體系配套、主體協(xié)同與平臺(tái)聯(lián)動(dòng)：全過程視角下政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需適配的優(yōu)化機(jī)制

倪咸林 王厚彪

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出“要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益……健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性。”隨著創(chuàng)新社會(huì)治理理念的提出和政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)推進(jìn)，公共服務(wù)開始更多由政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式轉(zhuǎn)交社會(huì)組織供給，以此提高服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政效率（徐家良、趙挺，2013）。在這一背景下，政府購買社會(huì)組織服務(wù)超越了單純的技術(shù)性替代選擇，被賦予了“重構(gòu)政府與社會(huì)組織關(guān)系”、“應(yīng)對增長性需求與差異化需求挑戰(zhàn)”（胡薇，2012）等多元使命，其政策文本和法律規(guī)范也在地方探索和中央重視下趨于成熟。

然而，制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的種種問題使政府購買的社會(huì)組織服務(wù)成為公眾“不稱心的禮物”。政府、社會(huì)組織和公眾之間存在的多重行動(dòng)邏輯張力和目標(biāo)置換風(fēng)險(xiǎn)（鄒珊珊等，2022）導(dǎo)致服務(wù)與需求間的供需適配偏差；公眾需求表達(dá)意識(shí)和能力不足、溝通渠道單一、按需供給機(jī)制不完善、監(jiān)督管理缺位及社會(huì)組織服務(wù)生產(chǎn)能力欠佳造成供需失衡。因此，強(qiáng)化需求識(shí)別能力、提高供給服務(wù)質(zhì)量、降低適配過程成本是促進(jìn)政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需有效適配的關(guān)鍵所在。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐中，政府、社會(huì)組織和公眾是合作互動(dòng)的三方主體，也是構(gòu)成供需兩端的重要力量，供需適配行為不僅需要在已有的制度體系下開展，還應(yīng)貫穿服務(wù)購買和服務(wù)實(shí)施的全過程。繼而，本文的研究問題為：在全過程視角下，如何提高供需體系的適應(yīng)能力，發(fā)揮主體協(xié)同優(yōu)勢，優(yōu)化政府購買社會(huì)組織服務(wù)的供需適配效果？本文通過文獻(xiàn)搜集，結(jié)合政務(wù)公開信息，獲取有關(guān)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的最新動(dòng)態(tài)。除此之外，課題調(diào)研團(tuán)隊(duì)依托民政部社區(qū)治理動(dòng)態(tài)監(jiān)測項(xiàng)目，以實(shí)地觀察和訪談法對N 市J 區(qū)S 街道和P 區(qū)J 街道等有關(guān)負(fù)責(zé)人及居民展開深度訪談，并同P 區(qū)民政局及相關(guān)社會(huì)組織工作人員進(jìn)行調(diào)研座談，獲得一手資料，了解政府層面的購買政策制定、社會(huì)組織和街道社區(qū)層面的服務(wù)政策執(zhí)行以及公眾層面的服務(wù)效果反饋情況。在此基礎(chǔ)上挖掘政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需適配偏差的形成機(jī)理，建立一個(gè)以供需體系為制度支撐、以供需主體為協(xié)同力量、以適配平臺(tái)為過程載體的供需適配優(yōu)化機(jī)制。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

自2013 年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以來，政府購買社會(huì)組織服務(wù)研究在這十年間呈“井噴”之勢。但總體而言，在供需適配視角下討論政府購買社會(huì)組織服務(wù)的研究為數(shù)不多。僅有的相關(guān)研究主要從影響供需適配的風(fēng)險(xiǎn)因素入手，探討政府購買服務(wù)本身存在的制度風(fēng)險(xiǎn)（徐家良、許源，2015）和主體利益表達(dá)過程中產(chǎn)生的行為風(fēng)險(xiǎn)（崔光勝，2017），并基于特定理論（余佶，2016）與專業(yè)視角（趙軍鋒、金太軍，2018）提出相應(yīng)優(yōu)化機(jī)制和解決策略；或立足供需兩端，對供需適配低效進(jìn)行溯因，總結(jié)出如項(xiàng)目制下的供給困境（王清，2017）、主體間需求差異（蔡禮強(qiáng)，2018）和供需關(guān)系脫節(jié)（毛明明、羅崇敏，2016）等主客觀影響變量；也有深入剖析供需適配的結(jié)構(gòu)性矛盾，通過實(shí)證分析建立起一個(gè)合作治理的矯正架構(gòu)（倪咸林，2018）。以上研究為本文研究主題的逐層推進(jìn)提供了理論切口和思辨方向。除此之外，一些沒有直接涉及但同樣體現(xiàn)供需適配重要性的研究，諸如政府和社會(huì)組織在分化的制度環(huán)境和資源不對等條件下采取的依附式合作模式（彭少峰，2017）、根據(jù)服務(wù)類型采取多種供給方式的購買實(shí)現(xiàn)機(jī)制（魏娜、劉昌乾，2015）及旨在解決主體角色定位偏差（崔光勝、余禮信，2014），提高其過程參與能力的優(yōu)化機(jī)制（陳建國，2012；曾維和、陳巖，2014；楊燕英等，2020）等，均為本文分析框架的搭建和研究視角的構(gòu)思提供了指導(dǎo)和啟示。

通過文獻(xiàn)梳理，不難發(fā)現(xiàn)，在政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需適配這一研究領(lǐng)域內(nèi)，學(xué)界尚未形成系統(tǒng)性研究脈絡(luò)。已有的相關(guān)研究圍繞供需適配實(shí)現(xiàn)雖然進(jìn)行了多角度解讀，但更多是基于體制結(jié)構(gòu)層面的靜態(tài)思考，缺少制度運(yùn)行的過程性考量。政府購買社會(huì)組織服務(wù)制度得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵在于提高其政策合法性，促進(jìn)價(jià)值、程序和主體在內(nèi)的多維合法性實(shí)現(xiàn)（徐家良、武靜，2017）。言外之意，政府購買社會(huì)組織服務(wù)絕不能只突出其政策工具屬性，而更應(yīng)該關(guān)注目標(biāo)達(dá)成前后的過程是否合理合規(guī)、科學(xué)民主。這決定了政策執(zhí)行的最終效果，也關(guān)乎政府購買社會(huì)組織服務(wù)作為一項(xiàng)創(chuàng)新社會(huì)治理制度是否能夠持續(xù)運(yùn)行。因此，以過程思維和動(dòng)態(tài)目光聚焦政府購買社會(huì)組織服務(wù)各個(gè)階段的合法性提升，將供需適配分析置于全過程視角之下，是本文的問題意識(shí)來源和核心理念。綜上，本文構(gòu)建了一個(gè)分析框架，旨在通過全過程體系配套、全過程主體協(xié)同和全過程平臺(tái)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需全過程適配。

（二）分析框架

如圖1 所示，供需體系、供需主體和供需平臺(tái)構(gòu)成了供需全過程適配分析框架。在供需體系中，供給端的服務(wù)購買體系和服務(wù)生產(chǎn)體系分別由政府和社會(huì)組織主導(dǎo)，而需求端的需求識(shí)別體系和需求管理體系則通過政府、社會(huì)組織和公眾等多元主體在互動(dòng)合作下共同完善。供需主體主要包括政府、社會(huì)組織和公眾三方主體。供需平臺(tái)在全過程視角下被劃分為事前平臺(tái)、事中平臺(tái)和事后平臺(tái)。其中，事前平臺(tái)是需求和項(xiàng)目之間的轉(zhuǎn)化橋梁，推動(dòng)服務(wù)購買前主體協(xié)同和資源共享；事中平臺(tái)將協(xié)商民主程序嵌入需求反饋環(huán)節(jié)，整合專業(yè)人才和社會(huì)力量挖掘公眾的潛在需求；事后平臺(tái)以全程監(jiān)管和評估為核心功能，跟蹤過程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，兼顧購買服務(wù)項(xiàng)目的合法性和有效性。

圖1 政府購買社會(huì)組織服務(wù)的供需全過程適配分析框架

三、全過程視角下政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需適配偏差的形成機(jī)理

（一）服務(wù)購買階段：供需體系異化與供需主體錯(cuò)位

1.服務(wù)購買體系異化與政府錯(cuò)位

公眾需求的多元化和復(fù)雜性對服務(wù)購買提出了更高的要求。然而，工作思維慣性和法律規(guī)范的缺失導(dǎo)致政府在購買政策制定和購買理念上難以實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)型，供需體系出現(xiàn)異化傾向。在購買階段，政府、社會(huì)組織和公眾理應(yīng)是一種平等的協(xié)同關(guān)系，但是“官本位”的行政文化和管制型行政模式使政府工作人員在與其他供需主體溝通時(shí)常處于“高高在上”的位置，扮演“主導(dǎo)決定者”的角色。而尚未健全的法律法規(guī)更是加重了服務(wù)購買體系的異化程度——目前，無論是在中央層面還是地方層面，均尚未形成較為系統(tǒng)、嚴(yán)密的法律規(guī)范對政府購買社會(huì)組織服務(wù)的范圍和邊界進(jìn)行界定，一些指導(dǎo)性法律文件如《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《政府購買服務(wù)管理辦法》對政府購買行為的約束有限，為政府購買提供了自由裁量空間，隨意購買行為時(shí)有發(fā)生，為了購買而購買的指標(biāo)分配和攤派現(xiàn)象更是屢禁不止（黃春梅、劉成晨，2020）。

2.服務(wù)生產(chǎn)體系異化與社會(huì)組織錯(cuò)位

與此同時(shí)，現(xiàn)有規(guī)章制度雖然對購買主體和購買形式等程序性事項(xiàng)作出了規(guī)定，但忽視了社會(huì)組織在服務(wù)購買中的重要作用，間接造成社會(huì)組織與政府間的單向依附和組織行為失范。在政府主導(dǎo)合法性資源和社會(huì)資源分配的情況下，一些社會(huì)組織開始出現(xiàn)兩極分化，要么喪失自主意識(shí)和競爭動(dòng)力，只生產(chǎn)體現(xiàn)政府需求和偏好的服務(wù)，要么訴諸各種手段獲得競爭資本，在投招標(biāo)過程中一擁而上進(jìn)行惡性競爭，以獲取競爭紅利的方式維持生存，走向“叢林化”發(fā)展道路（韓升、高健，2019）。在以上情景中，社會(huì)組織的主體定位也發(fā)生了錯(cuò)位，從“公共服務(wù)的生產(chǎn)者”變?yōu)檎摹懊つ糠恼摺焙汀案偁幹刃虻钠茐恼摺保怨娦枨鬄閷?dǎo)向的服務(wù)生產(chǎn)體系也成為政府購買體系的“副產(chǎn)品”。

3.需求識(shí)別、管理體系異化與公眾錯(cuò)位

公眾積極參與服務(wù)購買階段的重要意義在于：它能夠強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，激發(fā)社會(huì)組織的服務(wù)生產(chǎn)動(dòng)力，提高服務(wù)購買效率的同時(shí)還有利于公民精神培育。然而，在實(shí)地走訪調(diào)研后，課題研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，公眾參與服務(wù)購買階段的意愿與多種因素相關(guān)。通過對N 市兩個(gè)受訪街道相關(guān)負(fù)責(zé)人和工作人員的深入訪談后發(fā)現(xiàn)，公眾參與度不高的原因既在于差異化環(huán)境下街道社區(qū)的需求識(shí)別與管理難以擺脫常規(guī)思維，引發(fā)公眾“參與冷漠”，也在于公眾因缺乏社會(huì)交往而形成的“搭便車”心理，最終導(dǎo)致其成為服務(wù)的“被動(dòng)接受者”。

N 市S 街道和J 街道分別為高端商品房街道和涉農(nóng)街道，兩個(gè)街道的居民社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出明顯差異。“我們街道的老住戶們都已經(jīng)遷出去了，現(xiàn)在的居民構(gòu)成以年輕人為主，他們來自五湖四海，每天早上上班，晚上回來，彼此間并不熟悉，人際交往也不是很緊密。每次街道開展工作前，都要花力氣動(dòng)員居民參與，否則很難進(jìn)行下去。”（S 街道L 書記）

“雖然基礎(chǔ)條件有限，不過大家都是熟人了，街道開展的各項(xiàng)工作基本上都能夠獲得廣泛支持，居民的參與積極性都還比較高。”（P區(qū)J 街道Y 主任）

雖然街道治理環(huán)境不同，但是談到需求搜集的范圍時(shí)，兩位街道負(fù)責(zé)人都表示，“為老為小”占據(jù)需求識(shí)別的很大一部分。“相比較而言，居民的養(yǎng)老助老和育兒教育更容易得到政府的重視和滿足，像是老人、小孩的事情我們一般都會(huì)優(yōu)先去關(guān)注、去考慮。”（S 街道K 副主任）

“我們街道老人和留守兒童比較多，在向上級(jí)政府申請專項(xiàng)資金購買這部分主體的服務(wù)占比也比較大。”（J 街道W 女士）

但是，在對S 街道居民的訪談中，研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，街道購買專項(xiàng)服務(wù)時(shí)的需求調(diào)研通常很難得到公眾支持。“社工每次入戶調(diào)查，都問我對社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心和少年成長營有何看法，關(guān)鍵是我既沒小孩，父母又住在老家，能有什么意見？”（S 街道W 社區(qū)居民H 先生）

由此可見，部分街道社區(qū)在服務(wù)購買階段的需求識(shí)別內(nèi)容較為單一，無法完全根據(jù)自身實(shí)際情況建立具有針對性的需求識(shí)別體系，“主觀創(chuàng)造居民需求”的情況依舊存在。在需求管理上，當(dāng)下與居民需求直接對接的街道、社區(qū)一級(jí)，在需求管理中所做的工作也大多局限于向上匯報(bào)需求、向下提供方案，對于收集到的居民需求未能形成統(tǒng)一整合。一旦居民需求不能有效傳達(dá)至上級(jí)政府，那么政府在制定服務(wù)指導(dǎo)清單時(shí)就極易產(chǎn)生主觀性、零散性和模糊性事項(xiàng)。在異化的需求識(shí)別和管理體系下，公眾真正的需求難以被有效挖掘，自然也就無心參與需求表達(dá)和協(xié)商互動(dòng)。而在社會(huì)資本存量較低的陌生人社會(huì)中，由于彼此之間缺乏了解，人們都不愿意在參與社區(qū)事務(wù)上投入時(shí)間和精力，普遍抱有“我不提建議自然會(huì)有人提”的搭便車心態(tài)。

（二）服務(wù)實(shí)施階段：供需關(guān)系固化與主體責(zé)任缺失

1.契約式合作下動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制缺失

在購買服務(wù)前，政府主要通過簽訂合同的形式與社會(huì)組織形成契約，并作為雙方在實(shí)施服務(wù)時(shí)履行責(zé)任的基礎(chǔ)，這一過程也被稱為“契約式合作”（張郁，2023）。誠然，契約為主體間平等合作提供了保障，但是，作為服務(wù)購買階段的產(chǎn)物，契約內(nèi)容的設(shè)置大多基于公共服務(wù)的技術(shù)維度，關(guān)注委托-代理關(guān)系下的效率提升。契約雖然規(guī)定了操作邊界，但也擠壓了社會(huì)組織在服務(wù)實(shí)施過程中根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行自主調(diào)節(jié)所需的彈性空間，加重了服務(wù)購買階段主體間錯(cuò)位關(guān)系的固化。在契約的法理約束下，社會(huì)組織作為服務(wù)生產(chǎn)者只思考如何在政府框定的范圍內(nèi)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，難以走出這個(gè)圈子去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)公眾的潛在需求——“有些項(xiàng)目細(xì)則雖然在供需對接時(shí)經(jīng)過了充分論證，但落實(shí)到具體場景中也會(huì)對我們的工作形成制約。以我們中心一直承接的新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體就創(chuàng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目為例，實(shí)際上據(jù)我們理解，新業(yè)態(tài)是非常寬泛的一個(gè)概念，但是項(xiàng)目合同里不可能羅列得清清楚楚，只會(huì)分為幾個(gè)大類。我們的工作人員在開展就業(yè)培訓(xùn)時(shí)會(huì)遇到一些不在合同范圍內(nèi)卻符合新業(yè)態(tài)人群特征的就業(yè)者，他們有就業(yè)需求，但是我們考慮到項(xiàng)目規(guī)定、周期成本和評估要求，往往不會(huì)去主動(dòng)傾聽他們的訴求，愛莫能助。”（HL 創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心S 先生）公眾方面，由于習(xí)慣了被動(dòng)接受服務(wù)，加上社會(huì)組織埋頭生產(chǎn)，幾乎沒有與之交流的機(jī)會(huì)，當(dāng)自身需求發(fā)生變化而現(xiàn)有服務(wù)無法滿足時(shí)，他們也不會(huì)主動(dòng)去表達(dá)；而政府在失去來自底層的“聲音”后，難以對服務(wù)的供需適配情況作出基本判斷，在契約的理性主導(dǎo)下繼續(xù)按照原有計(jì)劃進(jìn)行資源調(diào)配。在這一階段，社會(huì)組織理應(yīng)作為意見中轉(zhuǎn)站，將公眾對服務(wù)的滿意狀況整合反饋給政府，但契約式合作下動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制的缺失抹殺了其主觀能動(dòng)性，難以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢與公眾建立情感聯(lián)系；公眾作為服務(wù)使用者，有權(quán)利對服務(wù)提出改進(jìn)意見，而對社會(huì)組織的不信任和協(xié)同意識(shí)的淡薄使其在服務(wù)實(shí)施過程中繼續(xù)沉默。政府、社會(huì)組織和公眾的相互脫嵌最終進(jìn)一步擴(kuò)大并加深了供需適配偏差的范圍和程度。

2.項(xiàng)目化運(yùn)作中供給主體公共責(zé)任缺失

在公共服務(wù)供給過程中，項(xiàng)目制強(qiáng)調(diào)目標(biāo)明確、配置均衡、程序合理、管理嚴(yán)格、監(jiān)督規(guī)范, 對項(xiàng)目運(yùn)行的過程進(jìn)行全方位的監(jiān)管（張良，2013）。政府以項(xiàng)目發(fā)包的形式向社會(huì)組織購買服務(wù)，可以強(qiáng)化對社會(huì)組織的控制，確保服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量。然而，項(xiàng)目化運(yùn)作過程存在引發(fā)主體公共責(zé)任缺失的兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是頻繁的項(xiàng)目檢查使社會(huì)組織疲于應(yīng)付，很難專注于服務(wù)生產(chǎn)和實(shí)施，社會(huì)組織服務(wù)對象開始由公眾轉(zhuǎn)向政府。“服務(wù)項(xiàng)目每過幾個(gè)月就會(huì)迎來一次檢查評估，現(xiàn)實(shí)情況是，有時(shí)候我們剛忙完上一輪的匯報(bào)工作，緊接著又開始著手下一次迎檢，根本沒有時(shí)間做我們應(yīng)該做的事。”（N市JPG 社會(huì)工作服務(wù)中心L 女士）公共服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作在頻繁的中期考核和監(jiān)督中逐漸偏離了項(xiàng)目設(shè)計(jì)初衷，社會(huì)組織在服務(wù)生產(chǎn)和實(shí)施的過程中為了滿足項(xiàng)目指標(biāo)，被動(dòng)提供一些有名無實(shí)的“偽服務(wù)”，造成大量資源浪費(fèi)；二是政府在項(xiàng)目發(fā)包后當(dāng)起了“甩手掌柜”，只給錢不管事，出現(xiàn)社會(huì)組織“假服務(wù)真拿錢”“只收錢不服務(wù)”的亂象，如2020 年四川省合江縣殘聯(lián)與企業(yè)承接修建的“愛心亭”項(xiàng)目就存在安置殘疾人就業(yè)名不副實(shí)的問題①相關(guān)內(nèi)容參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站報(bào)道：《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化政府購買服務(wù)監(jiān)督 嚴(yán)查高價(jià)采購背后利益輸送》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202112/t20211221_159786.html.。以上風(fēng)險(xiǎn)給服務(wù)供給主體敲響了警鐘：項(xiàng)目化運(yùn)作絕不意味著完全以項(xiàng)目為導(dǎo)向，要防止項(xiàng)目與公眾實(shí)際需求脫節(jié)，避免項(xiàng)目與公眾需求沖突，應(yīng)合理設(shè)置項(xiàng)目程序，在項(xiàng)目運(yùn)行的各個(gè)階段始終堅(jiān)持公共價(jià)值并積極承擔(dān)公共責(zé)任。

（三）監(jiān)管評估階段：監(jiān)管體系碎片化與評估的結(jié)果導(dǎo)向

1.監(jiān)管體系碎片化

政府購買社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)管體系碎片化體現(xiàn)為監(jiān)管主體失調(diào)、監(jiān)管范圍受限及監(jiān)管信息不全。首先，監(jiān)管主體方面，由于政府購買社會(huì)組織服務(wù)涉及多方主體利益，各大監(jiān)管主體都有權(quán)利參與監(jiān)管。而在現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)管職責(zé)劃分不清極易造成監(jiān)管無效和參與失調(diào)——在購買階段，因服務(wù)關(guān)乎與民生相關(guān)的諸多領(lǐng)域，各大部門都會(huì)橫插一腳，從而造成監(jiān)管重疊，降低行政效率；在服務(wù)實(shí)施階段，監(jiān)管又涉及服務(wù)資金使用是否規(guī)范、服務(wù)實(shí)施過程是否科學(xué)合理等專業(yè)內(nèi)容，而第三方專業(yè)監(jiān)管力量和公眾監(jiān)督的缺失，加之項(xiàng)目化運(yùn)作中政府過度監(jiān)管都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，降低服務(wù)效率。其次，監(jiān)管范圍方面，全過程視角下監(jiān)管范圍應(yīng)包含服務(wù)購買和服務(wù)實(shí)施等多個(gè)階段，但目前監(jiān)管重心大多集中在事中和事后監(jiān)管，忽視服務(wù)購買階段的監(jiān)管，尤其是對政府購買行為本身的監(jiān)管薄弱。最后，監(jiān)管信息方面，由于供需主體的生活場域和活動(dòng)空間各不相同，且存在政府在購買階段信息披露不完全以及社會(huì)組織為逃避監(jiān)管而有意釋放虛假信息等現(xiàn)象，導(dǎo)致信息失真、存?zhèn)魏筒粚ΨQ，監(jiān)管工作在信息不全的情況下難以為繼。“我們在工作中還是能發(fā)現(xiàn)有些社會(huì)組織服務(wù)過程記錄缺失、臺(tái)賬和支出票據(jù)偽造等亂象，給監(jiān)管帶來了極大阻力……所以，就縮小政府購買服務(wù)監(jiān)管盲區(qū)而言，過程比結(jié)果更關(guān)鍵，信息比工具更重要。”（P 區(qū)民政局Z書記）

2.評估的結(jié)果導(dǎo)向

供需全過程適配效果如何需要以全過程評估結(jié)果為事實(shí)依據(jù)。全過程評估分為前期、中期和后期（結(jié)果）評估三個(gè)階段，三者發(fā)揮的作用是同等重要的。然而，當(dāng)下的服務(wù)評估卻體現(xiàn)出輕過程、重結(jié)果的失衡特點(diǎn)，前期的需求可行性評估與中期的需求反饋評估往往被忽視或流于形式。實(shí)際上，前兩個(gè)階段的評估為服務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供了抓手——服務(wù)購買階段的需求可行性評估決定了服務(wù)被公眾接受的程度，能夠有效杜絕服務(wù)被政府和社會(huì)組織“共謀操控”的情況，是服務(wù)后續(xù)能否持續(xù)適配的關(guān)鍵；服務(wù)實(shí)施階段的需求反饋評估有助于發(fā)現(xiàn)當(dāng)前服務(wù)在項(xiàng)目進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量等方面存在的問題并及時(shí)解決，避免將當(dāng)前的一些程序性問題帶到下一輪購買項(xiàng)目中。一味堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向的評估模式反而會(huì)造成評估本身的低效率，原因在于，在風(fēng)險(xiǎn)控制視角下，績效評估對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別具有一定的延遲性，當(dāng)供給端已經(jīng)意識(shí)到服務(wù)與需求不匹配后，大量的人力和物力已經(jīng)被投入使用。此外，并非任何評估結(jié)果都能被高效利用。許多地方政府在完成績效評估后，評估報(bào)告便成為一紙空文束之高閣，失去了參考價(jià)值。而評估結(jié)果的反饋也未必能夠得到有效回應(yīng)——由于服務(wù)資金服從專項(xiàng)管理，項(xiàng)目的考核結(jié)果對后續(xù)項(xiàng)目的資金撥付影響并不大，沒有真正實(shí)現(xiàn)評估兌現(xiàn)（邰鵬峰，2013）。“實(shí)事求是地講，除了做好服務(wù)，我們的工作重心就是拿項(xiàng)目，增績效，但有時(shí)候我們也很委屈，明明已經(jīng)盡力做得很好了，評估結(jié)果也很出色，卻依舊得不到實(shí)質(zhì)性的認(rèn)可，這對我們后面競爭項(xiàng)目的決心影響還是挺大的。”（N 市JPG 社會(huì)工作服務(wù)中心L 女士）

（四）供需適配偏差的本質(zhì)：供需低質(zhì)量與適配高成本

以全過程視角審視政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需適配偏差的形成機(jī)理，本文歸納出其背后的本質(zhì)原因，即各階段供需的低質(zhì)量和適配的高成本。首先，政府主導(dǎo)決定的服務(wù)購買體系、行政化的服務(wù)生產(chǎn)體系、碎片化的服務(wù)監(jiān)管體系與結(jié)果導(dǎo)向的服務(wù)評估體系共同導(dǎo)致供給低質(zhì)量；其次，僵化模糊的需求識(shí)別和管理體系閉塞了公眾表達(dá)渠道，在服務(wù)購買階段難以有效整合多元需求、篩選出公眾實(shí)際需要，在服務(wù)實(shí)施的過程中也喪失了主動(dòng)挖掘居民潛在需求的動(dòng)力，造成需求質(zhì)量下降；最后，適配過程的高成本是供需失衡問題的根源。這體現(xiàn)在支撐主體間信息共享和社會(huì)交往的全過程平臺(tái)的缺失，主體協(xié)同一時(shí)難以形成從而造成適配困難。“平臺(tái)依托是非常重要的，特別是在社區(qū)治理中，如何發(fā)揮平臺(tái)的紐帶作用，將治理場域微縮化，實(shí)現(xiàn)主體集聚和協(xié)同，是供需矛盾能否在基層被有效化解的關(guān)鍵。”（P 區(qū)社會(huì)組織服務(wù)與發(fā)展中心W 書記）因此，完善供需體系，強(qiáng)化其階段配套能力以實(shí)現(xiàn)供需質(zhì)量提升；構(gòu)建階段性平臺(tái)，動(dòng)員公眾參與協(xié)商議事，以平臺(tái)全過程聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)促進(jìn)信息共享，降低適配過程成本，是促進(jìn)政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需全過程適配的可行路徑。

四、政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需全過程適配的優(yōu)化機(jī)制

（一）剛性與柔性并重，強(qiáng)化供需與監(jiān)管評估體系的階段配套能力

1.完善購買制度與生產(chǎn)主體，強(qiáng)化服務(wù)供給體系的階段配套能力

首先，完善服務(wù)購買制度的前提在于政府要結(jié)合轄區(qū)所在地的歷史條件、經(jīng)濟(jì)背景和社會(huì)狀況，梳理歸納區(qū)域人群的結(jié)構(gòu)特征，建立具有特色的購買模式，解決“買什么”的問題。并在此基礎(chǔ)上健全指導(dǎo)性目錄，細(xì)化操作要求，突出關(guān)鍵群體需要的同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行過程。目前，各地政府在指導(dǎo)性目錄編制上尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以Z 省和J 省兩地政府2023 年購買社會(huì)組織服務(wù)指導(dǎo)性目錄為例，在保持目錄級(jí)別相同的情況下，Z 省對三級(jí)目錄中的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)分，總體上目標(biāo)明確，操作可行。而J 省的指導(dǎo)性目錄設(shè)置則相對籠統(tǒng)，缺少必要的實(shí)施細(xì)則，加劇了下級(jí)政府隨意購買的潛在風(fēng)險(xiǎn)（如表1 和表2 所示）。其次，在服務(wù)購買階段，社會(huì)組織的發(fā)展情況及服務(wù)承接能力決定了政府“向誰買”和服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)組織尚未發(fā)展出能夠承接服務(wù)項(xiàng)目的能力，生產(chǎn)主體缺位導(dǎo)致服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)充分供給。因此，從培育社會(huì)組織的服務(wù)生產(chǎn)能力出發(fā)，可以通過優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼政策的方式加大組織外部資源的支持力度，或健全組織內(nèi)部治理體系以規(guī)范生產(chǎn)過程，實(shí)現(xiàn)“存量突破”；從擴(kuò)充服務(wù)生產(chǎn)主體的角度思考，可以通過推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，將相當(dāng)部分事業(yè)單位改制為企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)組織來承接政府購買公共服務(wù)事項(xiàng)，促進(jìn)“增量改革”。最后，契約合同和項(xiàng)目制是政府為解決“怎么買”問題而采用的主要治理工具。在項(xiàng)目合同的編撰上，政府和社會(huì)組織不僅要結(jié)合當(dāng)下合理落實(shí)主體責(zé)任，也要著眼未來，為服務(wù)實(shí)施方案的及時(shí)調(diào)整預(yù)留空間。此外，政府在項(xiàng)目發(fā)包時(shí)應(yīng)秉承普惠性原則，充分考慮社會(huì)組織之間的發(fā)展差距，設(shè)計(jì)出能夠體現(xiàn)社會(huì)組織能力差異的服務(wù)項(xiàng)目，減少項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)可能發(fā)生的惡性競爭，并合理精簡項(xiàng)目執(zhí)行過程中產(chǎn)生的檢查評估，使社會(huì)組織能專注于服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)，促進(jìn)服務(wù)實(shí)施階段的供需適配。

表1 Z 省2023 年省級(jí)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄(節(jié)選)

表2 J 省2023 年省級(jí)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄（節(jié)選）

2.細(xì)分需求識(shí)別與管理方式，強(qiáng)化服務(wù)需求體系的配套能力

在需求識(shí)別方面，政府能集中權(quán)力和資源進(jìn)行需求“總體識(shí)別”，社會(huì)組織則可以憑借自身專業(yè)能力發(fā)現(xiàn)個(gè)別需求背后的效用和未來前景，實(shí)現(xiàn)“具體識(shí)別”。基于主體不同優(yōu)勢，可以構(gòu)建一個(gè)“分類識(shí)別體系”：首先，借助線上App 和線下調(diào)研，政府可以按照服務(wù)類型設(shè)置板塊和需求搜集表，通過技術(shù)化手段分析公眾需求的總體趨勢；其次，向社會(huì)組織開放需求數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限，使其能夠以數(shù)據(jù)為支撐，結(jié)合內(nèi)部專家評審、入戶走訪和活動(dòng)座談等形式對總體需求進(jìn)行具體把關(guān)，確定需求的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化率和優(yōu)先級(jí)。關(guān)于需求管理，有學(xué)者將其類型化為需求者主導(dǎo)的管理模式、決策者主導(dǎo)的管理模式和生產(chǎn)者主導(dǎo)的管理模式（陳建國，2018），反映出一個(gè)科學(xué)的需求管理過程應(yīng)堅(jiān)持以終端需求者為主導(dǎo)，同時(shí)兼顧政府和社會(huì)組織的利益。因此，需求管理應(yīng)形成“一主導(dǎo)、兩均衡”的復(fù)合管理體系。需要注意的是，由于涉及不同主體偏好，需求復(fù)合管理的實(shí)現(xiàn)面臨兩個(gè)技術(shù)難題：一是如何保證公眾的主導(dǎo)地位；二是如何在公眾主導(dǎo)的前提下滿足政府和社會(huì)組織的需求。本文認(rèn)為，前一個(gè)難題的解決可以在參考需求分類識(shí)別的基礎(chǔ)上將公眾需求按照重要程度劃分為不同等級(jí)，每個(gè)等級(jí)的需求群體通過民主選舉推選2—3 名代表，政府向需求代表提供購買服務(wù)的政策、方案、目錄和生產(chǎn)者相關(guān)信息，并對其表達(dá)和參與能力進(jìn)行培訓(xùn)，輔助其進(jìn)行需求管理決策；后者的解決需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)分析政府、社會(huì)組織與公眾需求相契合的“有效需求”。例如運(yùn)用大數(shù)據(jù)工具實(shí)時(shí)觀測并統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)氐母鞣N社會(huì)輿論和群體性事件，聚焦公眾矛盾突出的領(lǐng)域，結(jié)合地方發(fā)展過程中亟須解決的、最具緊迫性的社會(huì)需求以及社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃，制定重點(diǎn)突出、層級(jí)分明的需求清單，再通過大數(shù)據(jù)篩選比對，選擇同公眾最大程度匹配的服務(wù)需求整合融入進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

3.吸納多元主體參與，構(gòu)建全過程監(jiān)管評估體系

政府購買社會(huì)組織服務(wù)需要構(gòu)建全過程監(jiān)管評估體系以保障各個(gè)階段供需適配的合法性和有效性（張菊梅，2018）。其中，全過程監(jiān)管體系與供需體系互為配套，前者以后者的剛性標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對指導(dǎo)目錄的規(guī)范性、生產(chǎn)主體的承接資質(zhì)、項(xiàng)目化運(yùn)作中的主體行為等展開審核監(jiān)督；同時(shí)，供需體系的“柔性部分”——如前文提及的項(xiàng)目合同預(yù)留空間，它們的具體用途也應(yīng)被納入監(jiān)管范圍，防止那些旨在提升主體自主性的“動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制”成為權(quán)力濫用和尋租腐敗的借口。監(jiān)管和評估內(nèi)容的專業(yè)性決定了主體的多元性。在全過程視角下，第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、地方人大、新聞媒體和公眾等都應(yīng)該被吸納為體系的一部分，對事前服務(wù)購買與資金使用、事中項(xiàng)目執(zhí)行和事后服務(wù)評估進(jìn)行全程監(jiān)管。通過聚焦事前公民需求評估、事中項(xiàng)目執(zhí)行邏輯評估及事后服務(wù)的滿意度評估，以全過程監(jiān)管評估的科學(xué)性促進(jìn)結(jié)果使用的合理性，形成體系閉環(huán)。

（二）理性與感性動(dòng)員，奠定供需平臺(tái)的主體協(xié)同基礎(chǔ)

1.發(fā)揮程序正義，提升主體協(xié)同參與效能

無論是事前項(xiàng)目方案的敲定，還是事中服務(wù)需求的反饋，或是全程監(jiān)管評估，都離不開主體協(xié)同的合力。民主協(xié)商因其具備程序正義的屬性，是實(shí)現(xiàn)主體協(xié)同的重要形式。作為一種法學(xué)價(jià)值，程序正義具有“參與決定決策、程序過程中的地位平等、決策過程中的價(jià)值中立和決策程序的自治”四大特征（李建華，2009）。而在主體協(xié)商的過程中，又以公眾需求為重。因此要保證公眾在協(xié)商中擁有一定的自由裁量權(quán)，讓公眾得以通過平等溝通、討論和合作的方式，在不違反法律基本原則的情況下對服務(wù)項(xiàng)目如何設(shè)計(jì)和服務(wù)如何提供進(jìn)行選擇，在此基礎(chǔ)上與多元評估相結(jié)合，確定協(xié)商結(jié)果。以民主協(xié)商的程序理性動(dòng)員主體協(xié)同參與供需全過程適配，不僅有利于適配效率的提高，還能夠促進(jìn)主體在協(xié)商過程中的自我滿足，從而對服務(wù)的整體滿意度產(chǎn)生積極影響。

2.借助能人魅力，提升主體協(xié)同參與意愿

在前文的案例中，S 街道的工作之所以得不到居民的支持，在于陌生人社會(huì)下的社會(huì)資本存量不足，居民缺乏集體行動(dòng)的動(dòng)力，導(dǎo)致參與意愿低下。隨著城市化進(jìn)程加快，居民的社區(qū)歸屬感越來越低，需求識(shí)別難度增加的同時(shí)也提高了主體協(xié)同的門檻。因此，推動(dòng)居民社會(huì)交往成為供需在社區(qū)層面有效適配的關(guān)鍵。社區(qū)能人的特點(diǎn)在于有一定的專長、社會(huì)關(guān)系和資源鏈接能力，他們的社會(huì)地位和聲譽(yù)賦予了其特定的號(hào)召力。鑒于此，街道社區(qū)可以吸納社區(qū)能人，借助其魅力擴(kuò)大社會(huì)資本的流動(dòng)范圍，感化并動(dòng)員居民參與供需適配全過程。

（三）技術(shù)與組織賦能，提升供需平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率

1.供需適配全過程平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制

在分析了供需適配偏差的形成機(jī)理并提出優(yōu)化方向后，本文嘗試構(gòu)建能夠貫穿供需適配全過程的事前需求項(xiàng)目轉(zhuǎn)化平臺(tái)、事中需求反饋協(xié)商平臺(tái)與事后全程監(jiān)管評估①需要說明的是，“事后”和“全程”的提法意在區(qū)分監(jiān)管評估結(jié)果的階段功能和保障作用，兩者并不沖突。平臺(tái)，運(yùn)行機(jī)制如下：首先，需求項(xiàng)目轉(zhuǎn)化平臺(tái)是在政府統(tǒng)籌下由社會(huì)組織、公眾和第三方評估機(jī)構(gòu)共同參與的協(xié)商議事平臺(tái)。該平臺(tái)通過配套需求分類識(shí)別與復(fù)合管理體系整合公眾需求并共享需求信息，在此基礎(chǔ)上，社會(huì)組織以組織間合作的方式對需求信息進(jìn)行分析，共同設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目方案，提升項(xiàng)目方案的專業(yè)性；其次，需求反饋協(xié)商平臺(tái)是一個(gè)在政府支持下以鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道社工站為依托的整合性議事平臺(tái)。它匯集社會(huì)組織、社區(qū)工作人員和社區(qū)能人的專業(yè)優(yōu)勢，通過協(xié)商理性和能人魅力動(dòng)員居民參與需求再反饋，整合并回應(yīng)居民潛在需求，并將結(jié)果反饋給政府用以評估其在當(dāng)前項(xiàng)目中被轉(zhuǎn)化的可能性；最后，全程監(jiān)管評估平臺(tái)是以監(jiān)管評估體系為支撐、兼具過程保障和結(jié)果使用的一體化功能平臺(tái)。設(shè)置這一平臺(tái)的目的不僅在于保證政府購買社會(huì)組織服務(wù)各個(gè)階段的合法性和有效性，還能在一定程度上避免以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管失敗和評估激勵(lì)性不足——內(nèi)嵌于事前、事中和事后階段的監(jiān)管評估平臺(tái)可以對主體行為進(jìn)行過程追蹤并作出綜合研判，加大對評估結(jié)果為“優(yōu)”的社會(huì)組織的實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，確定社會(huì)組織后續(xù)的承接資質(zhì)，做到獎(jiǎng)罰分明。

2.數(shù)字技術(shù)填補(bǔ)信息鴻溝，助力供需平臺(tái)信息共享

供需全過程適配要求打破信息資源閉塞，降低各階段因主體信息不對等而產(chǎn)生的協(xié)同成本。供需平臺(tái)作為體系配套和主體協(xié)同的空間載體，應(yīng)引入數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新信息存儲(chǔ)形式，通過提高信息的精度和效度填補(bǔ)主體間信息鴻溝。如區(qū)塊鏈技術(shù)，它能夠以分布式記賬建立起一種無需第三方擔(dān)保的信任機(jī)制，從而精準(zhǔn)測量服務(wù)需求、精確篩選服務(wù)承包商、精效管理服務(wù)合同（李洪佳，2020）。數(shù)字技術(shù)不可偽造、全程留痕、公開透明的特點(diǎn)可以保障供需、監(jiān)管和評估信息的完整性和可及性，克服各階段平臺(tái)因運(yùn)行上的時(shí)序差異造成的信息同步困難，提升聯(lián)動(dòng)效率。

3.樞紐型社會(huì)組織搭橋統(tǒng)籌，降低供需適配過程成本

樞紐型社會(huì)組織不僅對同行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的其他社會(huì)組織起到引導(dǎo)和管理作用，還能夠促進(jìn)政府職能與社會(huì)組織職能的耦合。發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的“搭橋”統(tǒng)籌功能，降低供需適配過程成本體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在全過程平臺(tái)聯(lián)動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中充當(dāng)與主體間的溝通媒介，降低信息獲取成本；二是利用自身平臺(tái)優(yōu)勢代替分散式購買，通過吸引其他社會(huì)組織入駐形成供給合力，精簡需求反饋程序，提升平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

五、結(jié)語與討論

伴隨著人民日益增長的美好生活需要和社會(huì)力量的逐漸壯大，政府購買社會(huì)組織服務(wù)已經(jīng)不能再被視作政府“減負(fù)”的單純工具選擇，而是應(yīng)該成為集提升政府公信力、釋放社會(huì)組織活力和強(qiáng)化公眾參與力等多面向?yàn)橐惑w的綜合性政策制度。供需適配作為政府購買社會(huì)組織服務(wù)的工作出發(fā)點(diǎn)和內(nèi)在要求，對其適配效果的評價(jià)需要掙脫原有以結(jié)果為導(dǎo)向的靜態(tài)思維束縛，轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)過程分析。本文構(gòu)建的供需全過程適配框架為優(yōu)化政府購買社會(huì)組織服務(wù)效果提供了一個(gè)嶄新的視角和思路：以階段劃分將政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程拆解為服務(wù)購買、服務(wù)實(shí)施和監(jiān)管評估，挖掘階段過程中供需適配偏差的形成機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，供需適配偏差的本質(zhì)是供需低質(zhì)量和適配高成本，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)適配的關(guān)鍵在于引入主體協(xié)同邏輯，在已有的制度框架下通過供需優(yōu)化體系全過程配套提升供需質(zhì)量，借助技術(shù)和組織賦能平臺(tái)全過程高效聯(lián)動(dòng)，促成信息共享，降低適配成本。

展望未來，政府購買社會(huì)組織服務(wù)供需適配研究可以朝著多方法、多學(xué)科方向深入發(fā)展。需求管理方面，供需主體間的需求可以通過構(gòu)建“需求的社會(huì)需要程度體系”予以測量，將其與大數(shù)據(jù)篩選相結(jié)合，提高需求管理過程的科學(xué)性。供需信息方面，信息共享和透明公開對于供需適配和監(jiān)管評估固然重要，但是目前信息公開標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，政府公開哪些信息、什么時(shí)候公開等仍存在較大的隨意性，完善這方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)信息披露體系配套也勢在必行。