“雙碳”目標下新城綠色交通發展策略和關鍵舉措研究

王宇俊、姜鈞文、林佑瑋

（深圳市城市交通規劃設計研究中心股份有限公司，廣東深圳 518000）

0 引言

《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確了交通領域落實“雙碳”目標的方向，即優化交通運輸結構，推廣節能低碳型交通工具，積極引導低碳出行[1-2]。在此目標部署下，各地市陸續啟動了雙碳行動策略、行動方案研究，確保在城市開發、交通建設過程中積極落實相關要求。

新城建設是城市空間優化、城市創新發展的主要推動力，也是國家“雙碳”目標、政策落實的示范載體。新城建設初期，城市的交通用地調整、政策法規、規劃設計、交通建設、運行管理等方面具備較大的彈性，提前布局、思考如何推進“雙碳”目標下新城綠色交通良好可持續發展，確定發展方向和實施路徑，已成為迫切需要考慮的問題。

1 “雙碳”目標內涵和新城綠色交通發展困境

1.1 “雙碳”目標內涵

為應對氣候變化，積極落實《巴黎協定》的條款要求，我國提出了“碳達峰、碳中和”兩階段發展目標，即2030 年之前，二氧化碳排放量不再增加，達到峰值后再緩慢減少；到2060 年，所有二氧化碳排放將通過植樹、節能減排來抵消。

交通運輸領域是最主要的能源消耗和碳排放來源之一。參考國外統計數據，碳排放量在倫敦、紐約、巴黎等城市占比中均超過25%[3]。我國的城鎮化率雖然已經突破60%，但仍低于發達國家城鎮化率80%的平均水平，城市交通的出行需求、出行距離、出行方式仍呈現持續增長態勢，為實現國家“雙碳”目標，推動交通行業實現綠色低碳轉型是必然選擇。

1.2 新城綠色交通發展面臨的典型困境

研究對象為位于或鄰近城市核心區、處于城市初期建設階段、遠期明確以綠色交通出行為主的城市新區。此類新城均在規劃初期提出了“以人為本、公交優先、綠色交通”等規劃理念，但實際建設過程中多以優先滿足小汽車出行為主，新城建設初期不對小汽車進行限制，城市土地利用開發也重點考慮小汽車的可達性，導致小汽車比公共交通更有綜合競爭力，一定程度上促進了小汽車使用需求的快速增長，繼而引發交通擁堵，使城市陷入“治堵—擁堵—再治堵—再擁堵”的惡性循環，難以形成綠色交通可持續發展路徑（見圖1）。

圖1 傳統新城交通發展的路徑依賴

2 新城綠色交通發展策略

2.1 低碳新城建設的經驗借鑒

2.1.1 馬斯達爾零碳新城

馬斯達爾位于中東海灣南岸，阿布扎比市中心東側，規劃用地面積約6.4 平方公里，常住人口約4 萬人、通勤人口約5 萬人，新城規劃階段，政府明確提出不再依賴石油，而是通過再生能源實現自給自足、實現城市零碳排放。馬斯達爾城市區位與用地布局如圖2、圖3 所示。

圖2 馬斯達爾城市區位圖

圖3 馬斯達爾用地布局圖

馬斯達爾低碳新城建設經驗主要有如下三個方面：

師：是呀，文本以第一人稱介紹黑臉琵鷺，把黑臉琵鷺當做人來寫，拉近了文本與讀者的距離，值得借鑒。我們同學們也可以學著他的樣子，讓你喜歡的小動物開口說話。

一是實施用地混合、低層高密度的開發模式。城市規劃中采用了土地混合利用、低層、高密度開發方案。強調產業與城市融合，營造充滿活力的城市公共空間，促進居民、通勤人員與游客的互動。

二是構建發達便捷的公共交通網絡。城內無私人小汽車，交通以地鐵、輕軌、公交和捷運系統為主；城內設置自行車共享站，建成約5.6km 長的專用自行車道，城市外來訪客若駕駛汽車，需將汽車停在城外，換乘城內交通系統抵達目的地。

三是營造步行友好的街道空間環境。馬斯達爾每平方英里十字路口多達39 個，行人到最近的快速交通站點、便利設施不超過200m，建筑與周邊公園、社區形成互動，營造出了良好的步行環境，可帶來趣味體驗。

2.1.2 雄安新區

雄安新區是河北省管轄的國家級新區，承接北京非首都功能，致力于打造高質量發展的全國樣板新區[4]。雄安新區在規劃階段同樣提出了“打造不依賴小汽車的新型公交都市，構建以‘公交+自行車+步行’為主體的低碳出行模式，實現綠色交通出行比例達到90%、公共交通占機動化出行比例達到80%”的發展目標，并制訂了相應的發展策略和規劃方案。

一是樹立窄路密網、職住平衡的規劃理念，從源頭減少機動化出行需求。起步區街區尺度150m×150m，路網密度達到12～15km/km2，道路規劃先布設公交專用道和公交專用路，串聯各社區中心和公交樞紐，最后布設小汽車行車道。

三是實行以靜制動、用者自付的小汽車管理政策。包括設立低碳排放區，適當限制內部小汽車的行駛區域；在城市外圍設立城市交換中心（CEC），引導外來小汽車便捷換乘綠色交通；探索集中式停車布局，引導綠色出行、促進車位共享。

雄安新區低碳排放區和外圍換乘中心布局圖4所示。

圖4 雄安新區低碳排放區和外圍換乘中心布局

2.2 綠色交通發展策略

新城綠色交通的發展不僅要實現出行方式的集約化、低碳化，更應從城市空間結構、土地利用、產業布局等交通出行源頭出發，構建用地布局緊湊、公交優先、智慧低碳的綠色交通系統[5]。在實施路徑上，建設初期綠色出行的頂層設計尤為關鍵。香港、雄安、阿布扎比等城市均計劃或已經在城市建設早期實施了“推拉結合”的交通政策，大力發展公共交通的同時對小汽車進行合理管控，目的是保障公共交通的綜合競爭優勢，使城市土地利用圍繞公交和慢行可達性最好而非小汽車可達性最好的地區優先開展，形成契合綠色交通“出行尺度”的空間交通格局，由于在新城建設初期就圍繞綠色交通推進設施、管理、政策等相關方案，能夠讓大多數市民受益并得到市民的普遍支持，進入良性循環。綠色交通發展的良性循環路徑如圖5 所示。

圖5 綠色交通發展的良性循環路徑

綜上，在“雙碳”背景下的新城綠色交通發展中，在新城初期階段有必要制訂綠色交通發展的頂層設計，從交通出行、交通方式、交通政策等方面綜合施策，形成指導新城綠色交通發展的實施路徑。

2.2.1 交通出行綠色化

一是建立“交通-用地”互饋機制，從源頭上降低出行需求。針對就業導向型的規劃單元，提升混合用地的比例，規劃加大居住用地供應，引導職住空間匹配，推行實施“定向保障性住房”“只租不售”等住房政策，優化片區職住比指標，減少非必要的機動化出行和跨區長距離通勤出行需求。

二是持續推廣以TOD 為導向的綜合開發策略，落實職住平衡理念。參考北京、深圳等城市，構建以公共服務為主的微樞紐，依托TOD 手段促進各種資源在軌道站、公交站周邊集聚，形成緊湊型的城市形態，將大比例的通勤交通集聚在軌道等大運量公共交通系統，降低對地面道路資源的占用。

2.2.2 交通方式綠色化

一是優化新城交通方式的供給結構，減少單人出行的平均碳排放。步行、騎行等“零碳排”的方式，是絕對意義上的綠色交通方式，應當予以鼓勵和引導。對于軌道、公交、小汽車等機動化出行方式，需要考慮運輸效率、運輸能力和能源消耗的關系，如軌道交通客流不足時，單位人公里的能耗甚至遠高于小汽車。因此，交通結構優化的本質不在于建設多大規模的集約化綠色交通設施，而是通過科學的規劃，在不同空間、不同距離、不同尺度下提供相應的交通方式，引導短距離出行以步行、騎行為主，為中距離出行提供汽車合乘、響應式公交等服務，為長距離出行提供更集約化、快速化的交通方式，最終實現降低單位客運量排放量的目的。

二是減少對高碳交通工具的依賴，推廣車輛全面電動化。燃油小客車的百公里碳排放約為10kg，是純電小客車的2 倍，貨車的比例則更高。因此，無論從實際使用能耗，還是從碳排放集中處理便捷度方面來看，車輛電動化都應是未來的發展趨勢。國家一方面正全力推進綠色電力發展，實現電力生產端的“零碳排”，同時在國內深圳、上海、杭州等大城市為新能源車的發展提供政策和市場支持，逐步降低市內出行對高碳交通方式的依賴，旨在從交通工具源頭上降低碳排放量。

2.2.3 交通政策綠色化

一是實行“推、拉、抬”組合政策。通過更高水平的綠色交通優先和交通一體化組織，提供“門到門”綠色出行服務，以吸引乘客。通過建立全生命周期小汽車管理政策體系和重點調控高峰期小汽車出行，實施用者自付的小汽車管理政策，將乘客引向綠色交通方式。通過智慧化的管理手段，實現綠色交通服務的即時響應；通過合理的時空客貨組織，實現生產運輸的降本增效；通過交通治理體系建設，使政府、市民、市場都有動力主動踐行綠色出行。

二是探索引入市場競爭機制，提升綠色交通服務效率。以公共交通為例，公共交通要想發揮最大效益，需要堅持市場化配置原則，政府應做好調控監管和服務引導，將包括網絡約租車、定制公交等在內的所有具有公共服務屬性的交通方式都納入公共交通范疇，充分借助市場力量破解公共交通發展難題，形成高效的綜合交通服務體系。

三是建立多渠道的綠色交通建設公眾參與制度。由政府部門、企業、咨詢機構、市民代表等組成，對綠色交通的規劃、服務計劃、管理方式、質量考核等各環節進行全過程監管，實時收集交通參與者對綠色交通發展的建議，提升居民的認同感和獲得感。綠色交通一體化服務實施路徑如圖6 所示。

圖6 綠色交通一體化服務實施路徑

3 新城綠色交通建設關鍵舉措

3.1 組建綠色交通設施規劃落地的監管主體

綠色交通設施是綠色交通發展的重要保障，雖然新城在規劃階段已經確立了“綠色交通”發展的規劃理念，但在新城的實際建設過程中，受管理主體、開發主體、實施主體、工程條件、建設時序的影響，容易出現交通實際建設項目偏離規劃理念的問題。因此，需要建立一個統籌新城交通建設從規劃到落地的管理主體和咨詢團隊，對各交通專項設計理念的落地進行全程把關。

3.2 制訂綠色交通設施設計指引

新城建設前期均會開展城市總體規劃、控制性詳細規劃，以及交通、市政等專項規劃的編制工作，但以上規劃側重宏觀層次和系統性，在實施層面缺乏深度協調，導致設計階段難以落實規劃意圖，因此，為了有效落實“綠色交通”發展要求，需編制一套面向新城綠色交通設施建設的設計指引，統籌協調、有機整合、全面落實上位規劃相關要求，形成綠色交通系統的規劃設計詳細要點，指導建設階段的綠色交通設施工程設計和建設實施。同時，需要重點對步行空間、騎行空間、公交專用道、綠道等綠色交通設施開展詳細研究，提出具體的建設要求，并納入法定規劃。

3.3 建立新城交通碳排放實時監測平臺

建立交通碳排放實時監測平臺，掌握新城交通碳排放的基礎數據，是確保新城交通碳排放可量化、可評估、可對比的有力舉措。新城可采用“自下而上”的碳監測計算方法，通過“各種交通方式的活動水平（如行駛里程）×單位活動水平的碳排放因子”計算交通碳排放量。碳監測平臺的建立可為新城交通領域“碳”治理提供技術基礎，如在評估重大交通需求管理政策環境效益、評估重大交通基建環境影響、支持低排放區域設立等方面發揮決策支持作用。

4 結語

在“雙碳”目標下，需要在新城建設初期階段建立綠色出行的頂層設計，并開展“推拉結合”的交通政策，從交通出行、交通方式、交通政策三個方面綜合施策。一是推行交通出行綠色化，從城市空間、土地利用等源頭出發，通過集約建設用地、均衡功能布局等規劃手段，減少出行總量和出行距離。二是優化新城交通方式供給結構，減少單人出行的平均碳排放量，降低對高碳交通工具的依賴，推廣新能源車。三是依托政策管理，通過更高水平的綠色交通優先和交通一體化組織，引入市場競爭機制，建立多渠道的公眾參與制度，全過程推進新城綠色交通的發展。在此基礎上，同步組建綠色交通設施規劃落地的監管主體，制訂綠色交通設施設計指引手冊，搭建交通碳排放的檢測平臺，從監管、指導、監測等多維度促進綠色交通發展。