粵港澳大灣區的制度創新與治理能力現代化建設

莊偉光 唐珮瑩 趙苑妤 吳一凡

建設粵港澳大灣區，是重大國家戰略，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。

粵港澳大灣區建設是新時代國家推動區域協調發展的重大戰略，因其在全國新發展格局中的重要戰略地位，以及“成為新發展格局的戰略支點，高質量發展的示范地，中國式現代化的引領地”的新使命，正以創新驅動推進科技、產業、金融等方面的深度合作，優化創新生態，積聚創新資源，推動實現高質量發展，邁向世界一流灣區。粵港澳大灣區涉及三種法律制度、三個關稅區、三種貨幣，這既是優勢，也是挑戰，在很短時間內就形成豐富而完整的制度與政策體系，為粵港澳三地突破差異、實現協同發展提供了良好的機制保障，彰顯出“一國兩制”的強大優勢。

把宏偉壯闊的藍圖構想

轉化為法治中國的生動實踐

法治是人類文明進步的重要標志，是國家核心競爭力的重要內容，是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八大以來，黨中央推進全面依法治國和法治中國建設取得一系列重大成果。

理論源自實踐而實踐亟須理論的指引。堅持用武裝頭腦、指導實踐、推動工作，把博大精深的思想轉化為厲行法治、提升粵港澳大灣區治理體系和治理能力現代化的強大動力，把宏偉壯闊的藍圖構想轉化為法治中國的生動實踐，切實有效落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》等，把科學系統的戰略部署要求轉化為鮮活可感的成效亮點，同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應，突出中國特色、實踐特色、時代特色。

全面貫徹“一國兩制”的基本方針，充分發揮制度優勢，堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新，努力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，強調要嚴格執行制度，加強制度執行監督，提高制度整體執行力，促使各方面的制度優勢轉化為國家治理效能，努力探索出來的中國特色社會主義法治道路，努力以中國智慧、中國實踐為世界法治文明建設作出貢獻。

粵港澳大灣區制度創新

詮釋“中國式現代化”新內涵

中國式現代化的本質要求是要實現全體人民共同富裕；中國式現代化的首要任務是高質量發展；中國式現代化的基礎性戰略性支撐為：教育、科技、人才。粵港澳大灣區在制度上的創新，在營商環境、金融、雙碳等主要領域的發展成果，進一步凸顯了中國高質量發展成就，強有力推進數字化、持之以恒搶抓人才、加快構建開放型區域協同創新共同體，已成為中國式現代化建設的縮影。

耀世而出的粵港澳大灣區，三地地緣相近、人緣相親，聯系密切。粵港澳大灣區總面積5.5913萬平方公里，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一。2021年，擁有5個GDP萬億元量級城市，高新技術企業6萬家，世界500強企業達到25家，首次超越紐約灣區；共有50個國家重點實驗室，孵化器和眾創空間、PCT國際專利有效申請量全國最多，研發費用（R&D）超過3600億元，占GDP比重超過3.7%，進入全球科技創新集群前十位，“深圳—香港—廣州科學技術集群”連續兩年位居世界知識產權組織創新指數排名第二位；以廣州南沙為圓心，大灣區干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通、有軌電車“四網融合”的“立體交通網”越織越密，高速公路跨江達海的通車里程達到4972公里，鐵路運營里程近2500公里，路網密度（每百平方公里9.1公里）位居國內外主要城市群前列。港珠澳大橋讓港澳正式接入國家高速公路網，打通了整個粵港澳大灣區的道路交通網，基礎設施“硬聯通”，覆蓋11個城市的“立體交通網”越織越密，基本形成“1小時生活圈”；大灣區內地城市與港澳間累計跨境人民幣結算量高達21.01萬億元；2022年末總人口約8629.91萬人，經濟總量超13萬億元人民幣，粵港澳三地政府聯合舉行粵港澳大灣區全球招商大會，現場達成合作項目853個、投資總額達2.5萬億元人民幣，跨境金融服務更加便捷，資金雙向流動更加均衡。綜合實力顯著增強，粵港澳合作更加深入，三地民眾獲得感更加充實，富有活力和國際競爭力的國際一流灣區和世界級城市群建設，打造高質量發展的典范邁出堅實步伐。

從協議規劃到藍圖鋪展，再到生動現實這六年，世界夜景衛星圖上，這個包括香港、澳門及廣東省珠三角廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市等9市的灣區燈光璀璨，熠熠生輝。自《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實施以來，“1+N”政策體系制度規范逐步構建，如今，粵港澳大灣區正逐步實現區域內“一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣”的創新要素跨境流動協同更加暢通，一項項體制機制障礙瓶頸被破除，從合作邁向融合，積極探索“一事三地、一策三地、一規三地”，規則機制“軟聯通”向縱深推進，“制度之異”正變為“制度之利”。始終堅持以人民為中心，三地百姓“心聯通”匯聚磅礴力量，廣東建成的“1+12+N”港澳青年創新創業孵化基地體系，正孵化超過2300個港澳項目、吸納港澳青年達3400余人就業，公共服務優質、宜居宜業宜游的優質生活圈正形成。粵港澳大灣區在制度創新支撐下探索建立統一的綠色金融標準，持續深化區域內綠色金融合作。

大灣區變“制度之異”為“制度之利”

演繹“最美好的中國奇跡”

制度創新和治理能力現代化是粵港澳大灣區高質量發展的題中之義，有效回應“一國兩制”的時代訴求，更好契合大灣區發展需求的必然選擇，制度創新推動著大灣區治理能力現代化行穩致遠。

近年來，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《關于建立更緊密經貿關系的安排》《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》等一系列國家層面的政策為區域協調高質量發展提供了制度保障。從金融開放創新、法律事務合作等方面優化提升深圳前海深港現代服務業合作區功能，從營商環境、公共服務和社會管理環境、賬戶管理體系等進一步打造廣州南沙粵港澳全面合作示范區；探索實行澳門的規劃及工程監管機制，以推進珠海橫琴粵港澳深度合作示范。從打造全面深化改革創新試驗平臺和建設高水平對外開放門戶樞紐、構建與澳門一體化高水平開放的新體系和健全粵澳共商共建共管共享的新體制、建設科技創新產業合作基地和打造規則銜接機制對接高地等方面促進三大平臺建設，強化與港澳地區融合，推動高質量發展。還從就業創業、人才引入、科技創新、跨境服務、招商引資、現代產業、質量監管、智慧建設等不同方面出臺一系列指導政策。提升粵港澳臺旅游合作水平。攜手港澳，共同推進粵港澳大灣區世界級旅游目的地建設，提升國際影響力和對全球游客的吸引力。深入推進數字技術在粵港澳三地規則銜接、機制對接上的應用，加快構建大灣區智慧城市群。

大灣區六年建設通過制度創新，為打破粵港澳三地協同發展中存在的行政、技術、人才、資金等壁壘的中國樣本，區域創新成果輻射和惠及“一帶一路”，對全球也有示范作用，必將成為“最美好的故事”。2020年5月，《中共中央?國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，同年7月，《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》等，為在國家區域協調發展戰略部署下粵港澳走產業轉型升級之路，高端化、智能化的先進制造業與港澳的現代服務業合作融合，提供有效的頂層制度供給。2019年1月，廣東省《關于進一步促進科技創新的若干政策措施》以及2020年5月，中國人民銀行等四部委發布《關于金融支持粵港澳大灣區建設的意見》等，為粵港澳大灣區建立區域創新平臺，消除區域科技合作的制度障礙，金融對接科技產業服務模式創新，打造中國高質量發展的新引擎提供了制度安排。2019年5月，廣東省頒布實施《關于加強港澳青年創新創業基地建設的實施方案》等，為粵港澳大灣區人才交流的跨境稅收、過境簽證、邊檢制度、居留許可、跨境辦公等方面增加制度彈性，推出的創業就業補貼、安家補貼、交通補貼、個稅差額補貼等多項措施，吸引一流創新人才聚集。大灣區文化建設的“軟聯通”，加速粵港澳大灣區“雙創”互動和融合，為良好創新文化氛圍營造、大灣區高質量發展內生動力增強提供了制度保障。大灣區內的制度創新有助于各種社會資源的優化配置，實現創新性要素的順暢流動，使三地合作達到更高水平。

共同打造優質制度供給新高地

托起治理能力現代化的中國新樣板

粵港澳大灣區制度創新融合聚變托起治理能力現代化的中國新樣板，探索引領全球治理變革和建設的中國示范。

隨著建設粵港澳大灣區的推進和科技進步，粵港澳大灣區出現了不少新產品、新設施、新業態，為粵港澳大灣區發展和經濟社會進步貢獻活力，同時也給粵港澳大灣區安全運行帶來了一定的新風險。新風險具有突發性、疊加性、復雜性、危險性等客觀屬性，往往跨越多個領域、行業、業態，風險的全周期管理難度增大，可站在打造粵港澳大灣區“生命體”發展韌性和安全健康的維度，放眼全球的視野，在制度創新核心引擎的加速推動下，不斷以制度創新求突破、謀發展，放開限制、放松管制、銜接稅制、對接法制、融通規制、聯通體制、暢通機制、融合兩制，在擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放作出示范，推動一批原創性、引領性、系統性治理效能提升。敢闖敢試、敢為天下先的“闖勁”貫穿于探索前行的每一個腳印，科學、精準、系統性探索粵港澳大灣區全流程治理新路徑，深入落實“中央要求”，準確把握“灣區所向”，主動對接“發展所需”，始終竭盡“所能”，在粵港澳大灣區建設中更好發揮示范引領作用。

粵港澳大灣區制度創新和治理能力現代化建設的同步展開，是要在時間及空間維度謀求大灣區探索引領全球治理變革和建設中國示范的整體契合。中國式現代化的本質要求是堅持中國共產黨領導，中國共產黨不斷充實和創新“一國兩制”基本內涵，是大灣區制度創新和治理能力現代化建設的根本遵循；黨和國家制定頒布的規劃綱要、實施意見等“1+N”政策體系制度規范，指明了大灣區制度創新和治理能力現代化建設的方向和路徑。黨的領導下推動大灣區建設的偉大實踐，充分證明黨的領導是推動大灣區制度創新和治理能力現代化建設的根本保證，必須充分發揮黨的領導核心作用。

大灣區整體區域協調治理從橫縱兩維動態雙向推進，在不同層次與空間維度從最大化有效解決大灣區建設面臨的區域條塊分割、市場割據、社會利益分化等治理問題，促使政府、市場、社會三者之間的趨向平衡，實現價值導向的公共利益最大化。把大灣區治理中的先行先試、體制機制創新同步納入法治的軌道。以創新跨境公共服務供給體系，合作解決教育、醫療、養老等公共服務供給問題；創新合作體制機制統籌利用全球科技創新資源與平臺，合作解決科技創新的不均配置資源、不能有效保護知識產權等治理問題，構建區域公共事務多元的主體協同共治，有效緩解信息交流不暢、效率較低、片面追求政績等治理問題，破解公共政策滯后性等瓶頸，創新合作區治理模式，創新法律體系，促進司法交流與合作，打造法律服務聚集區，推進以法定機構承載部分政府區域治理職能的體制機制創新，創新人才吸引機制，助力創新創業，創新引領產業集群發展，建立互惠產業合作機制，支持引導三地文化創意產業合作，推動三地文化交流與文化創意產業的共同發展，推進金融市場互聯互通，完善招商引資與跨境服務，推進智慧建設和智慧城市試點，提高治理效能，有序推動粵港澳大灣區建設和高質量發展。（作者：莊偉光，廣東省社會科學院環境與發展研究所所長、研究員；唐珮瑩，廣東省社會科學院產業經濟學碩士研究生；趙苑妤，廣東省社會科學院產業經濟學碩士研究生；吳一凡，廣東省社會科學院產業經濟學碩士研究生）

編輯/張玉榮