耕地耕作層資源保護利用的意義、問題和對策

余秋華，任文海，何 迅，胡群中，梁華東，劉 濤，李 晶，佀國涵

（1.湖北省耕地質量與肥料工作總站，武漢 430070；2.湖北省農業科學院植保土肥研究所，武漢 430064）

耕地是保障糧食安全的“要害”，耕作層是耕地的“精華”［1，2］。為了更好地掌握耕地耕作層資源保護利用的情況和存在的問題，分析研究強化耕作層資源保護利用的機制和途徑，本研究利用項目督導、田間指導、座談交流等機會，實地調研了部分農戶、新型農業經營主體、農業企業、市縣鄉三級農技推廣人員等農業從業者以及相關部門人員，查閱了大量文獻資料和報道，并就相關問題進行了分析。

1 保護耕地耕作層土壤資源的重要性

1.1 保護耕地耕作層是“死守18 億畝耕地紅線”的實際要義

設置耕地紅線的目的是保證有足夠多的耕地用于農業生產。在耕地上從事農業生產，最直接利用的就是耕地耕作層。耕作層是長期受農業耕作影響熟化而形成的耕地土壤表層，是耕地的精華、核心和質量主體。國家“死守18 億畝耕地紅線”戰略，就是要保護耕地數量、質量、生態三位一體的紅線，其標志性意義就是保護好耕地耕作層的數量和質量。

1.2 耕地耕作層是寶貴的資源和財產

按照土壤平均容重1.30 g/cm3計算［3］，每公頃耕作層土壤總重量平均為260 萬kg。全國耕地質量監測數據的平均值［4］，耕作層土壤平均有機質含量25.1 g/kg、全氮1.5 g/kg、堿解氮121.0 mg/kg、有效磷27.5 mg/kg、速效鉀121.4 mg/kg，每公頃耕作層土壤中有效態氮、磷、鉀和有機質等養分含量，約相當于含有120 t 精制有機肥料、7 500 kg 尿素、600 kg 過磷酸鈣和600 kg 硫酸鉀，相當于含有價值約9 萬元的商品肥料。耕作層土壤還含有豐富的有效態硫、鈣、鎂、硼、鋅、錳、鐵、鉬、硅、鈉、硒等多種中量元素、微量元素和有益元素養分，以及豐富的腐殖酸、氨基酸、維生素等生命活性有機物質體系［5］，因此，耕地耕作層就是一個豐富、全面的“養分寶庫”。被建設占用的耕地多數為城鎮周邊的高、中等質量耕地，若按此養分價值估算，僅土壤養分價值就在30萬元/hm2以上。此外，耕作層土壤還含有數以億計、種以萬計、占地球絕大多數和較豐富的生物群落［6］，含有近乎完美的毛管、孔隙、顆粒和團粒等土壤結構系統［7］?？梢姡馗鲗泳褪且粋€“生命體”，好的耕作層被農民稱為“熟土”，而較差的耕作層被稱為“生土”。

1.3 耕地耕作層難以再生

國內外土壤科學家研究表明，在自然狀態下，土地形成1 cm 表層土壤需要100～400 年；土地自然形成可正常耕種的30 cm 厚沃土層，需要3 000～12 000年［8］。耕作層是幾代耕種者長期辛勤耕作，不斷改良和培肥，日積月累逐步演變、熟化而成，是難以再生的重要資源，是珍貴的歷史資產［9］。耕地耕作層一旦被掩埋或破壞，再生是一個非常漫長的過程。

2 耕地耕作層資源浪費破壞現象長期存在

2.1 損毀耕地耕作層剝離再利用未到位

2017 年，中央重要媒體曝光河南省淅川縣移土培肥造假的問題，中央財政專項撥款19.94 億元，支持丹江口庫區淹沒的優質耕地耕作層剝離，用于改造中低產田，但是工程實施時，施工方卻偷工減料，將就近的、容易挖的生僵土和石頭翻上來，而未有效利用庫區優質耕作層肥土，導致部分優質耕作層土壤被長期淹沒在水位線以下；用非項目區耕層土壤進行覆蓋的土壤，有機質含量只有正常耕層土壤的35%～56%，肥力較低。

2.2 建設項目耕地耕作層剝離再利用未到位

2021 年10 月，第二輪第四批中央生態環境保護督察組作為典型案例，通報吉林省扶余市2018—2020 年有6 個項目占用黑土地，未實施表土剝離，造成黑土地壓覆、破壞，共計8.83 hm2。根據韓上等［10］的研究，耕層減少5 cm 處理，明顯降低了玉米-小麥輪作體系作物產量和N、P2O5、K2O 積累量，與原始耕層處理相比，分別下降了5.61%和8.31%、5.65%、18.38%。耕作層未剝離再利用，會使“肥土”變“瘦土”。

2.3 違法違規壓占、破壞耕地耕作層

2019—2020 年開展的湖北省“大棚房”問題專項整治工作，全省排查核實違法違規問題1 236 個、違規建筑及大棚1 574 個、面積381 hm2，這些大棚房基本都涉及耕作層壓占或破壞浪費問題。

2.4 占補平衡補充耕地耕作層質量下降

2021 年湖北省公布第一批次補充耕地指標交易結果，該批次共涉及52 宗補充耕地，總成交額37億元，涉及1 573 hm2耕地。提供方為浠水縣、竹山縣、房縣等地，2020 年耕地質量平均等級大多在5 等左右。受讓方主要為武漢市各區，2020 年耕地質量平均等級在4.25 等。僅從平均等級來看，占用耕地比補充耕地質量等級高0.75 等。從實際來看，補充耕地質量普遍低于所在縣域平均水平，占用耕地質量普遍高于所在縣域平均水平。占補耕地質量等級不平衡反映出耕作層質量的下降。

3 造成耕地耕作層資源浪費的原因分析

3.1 管理制度不健全

國家沒有制定出臺面向所有耕地的耕作層保護法律、法規和規章?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定，可以將占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良，但并沒有強制性約束。相關法規僅對特定耕地耕作層剝離再利用進行了明確，《中華人民共和國基本農田保護條例》、2021年9 月1 日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》對占用永久基本農田耕作層剝離再利用進行規定；《中華人民共和國土地復墾條例》對擬損毀的耕地表土剝離再利用進行規定，但這些法規缺少處罰條款；2022 年6 月通過的《中華人民共和國黑土地保護法》對建設項目占用黑土地的耕作層土壤剝離利用進行規定，但具體辦法由四省區人民政府分別制定。

3.2 操作程序不完善

在管理層面，對耕作層保護利用資金的落實、監管、使用沒有明確的具體辦法。在技術層面，原國土資源部2016 年發布實施了《耕作層土壤剝離利用技術規范》（TD/T 1048—2016），雖然解決了技術問題，但耕作層破壞的鑒定問題沒有國家層面的規范。2020 年，湖北省發布實施《耕地破壞程度鑒定》（DB42/T 1529—2019），雖然從省級層面進行了技術界定，但國家層面的系統性、操作性規范仍缺位。

3.3 資金投入不充分

耕地耕作層剝離再利用以及相關的移土培肥工作普遍存在沒有專項資金、沒有列入預算或預算資金較少等問題。只有少數國家級大型項目占用的耕地，政府撥?？钸M行了耕地耕作層的“移土培肥”工程，如“三峽工程”“南水北調工程”等?！叭龒{工程”國家投資實施耕作層剝離“移土培肥工程”，平均25 萬元/hm2?！澳纤闭{中線丹江口水庫加高工程”十堰市區域淹水的2 800 hm2耕地耕作層剝離“移土培肥”工程項目，平均28 萬元/hm2。而大部分中小型占地或整地項目由于沒有專項投資，部分耕作層只能任其掩埋、損毀、破壞或變質。

3.4 工作成本處于高位

耕作層剝離再利用工程需經過剝離區和回覆區土壤調查評價、編制剝離利用方案、剝離、運輸、儲存、回覆6個環節。據報道［11］，每公頃耕地剝離30 cm厚表土層，運到5 km 以外的項目區進行再利用，需耗費約7 萬元。按照現行土地管理法律法規規定，建設單位依法繳納耕地開墾費后就已經履行了補充耕地義務，要求用地單位再增加投入開展耕作層剝離再利用工作，推進難度較大。同時，還存在剝離區與回覆區距離較遠、剝土項目與用土項目有時間差、剝離區土壤與回覆區土壤類型不一致、土方臨時堆放場費用與安全等多種實際困難［12］。

4 建立健全耕地耕作層資源保護再利用體制機制的對策

加強對耕作層保護利用的技術研究，已越來越受到相關部門的關注。2022 年7 月，農業農村部、自然資源部聯合通報6 起“大棚房”問題典型案例，強調繼續采取“長牙齒”的硬措施，強化日常監督，嚴格監管執法。2022 年7 月，湖北省自然資源廳發布“耕地耕作層土壤剝離實施研究競爭性磋商公告”，分析湖北省占用耕地耕作層土壤剝離再利用存在的問題，并提出完善建議，為后期耕地耕作層土壤剝離再利用提供理論研究基礎和技術支撐。各地也不斷有相關試點，推進耕作層剝離利用工作。本研究從以下5 個方面提出了加強體制機制建設的對策。

4.1 建立約束性的制度保障體系

要出臺國家層面包括耕地耕作層保護利用在內的“耕地質量保護法（或條例）”，從法律法規層面進行強制約束，制定壓占、掩埋、破壞或污染耕地耕作層的行政處罰制度。應由國務院或相關部委印發專門的耕作層保護利用的文件，將耕作層表土剝離納入耕地保護的責任與義務范疇，明確實行耕作層“誰占地，誰剝離”“誰整地，誰回填”“誰破壞，誰修復”“誰污染，誰治理”等原則，建立一整套涉及耕地耕作層項目的規劃設計審定、事前檢測、過程監督、事后驗收等管理內容和程序。

4.2 制定耕地耕作層保護利用規劃

編制耕地耕作層剝離再利用專項規劃，確定區域性耕地耕作層土壤剝離再利用科學分區，如應剝區、宜剝區或不剝區等。應涵蓋預測與評價建設占用耕地耕作層剝離的數量規模與質量條件，確定是否剝離及剝離深度；分析與評價不同客土類型區的耕作層客土需求情況，確定覆土厚度；確定移土培肥工程布局分區，明確移土培肥專項規劃目標及任務，制定保障規劃方案實施的政策措施。

4.3 制定耕地耕作層資金投入政策

耕地耕作層剝離再利用建設工程量大、投資多，包括耕作層土壤剝離的施工成本、耕作層土壤臨時堆放的場地租金及管理費用、耕作層土壤運輸到復墾區或低產區的運輸費用、耕作層土壤用于復墾區或低產區的土壤覆蓋施工成本等。建議國家設立耕地耕作層建設財政轉移支付專項，或者明確資金來源渠道。各種涉及占用耕地耕作層的建設項目，都應明確涵蓋耕作層剝離再利用的工程內容及專項資金，或者收取耕作層剝離再利用保證金。

4.4 探索建立耕作層土壤資源儲備交易市場

探索在政府監管下由社會團體或經濟組織實施，將剝離出來的耕作層土壤進行事先預定、儲備、入市交易，按照市場經濟規律制定相應的規范和標準，科學地引導、組織表土市場交易。組織編制縣域建設占用耕作層剝離再利用實施方案，使耕作層剝離計劃與土地開發、復墾、整理等項目有機結合，做到供需平衡、時序銜接，盡量縮短耕作層存儲時間。合理設置堆土點，并測算平均運輸距離。

4.5 建立齊抓共管的工作機制

要明確各級各部門的責任主體、責任內容，在政府層面對耕地耕作層實施立體保護。自然資源部門與建設用地單位簽訂耕作層表土剝離協議并監督實施，農業農村部門對剝離、回覆土壤的肥力、污染狀況和適種性進行調查評價和過程監督，財政部門在資金安排上進行科學調度。各級政府建立健全耕作層剝離再利用工作的監督考核機制，制定實施相關監督考核和獎懲辦法。此外，試點建立剝離耕作層“銀行”，有序引入社會資本參與，讓剝離耕作層好保存、能使用、可交易，而且交易有市場、保護有回報，形成各方參與、齊抓共管的良性局面。