世紀工程平陸運河的法治建設目標、任務與行動策略

蔣鳴湄

(廣西民族大學 法學院, 廣西 南寧 530006)

一、 問題的提出

2022 年8 月28 日平陸運河開工建設。 平陸運河是自京杭大運河修建以來時隔千年后在中華大地上再修建的第一條運河,故被稱為“世紀工程”。 國家和地方對其寄托了多重期待:進一步暢通西部陸海新通道,北接絲綢之路經濟帶,南連21 世紀海上絲綢之路,協同銜接長江經濟帶,助推以國內循環為主的面向東盟的國內國際雙循環等。 平陸運河建設意義重大、工程宏大、投資巨大,它是中央決策部署的、以廣西壯族自治區為牽引、帶動整個西南邊疆民族地區服務和融入國家新發展格局、實現高質量發展建設的重要一環。

對平陸運河的專門研究目前主要集中于水運交通、水利水電工程和歷史學、經濟學領域。 學者主要論證了規劃建設平陸運河的意義[1]20-24[2]22-28。例如,工程學者指明平陸運河可以發揮航運、水利、灌溉等多重功用[3],論證了該運河應有的航道等級、船閘通過能力、河海聯運方式等[4]163-167;歷史學者通過追溯歷史,說明了平陸運河建設是海上絲綢之路精神的當代延續[2]23[5];經濟學者則結合北部灣港建設、北部灣城市群建設、中國(廣西)自由貿易試驗區、向海經濟發展等主題,展望了平陸運河流域產業發展、相關經濟帶發展前景,并提出了一些包括完善體制機制在內的對策建議[6][7][8]。 然而,有關三峽工程等重大工程項目的研究成果早已表明,任何一項重要工程的修建都會引起一定規模的既有的人、財、物關系的變化,產生新的社會問題,提出新的社會治理要求。 重大工程從項目本身建設、建成后的運營管理以及經濟帶動作用的發揮,全生命周期都離不開法治,都需要法律制度明確行政權力構架、調整社會利益關系、規范行為、維護秩序[9]。 比如,移民合理補償和有序安置、各種利益群體發展權益配置和責任分擔等法治問題都是事關工程建設成敗的關鍵問題[10][11]。 因此,本文基于政府部門自主或委托完成的平陸運河項目用地踏勘論證報告、環境影響評估報告、海域使用論證報告,官方媒體新聞報道以及筆者多次實地調研所取得的數據材料,嘗試以綜合實踐視角概括分析平陸運河建設面臨的法律問題,預測其未來的法治需求,以便于立法者、決策者、工程建設者形成應對預案,促進工程項目的順利進行,同時促使運河建成后能夠真正連片帶動發展,實現預期的社會效能。

二、 平陸運河工程概況與其經濟預期

(一) 平陸運河是一項航道工程

平陸運河是西部陸海新通道的骨干工程。 該項目起于南寧市橫州市西津庫區平塘江口,經欽州市靈山縣陸屋鎮沿欽江入海,全長約135 千米,按內河Ⅰ級航道標準、通航能力最大可達5 000噸級規模建設,總投資預計達727.3 億元。 工程內容包括航道工程、航運樞紐工程、沿線跨河設施工程以及配套工程。 該項目于2022 年3 月正式立項,同年8 月28 日正式開工建設,計劃耗時54個月。 平陸運河一旦建成,中國西南中南貨物水運走向可以從原來只能向東經廣州出海變為直接向南從廣西北部灣出海,海運運距縮短約560千米。

平陸運河獲批的項目總用地面積為2 842.17公頃,其中南寧段用地為296.31 公頃,欽州段用地為2 545.86 公頃[12]。 開挖的分水嶺越嶺段雖僅為6.5 千米,但是將產生超過4 億方的土石方量[13]。 另外,整個工程還需新建、改建30 座防護橋梁、7 座錨地、1 個管理中心和2 個水上服務中心等。 平陸運河在橫州市轄區內的航道約20.6千米,其余部分位于欽州市的欽南區、欽北區、靈山縣境內,共涉及4 縣區20 個鄉鎮、街道或片區的近百個行政村(社區)[14]。

(二) 疊載于平陸運河身上的經濟預期

平陸運河的立項經過長時間的縝密論證。 其建設設想最早可追溯至民國時期,中華人民共和國成立后也曾數次被提起,但因技術、資金不足等原因被擱置[1]22-23,直至近年在地方與國家交通部門的持續努力下得以正式納入《西部陸海新通道總體規劃》《國家綜合立體交通網規劃綱要》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》以及《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》等多個國家重大規劃中。 在歷經《平陸運河航運規劃》等30 余項專題研究論證可行后,建設平陸運河的議案于2022 年7 月由廣西壯族自治區第十三屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議全票通過,平陸運河預期將發揮促進國內國際雙循環的多項社會經濟效能。

1.安全便捷的南向出海物流通道

縮短西部貨物出海路程、節約運輸成本是平陸運河最基礎的使命,是建設的直接目的。 平陸運河直接連通的是自古東流至廣州出海的西江與自古南流至欽州出海的欽江,從而打通西江水系到北部灣港的水運交通大動脈,不僅縮短出海的運距,增加航道可選性,而且按I 級航道建設還將大大提升子水系內航道運力。 諸多規劃及新聞報道普遍認為,平陸運河建成后,將有效改善“廣西貨不走北部灣卻走廣州港”的現狀,也將有效緩解西江干流東向出海航道超負荷運營、不時擁堵的情況。

2.西部區域經濟發展新引擎

平陸運河及相關航道的建設進一步豐富了廣西境內發達的交通網絡,陸水空多式聯運、“I 級航道+北部灣港”珠聯璧合必成定局。 2021 年11月,廣西壯族自治區發展改革委員會組織編制《平陸運河經濟帶總體規劃》,將西江經濟帶沿線城市納入平陸運河經濟帶聯動發展布局中:欽州主城區為核心區域;南寧主城區、貴港主城區納為聯動拓展區,在貴港港、來賓港、梧州港等進行功能布局,進而健全通江達海的運輸體系、物流體系、商貿體系,建設各類沿河、臨港、向海產業園區,進一步促進北部灣經濟區一體化發展[15]。 另外,中央批準和支持平陸運河建設、增加西部水運出海口,本身就是新時代西部大開發、培育西部地區增長極的重要舉措。 各種發展規劃均期許從西向東、從北向南,強化成渝商圈、北部灣經濟區、粵港澳大灣區,長江經濟帶、西江—珠江經濟帶之間的物流往來和產業合作,促進國內大循環[16]。

3.面向東盟高水平開放的助推器

自2002 年《中國—東盟自由貿易區框架協議》簽署以來,與中南半島相鄰的廣西、云南等西部邊疆省區就成為雙向開放前沿。 尤其是廣西,陸續迎來“中國—東盟博覽會永久舉辦地”“北部灣經濟區”“中國(廣西)自由貿易試驗區”“21 世紀海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶”等戰略定位。 平陸運河的建設恰逢《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)正式生效之時,它和北部灣港一起密織西部陸海新通道,增強中國西部地區的吸引力,成為區域融入國內國際新發展格局的助推器[17]。

三、 平陸運河法治建設目標:保障建設,助力發展

平陸運河法治建設是一項保障航道工程建設及實現其各項預期功能的事業。 鑒于重大工程項目建設管理的長期性、系統性和復雜性,交通運輸部部長李小鵬在平陸運河建設動員大會上強調,項目建設要堅持科技賦能、創新引領,生態優先、綠色發展,依法依規、陽光透明,要把平陸運河建設成優質工程、綠色工程、廉潔工程[18]。 廣西壯族自治區黨委書記劉寧指出,須妥善處理建設產生的土石方資源綜合利用、沿線生態保護、施工組織和搬遷群眾安置等問題[19]。 由此,保障工程建設優質、綠色、廉潔以及建成后健康運行、帶動區域經濟發展,構成平陸運河法治建設的總目標。

根據系統論及工程項目全生命周期管理理念,平陸運河法治建設目標應當包括三個階段。第一階段為工程項目之治。 目標為穩定社會秩序,保證平陸運河依法依規建設完成。 第二階段為區域航運之治。 目標為保障平陸運河航運體系通江達海持續健康運行,增強區域經濟吸引力。第三階段為國際商貿之治。 目標則是提升區域經濟政策集成水平,運用好國際國內規則,為跨國經濟合作發展、攜手共建更緊密的中國—東盟命運共同體奠定機制與制度基礎。

之所以將平陸運河法治建設目標拓展至助力建成后的區域經濟社會發展,在保障硬件工程本身高質量建設的同時,同步考慮和規劃未來江海聯運體系建設問題,推進運河經濟帶及重要影響地區產業發展的政策制度優化,這是政府主導重大工程項目建設應有的大局觀念使然,也是綠色、智能時代的要求[4]162。 從本質上講,前階段只是后階段經濟發展目標實現的前提基礎,后階段才是前階段工程建設維護的動力來源和成效體現。如果后期經濟和社會收益預期無法實現,事業發展不可持續,平陸運河項目建設僅從硬件建設角度看,其意義也會大打折扣。 盡管經濟學研究成果表明,中國西部交通基礎設施建設一般都能明顯帶動當地整體經濟發展[20],但平陸運河建設能否真如一些媒體所說能讓廣西等西南部地區“逆天改命”,對該說法則一直存質疑聲[21]。 不少人認為光有便利的交通是不夠的,要將交通便利條件轉化為經濟發展優勢,還需要產業傳統、科技人才、市場機制等諸多“軟”條件,尤其是良好的法治營商環境[22][23]。

四、 平陸運河法治建設主要任務

(一) 統一組織管理

平陸運河工程目前采取的是單一行政管理組織構架和統一運營體制。 廣西壯族自治區政府專門成立了由政府主席擔任組長的西部陸海新通道(平陸)運河項目建設工作領導小組,出資設立了國有公司平陸運河集團有限公司作為工程項目建設單位。 該公司下設廣西平陸運河建設有限公司、廣西平陸運河實業發展有限公司、廣西平陸運河創業投資基金管理有限公司等獨資子公司,分別主營水利或環境設施和公共管理業務、交通運輸倉儲和郵政業務以及金融業務。

平陸運河高位推進、統一管理的組織安排,符合其國家基礎設施建設工程性質,也符合其“通江達海、整體規劃、一次建成、系統運行”的規劃定位,利于項目長期有序運營,能有效避免管理權紛爭而導致的效率低下問題。 廣西在西江流域航道管理上是有經驗教訓的。 西江素有“南方黃金水道”之稱,其80%的河域位于廣西境內,干線上形成邕寧、西津、貴港、桂平、長洲等航運樞紐。 因歷史原因,各航道、船閘等通航建筑物和相關設施的業主各不相同,曾長期處于管理能效發揮不理想的狀態。 如南寧市所轄的邕寧船閘產權屬南寧市航電投資有限責任公司,西津船閘屬中國大唐集團;桂平和貴港船閘屬廣西西江開發投資集團有限公司,而梧州市的長洲一、二線船閘和三、四線船閘又分別屬于中國電力投資集團有限公司和廣西西江開發投資集團有限公司[24][25]。 直至2017 年12 月廣西西江船閘運行調度中心正式掛牌成立,才逐步實現了對西江流域12 個梯級17座船閘的統一報到、統一調度、統一信息發布等集中控制,分散的船、貨、航道、港口碼頭等航運信息得以逐步實現數據智能化。 然而,業主不統一,依然是西江航道難以整體提級增速的一項影響因素[26]。

3)水樹在低溫下的生長速率變化與XLPE材料在低溫下的力學特性密切相關。在低溫下材料的彈性模量更高，水樹空洞被拉長，從而形成分枝狀特征并導致水樹尖端電場增強。

平陸運河高位推進、統一管理的組織安排還為形成合理的投資與收益分享機制奠定了良好的基礎。 平陸運河的建設資金由中央支持一部分、地方自己負擔一部分。 廣西壯族自治區政府計劃向上爭取中央預算內投資、水利部等部委資金、車輛購置稅收入補助地方資金及政策性、開發性金融工具投放出來的資金,還打算向社會招商引資,在募集資金的同時,也為社會提供未來分享經濟利益的機會[27]。

(二) 妥善拆遷安置

平陸運河工程陸海相連、設計復雜、建設規模和強度較大,征地用海拆遷安置具有一定難度。平陸運河工程不僅要新建航道船閘樞紐和相關配套設施,還要拆改擴建跨河橋梁、調整沿岸高邊坡,項目總用地面積2 842.17 公頃,其中獲批征收集體所有農用地、建設用地和未利用地共計1 757.1765 公頃[28][29]。 另外,獲批用海總面積593.6152 公頃,影響海岸線2 000 多米。 建設規模要大于有西江“咽喉”之稱的長洲水利樞紐工程。 長洲水利樞紐工程從1993 年開始規劃建設,歷時近30 年,相關的拆遷安置工作于2021 年才全部完成。 筆者從調研中獲知,平陸運河征地涉及南寧、欽州兩市4 縣區近百個行政村(社區),35 家企事業單位,約1.6 萬工程移民[4]163,拆遷安置不僅涉及工程移民前期補償補助問題,還涉及后期生產生活扶助問題,更涉及區域經濟社會重建發展問題,所以,地方政府各部門必須做好長期細致的工作準備。

(三) 依法處置棄土

平陸運河建設產生的土石方預計總量是三峽工程的3 倍多,所以工程規劃設計將挖方棄土進行綜合處理。 《西部陸海新通道(平陸)運河項目用地踏勘論證報告(含納入國土空間規劃銜接方案暨永久基本農田補劃方案)》給出的數據是:工程共開挖土石方共3.36 億方(自然方),回填土石方共364.40 萬方(實方),涉海段無須回填土方,總棄渣約4.09 億方(松方)。 工程將依據環境保護法、水資源保護法要求和不占或少占耕地、盡量結合沿線產業規劃等工作原則,在運河沿線初步規劃共195 個棄土場,棄渣的主要用途為:礦坑、原河道回填造地,沿線低洼地、谷底、沖溝、山坳回填等土地綜合整治,與沿海造地項目結合,欽州港為臨時性海洋傾倒區。

(四) 保障飲用水安全

欽江是欽州市主城區和靈山縣的主要飲用水源,而平陸運河航道穿越欽州市欽江飲用水水源保護區等多處飲用水源保護區。 從《西部陸海新通道(平陸)運河航道規劃環境影響評價報告書》及2022 年6 月30 日廣西壯族自治區政府新聞辦公室舉行的平陸運河項目環境影響評價新聞發布會上透露的信息顯示,平陸運河建設與未來運營會對航道沿線城鎮尤其是欽州市的飲用水保障帶來一些問題:一是建設時就在飲用水來源保護區作業;二是建成后船舶航運過程中排出的生活污水和含油污水,船舶施工作業期間排放出來的艙底油污水帶來的污染;三是海水上溯污染;四是航道疏浚擾動浮泥污染等。

建設單位的計劃是:一是將飲用水源保護區和取水口進行調整或上移;二是在近取水口處安裝水質實時監控系統;三是沿線布置船舶溢油應急設備庫,禁止船舶污染物在運河內排放,只允許通過水上服務區設置的船舶水污染物接收設施進行統一收集及處理;四是鼓勵和引導船舶使用清潔能源,大力推動液化天然氣船舶、電動船舶或氫燃料動力船舶替代高能耗船舶;五是采取氣幕和集咸坑相結合的防咸技術;六是另尋并建設欽州應急保障水源等,以保障運河沿線飲用水安全供給[30]。

(五) 保護漁業資源環境

平陸運河建設將不可避免地給水產資源和養殖環境帶來影響。 一是筑壩影響內河魚類洄游產卵;二是自然河道裁彎取直,水流方向與緩急程度發生變化;三是建設及疏浚施工造成懸沙擴散,污染水環境,擾動底棲生物生境;四是航運船舶往來將對水生動物或植物多樣性構成驚擾;五是為航運引入的內水增加,出海口江海交融處海水咸淡比例變化等。 工程范圍分布有3 處魚類產卵場,2處小型產卵場,3 處魚類索餌場,并且存在國家二級重點保護野生動物、國家重點保護經濟魚類、列入《中國瀕危動物紅皮書》的魚類、欽江水系特有魚類。 平陸運河海域段航道位于欽州茅尾海區域,該區域也是生態敏感區,一直以來是傳統漁區,也是全國最大的大蠔天然苗種繁殖區,提供的蠔苗約占整個北部灣地區蠔苗的70%。 欽州大蠔農產品地理標志保護產地范圍即包括茅尾海至龍門港七十二涇區域,而該區域的養殖面積占欽州市養殖總面積的25%。

為盡可能地降低工程建設給水生資源和養殖環境帶來的不利影響,《平陸運河海域使用論證報告書(公示稿)》提供的技術性解決方案為:一是合理設置過魚設施和魚類增殖站。 青年樞紐設置2 個魚道,適合河段建設漁業增殖站人工增殖放流補償魚類損失。 二是保留36 處原河道的形態或形成的牛軛湖作為生態涵養區,構建平陸運河生物多樣的運河生境。 三是規劃新的海水養殖基地,將航道內蠔排等養殖設施清理移出,為漁民提供新產業安排。

(六) 兼顧其他生態環境保護問題

平陸運河以“河暢、水清、魚翔、岸綠、景美、低碳”為建設目標,其所面臨的生態保護問題,除了飲用水安全、漁業資源保護等水資源綜合利用和水生態環境保護問題外,還面臨自然岸線和生物多樣性保護尤其是兩岸生態紅樹林保護等問題。 一是航道建設占用欽江河道邊灘分布的野生紅樹林,面積約13.87 公頃,直接影響蘭海高速下游航道沿線牡蠣養殖沉排和越冬保苗浮排;二是項目施工破壞沉積物環境,造成底棲生物等漁業資源損失,產生的懸沙對周邊約100 公頃面積的紅樹林產生不利影響。 為此,《平陸運河(蘭海高速欽江大橋以下段)對紅樹林生態影響評價報告》計劃采取避讓或少占、建立觀測站、施工保護、異地修復等措施,確保紅樹林保有量不減少。

(七)制度集成創新,推進港口運營管理國際化

港口與航道是相生關系,港產城一體發展是可持續實現航道水利航運功能的理想方式。 平陸運河出海口在北部灣港,具體位置為欽州市欽州港港區。 欽州港港區是一個享有多重優惠政策的特殊區域。 中國(廣西)自由貿易區欽州港片區包括欽州港經濟技術開發區、中國—馬來西亞欽州產業園區、欽州綜合保稅區共三個國家級園區。欽州港封關運營,集保稅區、出口加工區、保稅物流區、港口口岸功能于一身,可以發展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等多種業務。 境外貨物進入保稅區,實行保稅管理,境內其他地區貨物進入保稅區,視同出境。 同時,外經貿、外匯管理部門也對保稅區實行相對優惠的政策。 企業在綜合保稅區開展口岸作業業務,海關、商檢等部門在園區內查驗貨物后,可在任何口岸(海港或空港)轉關出口,無須再開箱查驗。 在此基礎上,欽州港作為中國(廣西)自由貿易試驗區三大片區之一,還承擔著轉變政府職能、投資領域改革、貿易轉型升級、金融開放創新等自由貿易試驗區共性任務。 2021 年,欽州港片區新開通“RCEP—北部灣港—河南”“阿聯酋—欽州—蘭州”“印度—欽州—貴陽”等特色外貿線路,落地實施全國首個陸路啟運港退稅試點政策,“推進跨境金融改革試點”入選中國改革地方全面深化改革典型案例。

2022 年1 月1 日開始生效的RCEP 的推進落實對港口口岸、園區、自貿區制度集成創新提出了更高要求。 作為更高水平開放的國際貿易協議,RCEP 不僅包含了世界貿易組織(WTO)規則、中國—東盟全面經濟合作框架協定常規具備的關稅、貨物貿易、海關程序和貿易便利化等“邊境上”條款,還包含大篇幅的知識產權、競爭政策、政府采購等“邊境后”條款。 其一,原產地區域累積規則要求較高的原產地證書的制發效率、制發質量,海關、貿促會及海事等相關部門須進一步密切配合才能滿足國際貿易規模化增長與急速增加的需要。 RCEP 除了接受官方出具的原產地證明,還接受出口商(包括經核準的出口商)、生產商等出具的原產地證明文書,所以海關的核查能力須加強。 其二,要求更快捷的海關通關手續。RCEP 規定締約國應采取預裁定、抵達前處理、信息技術運用等促進海關程序的高效管理手段,盡可能讓貨物抵達后48 小時內得以放行,對于快運貨物、易腐貨物等,更是要求在貨物抵達后6 小時內放行。 其三,要求更強大、更統一的商品和技術標準互認體制,以減少貿易壁壘。 其四,要求深入推進跨境電商發展。 這迫使成員國各口岸必須提升包括交通貨運信息在內的跨境信息傳輸、信息存儲等互聯網服務和安全監管能力。

盡管“三園合一”后的欽州港片區由欽州市政府派出機構“中國(廣西)自由貿易試驗區欽州港片區管委會”進行統一管理,自治區及市級政府也已通過特別授權向其集中下放了大量行政權力[31],但是,2020 年11 月至2021 年4 月,廣西壯族自治區人大常委會對自貿區營商環境進行專題調研、專題詢問和專題審議后仍然認為,欽州港區有以下幾方面問題需要整改:一是政府職能轉變尚不到位;二是外向型經濟偏弱;三是創新驅動能力不足;四是口岸服務水平有待提高,有關政策落實不夠到位;五是基礎設施仍顯薄弱,綜合交通亟須加強;六是不同層次的人才短缺[32]。 可以預見,平陸運河的建設及相關通航建筑物、設施配套的完善將可解決前述第五個問題,但其他問題的解決仍有賴于更有智慧的制度集成創新。

五、 平陸運河法治行動的策略建議

平陸運河建設面臨的法治建設任務相當龐雜,大部分均已有法可依,主要表現為執法問題,但總體而言過于分散,散布于航道法、土地法、污染防治法、水法、漁業法、森林法、海域使用管理法、海洋環境保護法、港口法、內河交通安全法,以及國際海上運輸、貨物代理等法律法規中,為此必須通過理順部門管理職責、形成配套制度和加強技術手段來改善。 以下就一些突出問題提出行動策略建議,同時希望由此推動出臺自治區一級的地方立法。

(一) 進一步明晰港航管理權責構架

盡管平陸運河不存在一條航道多船閘多業主情況,但是同樣面臨港航管理體制層級參差、部門機構間權責不清的問題。 首先是航道的干支分管層級和機構不同。 航道依《中華人民共和國航道管理條例》分為國家航道、地方航道和專用航道,平陸運河航道應屬國家航道,將由交通運輸部或者其授權的自治區交通運輸主管部門管轄,那么,同一行政區劃內的干流與支流的行政管理層級和機構將會不同,干流由國家管,支流由地方管。 其次,一條航道上的海事部門與交通運輸主管部門均有執法權。 前者負責交通規則執法,交通運輸主管部門(具體為“廣西交通運輸綜合行政執法局”)則負責“兩客一危一貨”、港口危險貨物作業、水路客運、大中型橋梁和隧道安全、通航建筑物運行安全執法,看似有比較明晰的分工,實際執法實踐卻往往不易也不宜分割。 此外,廣西海事局是中直部門,直屬交通運輸部,廣西交通運輸綜合行政執法局則屬廣西交通運輸廳的一個部門,二者還不是同一個級別的執法單位。 類似情況也發生在港口管理上。 例如,一直以來南寧海關平行派駐欽州兩個海關,一個是欽州港海關,另一個是欽州海關,分別負責欽州市境內口岸監管業務和其他海關業務[33]。 市場主體多有抱怨兩者容易混淆,但類似中直、區直單位發生的問題,不是所屬市級政府可以改變的。 因此,如果短期內無法通過機構改革改變現有管理體制,建議地方政府通過有目的地集中授權、聯合執法、互認執法調查以查驗結果,盡可能減輕混雜行政權力構架給社會帶來的困擾。

(二) 堅持民生保障優先

《中華人民共和國水法》對水資源利用保護作了規范。 該法第二十一條規定了開發、利用水資源優先序:“開發、利用水資源,應當首先滿足城鄉居民生活用水,并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要。”即在水資源綜合開發與合理利用中,得先保障居(村)民飲水安全,其次才是航運、水力發電等生產性利用,兼顧生態環境保護。 雖然通過將受影響的飲用水源保護區和取水口進行調整或上移以及新增備用飲用水水源來保障平陸運河沿岸城鎮居(村)民飲水用水安全[34],但是運河建成后航運功能長期存在,因此飲水用水安全監測與水污染防治管控必須日常化與制度化,一刻不容松懈。 與平陸運河治理有關的規劃、立法均應首先考慮這一法益,嚴格執行《飲用水水源保護區污染防治管理規定》《廣西壯族自治區飲用水水源保護條例》《欽州市飲用水水源保護條例》的規定。

(三) 出臺水域灘涂征收補償安置辦法

平陸運河工程征地補償安置標準法律依據已經相當明確,法治工作重心在于執法。 平陸運河工程征地補償安置工作不僅有《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第590 號)等國家法律法規依據,而且有《欽州市集體土地征收及房屋搬遷補償安置管理辦法》(欽政辦〔2017〕114號)、《欽州市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》(欽政辦〔2013〕107 號)等地方政策依據。 截至2023 年6 月30 日,在官方網站上查詢到橫州市、靈山縣、欽州市欽南區以及欽州市人民政府分別發布的征地補償安置方案,相關文件公開明確了平陸運河工程土地征收具體補償范圍、標準和安置方式。

平陸運河工程還獲批用海,但我國一直缺失漁業水域灘涂征收征用補償的法律制度[35]。 《中華人民共和國海域使用管理法》第三十條規定,提前收回海域使用權的,應當給予海域使用權人相應的補償,《中華人民共和國漁業法》第十四條還規定,國家建設征收集體所有的水域、灘涂要按照《土地管理法》有關征地的規定辦理,然而,有關集體土地的征地補償規定事實上并不能完全套用于水域或海域、灘涂。 比如,土地可以以置換形式實現征收征用,水域灘涂則難以采取類似方式。再比如,漁業資源損失也不宜簡單套用青苗補償費、按畝計算綜合地價補償等,而且傳統捕撈權與養殖權還應有所區別。 所以,廣西地方政府應制定出臺漁業水域海域灘涂征收征用補償辦法。

(四) 充實執法司法力量

盡管存在經濟下行和新冠疫情防控影響,北部灣港貨物近三年吞吐量仍然超過了2019 年疫情前的2.3 億噸的水平,2021 年甚至達到3.6 億噸。 港口貨物吞吐量反映了區域運輸的繁忙程度。 平陸運河剛開始建設,待其建設完成,北部灣將更具吸引力。 由此,無論是征地用海、棄土處置,水資源、漁業資源和生態環境保護,還是航運秩序管理、通關便利化、市場服務與監管乃至邊防海安全保障都面臨管理規模大、要求高的壓力。考慮到并非一時之需,未來除了技術(數據、裝備)加強,執法人員隊伍應當適量增加,包括基層國土資源、城管、水利、農業農村、生態環境、海事、交通運輸、海關、市場監督管理、邊防以及管委會等部門或機構的人員。 此外,政法委、司法局、法院、檢察院應特別注重排解海事、商事紛爭,強化執法司法人員涉外法律業務能力。

(五) 加強法律監督工作

平陸運河工程建設及相關資源運營管理權力均由政府部門或其委托的企業集中掌控,雖然符合國有產權性質,能獲得較高的行政效率,但是權力過于集中也容易出現問題,具體表現如下:一是容易出現主管部門或管理單位“一家言”,影響建設和運營管理中信息的正向反饋,不能及時發現和糾正決策偏差和錯誤,從而釀成安全責任事故,給事業造成損失。 二是容易出現權力尋租,滋生腐敗。 所以,在強調上級部門對下級部門、主管部門對其下屬企業監督的同時,應加強工程資金監管,嚴格執行政府采購、招投標、土地征收、國有資產處置等相關法律法規中的規定,推動工程建設、公共資源配置決策過程公開,暢通民主決策、民主監督渠道,以增加透明度來防止決策失誤與瀆職腐敗,并調動檢察、監察執法監督力量嚴查嚴懲違法者,保證工程建設安全、廉潔。

(六) 持續推進“標準—數字—規則”治理

為保障航道航線全程適航性、多式聯運的有效無縫連接和商貿暢通,標準、數據、規則接軌是市場一體化法治的應有之義。 國家對平陸運河提出了高質量建設要求,其中包括對未來駛入船舶須符合“綠色智能”標準,采用清潔能源等,這不僅依賴于船舶制造技術的提升,還需要跨地域將此標準進行廣泛宣傳與推廣,并準備好非標船舶駛入時的污染防范預案。 與此同時,航運智能化將在數字航道、智慧港口、智能船舶、智慧水運、智慧服務共五個方面綜合發力,船、港、航道、船閘等航行要素智聯已是大勢所趨。 所以,平陸運河及其經濟帶建設發展不僅要理順國內國際貿易規則,更要花大力氣利用法律、協議建立數據共享和開放規則,打破行業間、部門間的數據壁壘。 未來應讓標準化帶動數字化,通過數據平臺交換航運信息、組織貨源、便利通關和及時供給服務,通過政策梳、理整合與RCEP 等國際規則的順暢對接,從而最終實現平陸運河帶動西部經濟騰飛的理想。