縣域城鄉融合發展的內涵與路徑*

張慶東，楊照，郭新宇，馮偉，王麗麗，張忠明

(農業農村部規劃設計研究院,北京市,100125)

0 引言

黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署,明確提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化”[1]。十九屆五中全會指出,全面實施鄉村振興戰略,強化以工補農、以城帶鄉,推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系[2]。黨的二十大作出明確部署,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動[3]。習近平總書記在2022年中央農村工作會議強調,要順應城鄉融合發展大趨勢,破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘,促進發展要素、各類服務更多下鄉,率先在縣域內破除城鄉二元結構[4]。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點[5],是黨對經濟社會發展規律性認識的飛躍。立足新發展階段,貫徹新發展理念,構建新發展格局,我國“三農”工作重心已實現歷史性轉移,加快推進縣域城鄉融合發展,暢通工農城鄉循環,對于全面推進鄉村振興、加快建設農業強國具有重大現實意義和深遠歷史意義。

本文從歷史、實踐和理論“三個邏輯”出發,從空間、經濟、政治、文化、社會、生態六個維度,初步闡釋縣域城鄉融合發展的主要內涵,全面分析現實基礎,堅持問題導向,探索提出推進縣域城鄉融合發展的主要路徑和對策建議,以期為新階段全面推進縣域城鄉融合發展的理論研究和實踐探索提供參考。

1 縣域城鄉融合發展內涵

推進縣域城鄉融合發展,首先要搞明白其內涵邊界,可從歷史、實踐和理論“三個邏輯”來認識。

1.1 歷史邏輯

對城鄉融合發展的理解是一個根植于特定歷史階段和發展水平下漸進深化的過程。新中國成立以來,黨和國家持續探索城鄉關系發展模式和路徑。改革開放前,我國城鄉關系基本處于城鄉割裂狀態;改革開放后,黨中央作出了破解城鄉二元結構的系列戰略部署,從“兩個趨向”的重要論斷提出,到城鄉統籌、城鄉一體化,再到城鄉融合;政策導向從以農養工、農工結合到以工促農、以城帶鄉,再到工農互促、城鄉互補;具體措施從取消統購統銷發展城鄉集貿市場,到鄉鎮企業異軍突起,再到壯大縣域經濟等,這些方針政策,均注重發揮縣域在城鄉融合發展中的戰略地位。隨著全面推進鄉村振興進入具體施工階段,推進城鄉融合發展,縣域這個特殊的單元被賦予更加重要的地位。歷史證明,城鄉融合發展是一個聚焦縣域,工農城鄉關系不斷演進、持續調整的過程。

1.2 實踐邏輯

城鄉融合發展是城鄉經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”布局的具體實踐過程。黨的十八大以來,黨中央深入實施鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略,堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針,建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。推進鄉村產業振興,構建現代鄉村產業體系、生產體系、經營體系,貫通產加銷,融合農文旅,促進一二三產業融合發展。推進鄉村文化振興,傳承弘揚優秀傳統鄉土文化,推動文化下鄉和城鄉公共文化服務體系一體化建設。推進鄉村生態振興,堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理,發展綠色低碳農業,挖掘鄉村生態價值。加強鄉村建設,推進城鄉基礎設施和公共服務共建共享、互聯互通。加強鄉村治理,健全縣鄉村三級治理體系,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2021年中央一號文件提出,推進以人為核心的新型城鎮化,加快縣域內城鄉融合發展[6];黨的二十大報告指出,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。國家隨之出臺一系列推動縣域城鄉融合發展的政策措施,在不斷探索實踐中將縣域城鄉融合發展進一步推向深入。實踐表明,推動城鄉融合發展逐步實現城鄉經濟、政治、文化、社會、生態文明在縣域互聯互通、互融互促。

1.3 理論邏輯

國內外專家學者從不同角度開展了城鄉融合發展相關研究,國外有影響力的學術觀點主要有馬克思主義城鄉關系理論、亞當·斯密政治經濟學理論、霍華德田園城市理論、今村奈良臣“六次產業化”理論等[7-10],均主張城鄉互補、協調發展。國內劉彥隨、劉春芳、楊文杰、謝守紅等[11-17]學者,分別從城鄉空間、要素、經濟、社會、人民生活、生態環境等不同角度,提出城鄉融合發展的內涵;魏后凱[18]、譚明方[19]等從城鄉功能布局、要素流動、資源配置以及經濟、政治、文化、社會、生態等方面提出縣域城鄉融合發展的重點。這些理論觀點從不同角度詮釋了縣域城鄉融合發展的不同方面,但未能全面揭示其本質。

習近平總書記關于“三農”工作系列重要論述,明確指出了城鄉融合發展的戰略定位、任務目標、主攻方向、戰略重點等,全面闡釋了其核心要義。關于戰略定位,習近平總書記強調,把鄉村振興戰略這篇大文章做好,必須走城鄉融合發展之路;要始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重,堅持農業農村優先發展,堅持工業反哺農業、城市支持農村,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化。關于任務目標,強調指出,推進城鄉發展一體化,著力點是通過建立城鄉融合的體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化,以及城鄉產業發展融合化。關于主攻方向,明確指出,要順應城鄉融合發展大趨勢,堅持新型城鎮化和鄉村振興兩手抓;推進新型城鎮化,一個重要方面就是要以城帶鄉、以鄉促城,實現城鄉一體化發展;實施鄉村振興戰略,就是要協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設,促進鄉村全面發展;通過振興鄉村,開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。關于戰略重點,多次強調,要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點,打破城鄉分割的規劃格局,建立城鄉一體化、縣域一盤棋的規劃管理和實施體制,推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌[20]。習近平總書記的這些重要論述為全面理解縣域城鄉融合發展指出了明確方向、提供了根本遵循。

綜上所述,以習近平總書記關于“三農”工作重要論述為指引,本文嘗試從“三個邏輯”來理解把握縣域城鄉融合發展的主要內涵:即在縣域把城鎮和鄉村貫通起來,通過城鄉體制機制障礙破除、空間界限重構、城鄉要素流動和公共資源整合,推動縣域城鄉經濟、政治、文化、社會、生態建設互融互促,使工農城鄉之間逐步走上工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮、有差別無差距的軌道。

2 縣域城鄉融合發展成效與問題

黨的十八大以來,我國城鄉經濟社會發展取得巨大成就,城市像歐洲、農村像非洲的面貌得到根本改觀,縣域城鄉融合發展基礎更加堅實。

2.1 發展成效

1) 農業產業化水平不斷提升,穩產保供能力持續穩固。農業的基礎和載體在縣域。鄉村振興戰略實施以來,各地立足縣域布局農產品加工業、農村電商等二、三產業,有效延長了產業鏈、優化了供應鏈、提升了價值鏈。據農業農村部數據公布顯示,2022年,我國糧食生產實現十九連豐,總產量連續8年穩定在6.5×1011kg以上,口糧自給率超過100%,“油瓶子”“菜籃子”“果盤子”供應充足。近年來,云南騰沖市大力發展大健康產業,打造集藥材種植、加工、銷售為一體的產業鏈條,全縣中藥材種植面積20 khm2,生物制藥企業20多家,實現農業產值13.8億元,加工產值27.7億元[21]。河北正定縣塔元莊村,以村企結合方式創建國家級五星級休閑農業觀光園,2021年農業觀光園全年接待游客180萬人次[22]。安徽廬江縣推進“自然山水游、民俗風情游、鄉村體驗游”,走城鄉統籌、農旅融合的發展新路,長沖村云里安凹民宿被評為全國首批甲級旅游民宿[23]。

2) 城鄉建設持續加力,農村基礎設施條件進一步改善。黨的十八大以來,通過村村通工程、農村人居環境整治提升行動等,推進城鎮基礎設施向農村延伸,農村基礎設施建設進一步提檔升級。農村公路總里程達4.466×106km,農村自來水普及率提高到84%,農村衛生廁所普及率超過70%[24]。各地相繼把城鄉基礎設施一體化作為推進縣域城鄉融合的重要抓手,吉林梅河口市不斷推進縣城基礎設施向鄉村延伸,新建改造農村公路517 km,獲評“四好農村路”全國示范縣;303個行政村全部實現城鄉一體化垃圾清運,改造農村廁所3.6萬戶,農村人居環境整治成為吉林省樣板[25]。

3) 公共服務均等化進程加速,城鄉發展鴻溝進一步縮小。我國農村基本公共服務提標擴面,城鄉義務教育保障機制、城鄉居民養老醫療等保險制度逐步建立。全國基本養老保險參保率穩定在95%以上,縣域內就診率達94%,農村養老床位超過178萬張[24]。江蘇溧陽市推進優質醫療資源下沉,建設緊密型縣域醫共體,使縣內就診率達90%[26]。廣東博羅縣百年名校博羅中學與石灣鎮中學組建教聯體,村民子女在家門口就能享受到高水平教育[27]。

4) 縣域經濟蓬勃發展,吸納就業能力進一步增強。縣域經濟發展壯大進一步促進農村勞動力就業。國家統計局數據顯示,2022年全國農民工總量29 562萬人,其中本地就業農民工12 372萬人,占比42%,成為縣域產業發展的重要力量。近年來,內蒙古五原縣建成各類農牧業園區138個,結成農企利益聯結鏈條902個,輻射帶動農戶3.8萬戶,人均增收2 000元以上[28]。浙江云和縣著力發展木制玩具產業,現有木制玩具企業1 000多家,年產值90多億元,其中80%的企業由農民創辦,直接就業人員3.1萬余人,絕大部分是當地農民[29]。

5) 農村改革持續深化,城鄉融合政策框架逐步完善。農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度、農村集體產權制度等改革取得良好成效,形成了系列制度創新成果。全國有9 000多萬農業轉移人口成為城鎮居民,有2.6億人常住在城鎮、戶籍在農村,農業轉移人口“融不進城市”“回不去農村”的尷尬境地正逐步破解。寧夏賀蘭縣各鄉鎮通過土地流轉合作、資金入股分紅、訂單生產銷售等措施,將零散土地集中起來,打造一村一品、一鎮一特色,為加快農業產業化、促進農民增收蹚出了一條新路,民樂村拿出6.87 hm2河灘鹽堿地種植朝天椒,每年為村集體經濟帶來30多萬元收入[30]。

2.2 問題挑戰

一是縣域城鄉經濟發展不平衡依然突出。縣域工業基本分布在縣城或重點鄉鎮的工業園、產業園內,對農村集體經濟帶動能力還較弱。農業全產業鏈還不完整,聯農帶農機制不健全,農民持續增收壓力較大,2022年城鄉居民人均可支配收入比值為2.45。二是城鄉基礎設施和公共服務差距依然明顯。農村基礎設施、公共服務歷史欠賬較多,建設水平明顯滯后于縣城。自然村近60%未通硬化路,農村飲水工程“最后一公里”問題還沒有徹底解決,城鄉醫療、教學等資源分配不均衡,城鎮居民人均醫療保健支出明顯高于農村居民。三是縣域文化傳承保護亟需加強。隨著農村勞動力大量轉移,一些古鎮、古村落日漸凋敝甚至消亡,民間技藝、民俗活動、非遺文化、傳統建筑等農耕文明逐漸失去了賴以生存的土壤和空間。同時,優秀鄉土文化作品較為匱乏,村級圖書館、文化室等文體設施建設明顯滯后于城鎮,亟需加快補齊短板。四是農村基層治理面臨挑戰。農村基層組織人才缺乏、年齡結構老化,有的還存在服務意識淡薄、服務能力不足問題。農村德治建設還需加力,陳規陋習還不同程度存在,農村社會主義核心價值觀教育和精神文明建設,還需持續加強。五是城鄉融合發展體制機制障礙依然突出。城鄉要素流動仍不順暢,吸引人才返鄉下鄉的政策措施還不多,農村土地增值收益大部分“取之于農、用之于城”的現象還未根本性改觀[31],村集體“造血”功能也不足,一定程度制約城鄉融合發展進程。

3 縣域城鄉融合發展推進路徑

把縣域作為城鄉融合發展的重要載體,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,完整、準確、全面貫徹新發展理念,以新型城鎮化為動力,以推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理為抓手,創新體制機制和政策體系,統籌實施“六大行動”,著力促進城鄉“六維融合”,探索走出一條空間共構共融、經濟高質融合、社會公平均等、生態美麗宜居、文化交融并蓄、治理和諧有序的中國特色縣域城鄉融合發展道路,為全面推進鄉村振興、加快建設農業強國提供堅實有力支撐。

3.1 實施城鄉空間重塑行動,推進縣域城鄉空間共構共融

堅持縣域“一盤棋”謀劃、一體化建設,合理安排縣域城鎮建設、農田保護、產業集聚、村落分布、生態涵養等空間布局,優化推進縣域城鄉“縱、橫”雙向布局,推進縣域城鄉空間共構、功能互補、全域融合,形成現代城鎮與田園鄉村交相輝映的城鄉發展格局。

3.1.1 縱向優化空間布局

以縣城為原點,以鄉鎮為連接點,以村莊為基點,以城鄉基礎設施管網為脈絡,打造點線面結合的城鄉空間一體化格局。一是完善縣城綜合服務能力。科學謀劃推進縣城基礎設施、公共服務、商貿流通及特色文化設施等建設,縮小縣城與大中城市的設施和服務差距,建成各具特色、設施完備、服務便捷的現代化縣城。二是把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心。每個鄉鎮布局建設1個基礎功能完備、便利農民生活的綜合商貿服務中心,打造以鄉鎮政府駐地為中心的農民生活圈。三是建設基本具備現代生活條件的村莊。完善村級基礎設施和公共服務設施建設,重點加強村級文化廣場、休閑公園、健身步道、綠化廊道等布局,建設宜居宜業和美鄉村。

3.1.2 橫向構建梯次推進格局

立足縣域基礎條件,分階段、分區域推進縣域城鄉融合發展,打造全國縣域城鄉融合發展先行區、重點區、扶持區“三區”梯次推進格局。以北京、上海等大中城市郊區以及東部發達地區、國家城鄉融合發展試驗區等為主要區域,其轄區內的縣(市)為縣域城鄉融合發展的先行區,加大體制機制創新力度,先行探索經驗模式,先行實現融合發展;以中部地區和東北地區等為主要區域,其轄區內的縣(市)為重點區,加大財政支持力度,探索適合縣域城鄉公共設施互融、資源要素循環的有效路徑和模式,加快實現城鄉融合發展;以西部地區、邊疆地區和脫貧地區等為主要區域,其轄區內的縣(市)為扶持區,重點找準差距、瞄準短板、精準施策,穩步推進城鄉融合進程。

3.2 實施現代產業體系提升行動,推進縣域城鄉經濟高質融合

推進縣域城鄉融合發展,經濟發展是基礎,產業融合是關鍵。在堅決守牢糧食安全和鞏固脫貧攻堅成果“兩條底線”的基礎上,以產業化為重點、信息化為引領,推進一二三產業融合,暢通城鄉經濟循環,提升縣域產業體系現代化水平,全面推進縣域經濟高質量發展。

3.2.1 突出信息化引領,構建現代化產業體系

信息化是“四化”同步發展的加速器、催化劑,與城市相比較,縣域數字經濟特別是鄉村數字產業發展基礎薄弱,具有“彎道超車”的潛力和優勢,加快發展縣域數字產業,以數字化引領推動農業產業體系現代化。一是做好“土特產”文章。立足縣域鄉土資源,大力發展特色種養、加工流通、休閑旅游等產業,培育地域特色農產品、手工藝品和文化產品,塑造縣域特色品牌,全面做強一產、做優二產、做活三產,推動鄉村產業鏈價值鏈供應鏈“三鏈同構”。二是加快發展數字農業。以物聯網、區塊鏈、大數據、人工智能等新一代信息技術為引領,積極落實大數據戰略和數字鄉村戰略,積極發展信息化種植、智能化畜牧、智慧化漁業等“互聯網+”現代農業,以數字化改造提升現代農業。三是大力發展農村電商。建設村級電商服務站、農村快遞超市等,解決農村電商“最后一公里”問題;實施“互聯網+”農產品出村進城工程,鼓勵發展鄉土產品電商直采、個性化定制、鄉村共享經濟等新模式,通過電子商務、直播帶貨、云演播等數字化平臺,有效打通農產品進城和消費品下鄉的雙向流通渠道。

3.2.2 吸引產業鏈下沉,推動產業集聚聯動發展

在縣域內統籌考慮城鄉產業一體化發展,吸引和推動工商業下鄉和農業全產業鏈下沉。合理規劃布局縣域產業,依托縣級、鎮級各類開發區、產業集聚區、返鄉入鄉創業園等平臺,推動科技研發、加工物流、營銷服務等市場主體向園區或產業強鎮集聚,引導有條件的村建設農工貿專業村,實現產業集聚式、聯動式發展,形成縣城、重點鄉鎮、中心村層級分工明顯、功能有機銜接的產業化聯動發展格局。

3.2.3 壯大縣域經濟,縮小城鄉居民收入和消費差距

城鄉融合最終是實現“人”的融合。一是多種渠道增加農民收入。通過縣域產業融合發展,實現農民就近就業創業,通過以工代賑、集體資產分紅等方式持續增加農民收入,逐步縮小城鄉居民收入差距,讓農民在共同富裕的道路上迎頭趕上。二是加大力度擴大農村消費。推動農村消費擴容升級,統籌推進“消費下鄉+下鄉消費”和“進城消費+文旅消費”,推動新能源汽車下鄉和農村耐用消費品更新換代,引導農民外出消費,真正實現工業品下鄉、農產品出鄉和城里人入村消費、村里人進城消費,進一步擴大縣域城鄉內需,讓農民共享發展成果。

3.3 實施城鄉建設服務一體化行動,推進縣域城鄉社會公平均等

城鄉發展不平衡最突出的是公共服務不平衡,城鄉差距大最直觀的是基礎設施差距大,積極破除體制機制障礙,推動縣鄉村基礎設施、基本公共服務一體發展和城鄉要素資源雙向流動,讓城鄉居民享受公平均等的硬件設施、軟件服務和公共資源。

3.3.1 推動縣城基礎設施向鄉村一體化延伸

逐步統一縣域城鄉基礎設施建設標準,加快補齊農村基礎設施短板,實現城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。一是加快鄉村道路管網建設。以縣域為單元,健全完善農村公路骨干網絡,推動城鄉道路客運一體化,實現縣鄉村(戶)道路聯通;根據縣域經濟社會發展水平,因地制宜推動供水供氣供熱等管網逐步向城郊鄉村、中心鎮及全域農村延伸。二是加大鄉村新基建力度。立足縣域實際,加快農村5G網絡、廣電網絡、光纖網絡等信息基礎設施建設,加強農村基礎設施、公共服務設施的智能化改造,逐步彌合城鄉數字鴻溝。

3.3.2 推動縣城公共服務向鄉村均等化覆蓋

推進縣域城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌、普惠共享,推動基本公共服務資源下沉和農村公共服務設施提標擴面,滿足農民共享高品質生活的需要。一是促進城鄉教育公平。加快推進縣域義務教育優質均衡,發展縣域教育聯合體、城鄉學校共同體,提升鄉鎮中小學設施條件,在重點村建設農民學校。二是推進城鄉醫療資源均等。推進縣城優質醫療衛生資源向鄉鎮下沉,建設緊密型縣域城鄉醫療衛生共同體,提升村衛生室標準化建設水平,培育農村基層全科醫生。比照城鎮居民醫保水平,逐步提高農村醫療保險報銷范圍和報銷比例。三是加強農村特殊群體服務。加快建設農村留守兒童、婦女、老人等特殊人群的關愛服務體系及服務設施,發展城鄉養老服務聯合體。參照城鎮居民養老保險繳費與收入比例,適時適度提高農民基礎養老金標準。

3.3.3 推動城鄉要素雙向流動

健全完善體制機制,打通要素合理流動“堵點”,形成城鄉人才、土地、資金等要素合理配置、雙向流動、平等交換的良性循環。其一,推動人才要素循環。通過培育支柱產業、創造更多就業崗位,吸引農民就地就近有序市民化;建設返鄉下鄉創業就業孵化平臺,吸引外出農民工、大中專畢業生、退役軍人、科技人員和工商業主等返鄉入鄉創業,鼓勵能工巧匠和“田秀才”“土專家”等鄉村能人在鄉創業。其二,推動土地要素融合。推動落實農村“三塊地”制度改革,進一步放活承包地經營權,盤活閑置宅基地資源,穩妥推進集體經營性建設用地入市。其三,推動資金要素下沉。健全鄉村發展建設長效投入機制,探索通過設立專項基金、發行專項債券、財政補貼等方式,吸引各類資金投入農業農村建設。

3.4 實施全域美麗建設行動,推進縣域城鄉生態美麗宜居

貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”和“人與自然和諧共生”理念,加強縣域山水林田湖草系統保護和修復,建設宜居宜業的美麗城鎮、美麗鄉村。

3.4.1 促進縣域生態互動聯通

隨著經濟發達地區及大城市推行“退二進三”產業結構調整,工業越來越向縣城和鄉鎮集中。同時,相對于城市,縣域生態環境更多涵蓋農業農村領域,特別是耕地、水域、森林、草原等生產性資源系統保護是縣域生態治理的重中之重,統籌考慮縣域城鄉生態系統的整體保護、系統修復和綜合治理。培育城鄉居民綠色價值觀和綠色生產生活方式,建設美麗城鎮、美麗鄉村;充分發揮鄉村山水林田湖草等生態優勢和資源優勢,實施縣鄉村同建、同治、同美,走出一條城鄉聯動、生產發展、生活富裕、生態良好、人與自然和諧共生的縣域生態文明發展道路。

3.4.2 推動農業綠色發展

以綠色發展引領農業農村建設,實現資源高效利用、產地環境清潔和生態系統穩定。推行農業綠色生產。實行農業全產業鏈標準化,堅持測土配方施肥,因地制宜集成應用病蟲害綠色防控技術,規范獸藥、飼料和飼料添加劑生產使用,持續推進農業投入品減量及全程監管。加強農業面源污染防治。積極發展綠色循環農業,推進糞肥還田利用,提升秸稈能源化、飼料化利用能力;加快普及標準地膜,加強可降解農膜研發推廣;推行耕地輪作休耕,加強耕地污染治理和修復。

3.4.3 改善農村人居環境

推進農村廁所改造、垃圾污水治理和村容村貌提升,補齊農村人居環境突出短板。根據東中西部縣情村情,因地制宜推進農村廁所革命,普及適宜當地水平的衛生廁所。以縣域為基本單元,以鄉鎮政府駐地和中心村為重點,梯次推進農村生活污水治理。推進農村生活垃圾源頭分類減量,健全農村生活垃圾收運和處理長效機制。加強農村人居環境建設和有效管護,加強鄉村風貌引導,建設各美其美的綠色生態村莊。

3.5 實施文化根脈賡續行動,推進縣域城鄉文化交融并蓄

中華文明根植于農耕文明,縣域是保護傳承的主陣地,加強縣域優秀傳統文化傳承保護,加強農村精神文明建設,實現農耕文化與現代城市文化的交融互哺。

3.5.1 加強縣域歷史文化保護傳承

縣域作為農耕文明的主要發源地,文化是縣域的獨特印記和特色名片。深入挖掘、繼承、創新縣域內優秀農耕文化,開展縣域內傳統文化遺產資源調查,分級分類管理和保護,塑造具有縣域歷史底蘊、時代特色的文化地標,促進優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展。推進村莊有機更新,加大縣域古鎮、古村落、古建筑、民族村寨、農業遺產等保護力度,充分挖掘具有農耕特性、民族特色、地域特點的物質文化遺產和非物質文化遺產,建設突出鄉土風情、彰顯文化特色的鄉村。

3.5.2 推進城鄉文化一體供給

優化城鄉文化資源配置,推動公共文化基礎設施資源向農村傾斜,在有條件的行政村,建設“村史館”“文化站”“農家書屋”“新華微書店”等鄉村文化設施,開展“村BA”“村晚”等農民樂于參與的群眾性文化活動,逐步縮小城鄉公共文化設施和服務差距。構建縣域城鄉文化共同體,推動文化下鄉,開展文化結對共建,引導縣城文化工作者、科普工作者、退休人員等投身鄉村文化建設,積極培育扎根農村的鄉土文化能人,促進城鄉文化交流和融合。

3.5.3 守牢農村精神文化陣地

推進城鄉精神文明建設融合發展,弘揚和踐行社會主義核心價值觀,采取契合農村特點、農民喜聞樂見的方法和載體,加強愛國主義、集體主義、社會主義教育,促進核心價值觀深度融入農村生產生活。大力開展農村精神文明建設,推進農村移風易俗,革除農村高價彩禮、人情攀比、厚葬薄養等陳規陋習;加強農村家庭、家教、家風建設,倡導文明鄉風,加快農村科學知識普及,培養形成鄉村新風正氣。

3.6 實施鄉村善治行動,推進縣域城鄉治理和諧有序

鄉村治理是國家治理的基石,不僅關系到農村改革發展,更關乎黨在農村的執政基礎,影響農村社會大局穩定,將鄉村治理放到提高治理體系和治理能力現代化水平的大局中謀劃,采用務實管用方法推進城鄉善治。

3.6.1 促進城鄉居民基本權益平等化

城鄉居民基本權益不平等問題,根植于城鄉二元結構。縣城一頭連接城市、一頭連著農村,在全面推進鄉村振興的時代背景下,更易于、也必須有效破解城鄉二元結構問題。堅持以改革為動力、以人為核心,確保在縣城落戶或非戶籍常住的農民,在自愿保留農村權益基礎上,在就業服務、子女教育、住房和社會保障等方面享有城鎮居民同等權益,真正讓農業轉移人口在城鄉間可進可退。

3.6.2 推進鄉村治理體系與治理能力現代化

建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理機制。以自治增活力,創新村級議事協商制度,實施村級事務陽光工程,推廣運用積分制、清單制,探索推行“鄉賢評理堂”“新風小院”“圍爐夜話”等鄉村治理新模式。以法治強保障,健全農村公共法律服務體系,加強農村法治宣傳教育。以德治揚正氣,探索鄉村德治實現形式,舉薦新鄉賢、致富能人、德高望重老人等,參與鄉村治理,引領農村新風尚。

3.6.3 加強鄉村組織建設

探索破解鄉村組織“散”的問題,重塑村級黨組織的領導力、引領力、號召力。強化黨建引領,選優配強鄉鎮領導班子、村“兩委”成員特別是村支書,切實發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用。加大力度從本村致富能手、外出經商務工人員、高校畢業生、退伍軍人等群體中培養選拔村干部,增強鄉村治理骨干力量。探索“互聯網+”政務服務向農村基層延伸,積極推行“一站式”便民服務。

4 對策建議

4.1 健全縣域城鄉規劃體系

鄉村振興,規劃先行。加強縣域城鄉科學謀劃、一體設計、一并推進,因地制宜編制縣域國土空間規劃、城鎮建設規劃、村莊布局規劃;建議各地設立村莊規劃專項補助資金,按照應編盡編原則,支持鄉鎮聘請專業規劃團隊,編制富具村域特色的“多規合一”村莊規劃,實現縣域空間“一張圖”、城鄉建設“一體化”。

4.2 統籌縣域城鄉要素市場

創新完善縣域城鄉人才、土地、資金等要素合理流動的體制機制,打破城鄉要素資源循環壁壘。探索設立人才下鄉專項基金,對于城鎮居民入鄉兼職兼薪和離崗創業,在薪酬、貸款、稅收、租金等方面給予支持和優惠;探索允許符合一定條件的下鄉人才,享受農村集體經濟組織相關權益。穩妥推進集體經營性建設用地入市,穩步提高土地出讓收益用于農業農村比例;推廣點狀供地,提高土地利用效率和資源配置效率。支持設立縣級鄉村振興基金、城鄉融合發展基金,探索通過擔保融資、稅收減免、財政補貼、投資補助等措施,引導各類社會資金和市場主體參與鄉村產業發展建設。

4.3 創新縣域城鄉管理機制

加強立法保障,探索出臺縣域城鄉要素自由流動、城鄉統一建設用地市場、農村宅基地改革等相關法律法規,為縣域城鄉融合發展提供重要法律保障。強化平臺引領,支持基礎條件好的縣,積極創建國家級或省級鄉村振興示范縣、現代農業產業園、農業現代化示范區、優勢特色農業產業集群等。優化營商環境,深化“放管服”改革,營造法治化便利化基層營商環境,鼓勵引導工商資本支持縣域城鄉融合發展。健全激勵機制,加強縣域各級黨組織書記抓鄉村振興的監督考核,激發縣鄉村三級干部全面推進鄉村振興的積極性主動性創造性。