，成立專職水政監察隊伍，減少執法層級，增加專職水政監察人員，專職隊伍和人員向基層傾斜，增強基層隊伍綜合執法能力；專職隊伍中吸收部分業務管理部門人員為兼職水政監察人員，以加強相關業務執法工作。

3.1.2 建立健全人才培養機制

注重“外引內培”相結合，分步驟、有計劃地招錄一批法律專業人才[3]，鼓勵符合條件的執法人員參加國家法律職業資格考試，著力把一批水行政執法業務骨干培育成業務通才；做好業務培訓，定期對水政執法人員開展水法律法規、水保、水政水資源等專業知識和行政法的學習培訓，切實提升執法人員運用法治思維和法治方式處理問題的能力，為執法工作打好基礎；通過進法院旁聽、水政執法技能競賽等方式，創新培訓途徑，提升水政監察隊伍的綜合素質和執法能力。

3.2 完善機制，加強水政監察隊伍的規范化管理

3.2.1 完善水法律法規體系

國家水行政主管部門要整合現有水法律法規，制定必要的規章和其他規范性文件，以打通水行政管理的“最后一公里”，為流域管理機構水行政執法提供有力的法律依據。

3.2.2 落實行政執法“三項制度”

以全面推進落實行政執法“三項制度”為抓手，完善制度建設，進一步分解、細化和量化水政監察隊伍和人員的責、權、利，明確執法范圍、權限、程序、標準和責任，制訂配套考核標準和獎懲辦法，不斷提高執法人員的責任意識，調動水政監察人員工作的積極性。抓好執法中亮明執法身份和執法后結果公開，推動執法信息公開透明，保證海委水行政執法工作嚴格規范、公正文明。

3.2.3 健全跨區域跨部門聯合執法機制

參考黃河流域水行政聯合執法機制，借鑒漳河采砂聯合執法經驗，建立健全以海委及所屬管理機構為主導的工作體系，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。與地方政府及其水利、環保、公安等部門間建立健全執法協作機制，推動涉河、涉水部門聯合執法，推進與公、檢、法機關建立信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現水行政執法與刑事司法的有效銜接，形成強大執法合力，確保水行政執法工作取得實效。

3.2.4 推進行政執法向服務型轉變

要健全和落實責任追究和行政賠償等制度，將行政相對人滿意度納入績效考核指標，促進水政監察隊伍和人員樹立嚴格執法、文明執法的責任心，并以此為核心，深入推進行政執法從管制型向服務型轉變，推進和完善服務型行政執法體系[4]。

3.3 提升執法信息化水平，用科技手段提高水行政執法能力

以海委水政監察基礎設施建設（三期）項目建設為依托，建設海委水行政執法管理系統，加強信息化技術與水行政執法的深度融合，加大遙感、無人機、視頻監控、移動終端等信息化監管手段在發現、制止、查處水事違法行動中的應用[5]。

3.3.1 借助無人機技術開展執法取證工作

無人機具有體積輕便、視角廣闊、實時傳輸和不易受地形地貌影響等優勢，可以對河道非法采砂、侵占河道、破壞河道等涉河違法行為進行及時有效的巡查。目前海委相繼在水行政執法監督檢查、水事糾紛調處等工作中啟用無人機，取得了良好效果。讓更多基層水政監察隊伍使用好無人機，切實有效地發揮好無人機技術在水行政執法巡查中的作用，有利于將水事違法行為扼殺在萌芽中，提高水行政執法辦案效率，及時獲取證據資料，嚴厲打擊水事違法行為[6]。

3.3.2 進一步加強單兵設備的規范化使用，提升水行政執法巡查能力

單兵系統基于移動GIS、衛星定位、音視頻傳輸等技術手段，能夠為基層水政監察人員提供位置記錄、軌跡展示、音視頻留存、現場指揮等服務。規范化使用單兵設備，能夠及時準確記錄巡查過程，使巡查信息可回溯；能夠顯著提高巡查數據的真實性和準確性；同時及時采集違法證據，為案件后續查處提供有力支持[7]。

3.3.3 建設海委水行政執法管理系統，推進海委水行政執法的數據化、網絡化、智能化

目前，海委正在建設漳衛南局、引灤局、漳河上游局和海河下游局的重點區域視頻監控系統、海委衛星遙感遙測監控工程和水政執法巡查監控工程，但尚未有效集成。建設海委水行政執法管理系統，建成以流域管理機構為中心的海委統一的水行政執法視頻數據采集、存儲、管理體系和管理平臺，實現水行政執法數據“一平臺”管理、“一張圖”展示、“一門戶”公示。

3.4 加強法治水利文化宣傳，營造良好的執法環境

水政監察隊伍建設水平的提升以及水政執法活動的順利開展都離不開流域群眾的支持與擁護，通過加強海河流域法治水利文化宣傳，增強流域公眾愛水護水意識，減少執法阻力。

3.4.1 堅持執法與普法相結合

把水行政執法與宣傳水法、普及市民水法知識有機結合起來，踐行公正執法與熱情服務相結合、教育與懲戒相結合，自覺地服務于民、便利于民，促使水行政執法解決實際問題，在水行政執法過程中逐步樹立起“文明、公正、規范、高效”的水政監察形象[3]。

3.4.2 打造海委法治文化陣地

深入開展海河流域法治文化示范基地建設，結合四女寺水利樞紐等海河流域水利工程特色，創建法治廣場、普法長廊等形式多樣、法治精神和水文化元素融為一體的普法基地。落實“誰執法誰普法”普法責任制，大力推進水法治文化建設，開展水利法治宣傳教育基地建設，推動水利行業法治文化發展。

3.4.3 創新宣傳方式

推廣全國普法依法治水創新案例，深化執法、復議訴訟與普法工作的融合，加大以案普法力度。結合以案釋法讓群眾更直觀地接受普法教育，或利用微博抖音微信等新媒體進行宣傳，把握好宣傳內容的實用性，提高全流域保護河湖的意識。與機關團委聯合，建立海委水行政執法講師團，強化普法志愿者隊伍，通過進社區、進學校等多種途徑，進一步提高海河流域社會公眾的水法律法規意識，促進水行政執法環境的改善[8]。

4 結語

通過培養執法人才、完善執法制度、增強執法手段、優化執法環境4 個方面舉措，打造一支作風優良、反應快速、執法規范、保障有力的水政監察隊伍，針對海河流域社會生產過程中存在的水資源擅自開采、水環境污染、水工程破壞等違法行為進行有效遏制，維護正常的水事秩序，為新階段海河流域水利高質量發展提供法治保障。