廣西高校基礎設施建設項目PPP 模式應用現狀分析及優化策略

農雁淇

（右江民族醫學院,廣西 百色 533000）

我國教育的公共屬性決定了高校基礎設施建設大多由政府主導建設和管理，在這種模式下，高校基礎設施建設項目在實施過程中逐步表現出了效率低、靈活性差的問題，再加上政府對教育的壟斷，社會資本無法進入教育行業，也使得我國高校教育領域缺乏市場化的競爭力，進而也導致了教育資源分配的不均衡問題。近年來，伴隨著廣西高等教育事業的快速發展，廣西地區的高校合并、規模擴張以及新學校的建設等系列教育改革事業進程不斷加快，高校基礎設施建設項目日益增多，在過去很長一段時間里，廣西高校基礎設施建設項目主要依靠政府財政撥款和銀行貸款兩種方式來進行，銀行借款是高校基礎設施建設的主要融資手段，隨著政府債務管理不斷規范化，高校基礎設施建設向銀行申請貸款的難度不斷加大，高校基礎設施建設面臨的資金不足問題也越來越突出。PPP模式是政府機構與社會資本針對特定的公共事業項目投資、建設、運營而建立的長期戰略合作關系，其特征為利益共享和風險共擔。長期以來，我國高校基礎設施建設伴隨高等教育事業發展而得到快速發展，但與此同時也帶來了不斷增加的資金缺口問題，社會資本的迅速發展為其參與高校基礎設施建設提供了較好的物質基礎。2013年，我國政府先后發布了一系列PPP的相關政策文件，鼓勵社會資本通過PPP模式參與到教育基礎設施的建設和運營，在這一背景下，PPP模式在全國范圍內的高校基礎設施建設中得到應用，一度掀起了一波PPP熱潮，廣西地區也陸續在高校基礎設施建設項目中引入PPP模式，對PPP模式的應用進行實踐探索。因此，本文探索PPP模式在廣西高校基礎設施建設領域的應用具有十分重要的現實意義。

1 廣西高校基礎設施建設項目PPP應用與發展現狀

隨著我國高等教育事業取得了快速發展，高校的建設規模不斷擴張，高校教育教學水平得到大幅提升。但由于我國高校教育經費投入方面一直存在結構性問題，高校教育經費投入越來越難以滿足高校擴大和擴招的需要[1]。目前我國高校建設資金主要來源于國家財政撥款。PPP模式是政府與社會資本建立的一種基于利益共享、風險共擔的長期合作模式。目前該模式主要應用于公共產品和服務、基礎設施建設等領域，主要合作方式有特許經營、購買服務等[2]。

近年來，廣西壯族自治區地方政府為加快推進高等教育發展出臺了系列文件，并針對高校基礎設施建設、校區設置等出臺了專項規劃政策，進一步對廣西高校布局進行了優化，已形成以南寧、桂林兩個高校聚集區“雙核驅動”、其他市“一本多專”的格局。同時，政府也不斷加大了對高校建設發展的財政資金投入力度，并明確用于教育的地方政府專項債優先支持高校建設，并將高校新校區建設項目列入到自治區層面統籌推進的重大項目，在程序、用地、費用等多方面給予支持。

與此同時，為加速推進PPP項目在廣西地區的建設與發展，廣西壯族自治區人民政府辦公廳印發了《廣西推廣運用PPP模式三年行動計劃（2021—2023年）》，鼓勵政府參與的新建項目采用PPP模式，并通過優先安排財政補助、基建投資資金、經費獎勵、項目評選給予加分等方式予以傾斜支持。2019年，廣西誕生首個高校類PPP項目，即廣西醫科大學玉林校區，該項目于2020年成功投入使用。截至2021年底，廣西納入財政部PPP綜合信息平臺的項目共488個，其中，已有183個項目簽約落地，24所高校申報了自治區本級高校基礎設施建設PPP項目。整體來看，當前PPP模式在廣西高校建設項目領域的應用仍處于探索階段，未來還有很大的發展空間。

2 廣西高校基礎設施建設項目PPP應用存在的問題

目前，廣西很多高校都對PPP模式應用于基礎設施建設方面進行著積極探索和嘗試，但受PPP模式的應用制度體系和法律體系不夠健全等因素的影響，廣西高校建設PPP項目暴露出了一些缺陷和問題。

2.1 法律法規體系不夠健全

我國在2014年開始大規模推行PPP模式，但迄今為止尚未建立起專門的法律法規體系，而現有的相關法律法規還不夠健全和完善。在實際操作中，廣西各高校在推行PPP項目時，需要相關部門對該項目進行層層審批，而在這個過程中，PPP項目能否通過就存在一些不確定性。另外，由于PPP項目實施周期較長，如果項目實施期間出現政策方面的變動，也會對項目實施推進造成影響[3]。總而言之，廣西地區各高校在PPP模式應用方面缺乏相關法律的支持，盡管國家層面陸續出臺了一些政策，但主要為一些法律效益較低的規范性文件，且國家層面的宏觀政策對廣西地方高校實施PPP模式的支持力度尚弱，難免會給廣西地區高校應用PPP和推廣發展PPP帶來相應的阻礙。

2.2 地方政府財政承受力缺乏科學評估

廣西高校基礎設施建設PPP項目是基于廣西地方政府與社會資本建立的戰略合作模式，在整個項目的推進過程中，地方政府和高校密切參與其中，PPP項目能否立項和順利實施，地方政府的財政承受力必然是決定因素之一。因此，對地方政府和實施PPP項目的高校而言，不僅要加強對自身財政承受力的評估，還要力求通過盡可能低的財政投入實現盡可能高的PPP項目效益[4]。然而，在廣西高校基礎設施建設PPP項目的立項過程中，對財政承受力的評估環節還比較薄弱，缺乏標準化的評估流程實施體系，一旦在項目立項初期因評估不當而導致決策失誤，可能會影響項目后期投資資金的順利回籠，嚴重情況下還會出現“資不抵債”的現象。

2.3 社會資本方信用評估風控不嚴

廣西高校基礎設施建設項目應用PPP模式，社會資本方是重要參與方之一。在地方政府與社會資本方合作共同建設PPP項目的過程中，社會資本方承擔著對PPP項目全過程管理的責任，必然要求社會資本方具備較高的資金能力、管理能力、信用能力等[5]。其中，社會資本方的信用能力對PPP項目能否成功實施的影響最大，一旦被選中的社會資本方存在失信問題，對PPP項目造成的影響將是不可預估的。廣西的社會經濟水平相比我國中東部地區較低，社會資本方的經濟實力、運營經驗等各方面較中東部地區的社會資本也較差，在實踐案例中，存在因急于推出PPP項目而忽略了對社會資本方社會信用嚴格把關的現象，導致在項目后續推進中產生諸多問題。因此，地方政府在篩選社會資本方時，需要切實加強對社會資本方信用能力的評估，確保其能夠承擔PPP項目的投資、建設和運營管理[6]。

2.4 建設過程監管力度不足

由于基礎設施建設PPP項目參與單位較多，建設周期較長，存在監管力度不足的問題，進而導致項目在實施過程中產生如合同問題、設計問題、技術問題，以及不可預計和不可抗力的風險問題等各種問題。合同問題主要包括施工方未按照合同履約進行施工導致的法律糾紛，設計問題是指項目在建設過程中未按設計要求落地導致后續整改和重復施工，技術問題是指在項目建設過程中因技術使用不當或錯誤導致的整改，不可預計和不可抗力風險問題則主要是指不可預計的自然災害給項目建設帶來的損失。

2.5 項目運營經驗匱乏

廣西高校基礎設施建設PPP項目對運營經驗的要求比較高。但目前廣西地區在推行PPP項目過程中普遍存在運營經驗匱乏的問題。具體而言，廣西地區在PPP項目專業人才隊伍的建設與培養方面相對薄弱，對優質人才的吸引力不足，再加上市場競爭越來越激烈，給PPP項目的后期運營工作帶來了很大的壓力和挑戰。

3 廣西高校基礎設施建設項目PPP應用問題的成因分析

基于前文分析廣西高校基礎設施建設項目PPP應用現狀及問題，此章節將進一步從廣西地方政府、廣西地方高校、社會資本方、PPP項目本身4個視角對PPP應用問題的成因展開分析。

3.1 廣西地方政府層面

從廣西地方政府層面分析，一方面，受限于我國當前PPP模式法律法規體系不健全的大環境，廣西地方政府在指導高校基礎設施建設PPP項目過程中缺乏宏觀法律規范的指導，只能在PPP項目推行的過程中逐步摸索和優化規范制度；另一方面，從目前廣西各大高校建設PPP項目的現狀來看，地方政府不僅扮演著管理者和主導者的角色，同時也在PPP項目的評估中扮演著裁判員角色，多重身份使得地方政府在PPP項目中主導地位過強，而高校和社會資本方的地位則相對弱化，很容易出現信息不對稱的問題，從而導致項目推進出現偏差。

3.2 廣西高校層面

從廣西高校層面分析來看，一方面，廣西高校在PPP模式應用中普遍缺乏運營經驗。PPP模式在廣西地區的推行中，主要是應用在大型公共基礎設施建設項目領域，而應用在高校建設項目領域相對較少，使得廣西各大高校能夠借鑒的成功經驗也不多。另一方面，廣西高校建設PPP項目應用于其準公共性產品領域，必然會增加項目在建設、運營方面的復雜程度[7]。在傳統模式下，高校開展基礎設施建設活動，由高校直接承擔建設活動全過程的管理，高校會從基建、審計、財務、紀檢等各個部門抽調人員組建項目管理小組，但這些人員大部分沒有相關專業背景，因此高校推行PPP項目時缺乏專業人員專門負責PPP項目實施全過程。此外，廣西各大高校尚未建立適用于PPP項目的量化評估評價體系，對PPP項目實施過程的監管還存在很多漏洞和不足，從而給PPP項目建設實施帶來了一定的困難。

3.3 社會資本方層面

從社會資本方層面分析，當前參與廣西高校建設PPP項目的社會資本方普遍缺乏PPP模式應用于高校建設項目的實踐經驗，一方面，國外可借鑒的有效經驗比較少，雖然在一些發達國家，PPP模式較早應用到教育領域，但大多數集中于中小學義務教育領域，在高等院校的應用還比較少；另一方面，國內可借鑒的有效經驗也不多，PPP模式主要應用在城市基礎設施建設領域，在高等院校建設項目的應用中仍缺乏優質的示范性案例，社會資本方難以獲取豐富的經營經驗參與到PPP項目中[8]。

3.4 PPP項目本身層面

從PPP項目本身層面分析來看，PPP項目是一個非常龐大和復雜的戰略合作體系，既涉及到地方政府部門，又涉及高校和社會資本方，由于參與的合作各方屬性不同，必然會導致PPP項目本身存在固定的問題，比如，各戰略合作方的根本價值取向不同，各合作方獲得的信息不對稱等，使得PPP項目本身固有的問題難以規避。從PPP模式推行的整體情況來看，我國正處于PPP模式應用推廣的初級階段，無論是立法體系，還是監督體系都尚未健全，使得PPP項目在實施過程中容易出現主體不明晰、職責不明確等問題，導致PPP項目實踐階段容易出現相互推諉和“踢皮球”的不良現象[9]。同時，PPP項目在實施過程中，各參與方的利益訴求并不完全相同，使得項目在后期實施中產生了一系列問題。

4 廣西高校基礎設施建設項目PPP應用的優化對策

基于前文對廣西高校基礎設施建設項目PPP應用問題及其原因的分析，本文提出廣西高校基礎設施建設項目PPP應用的優化對策主要如下：

4.1 完善相關政策法規，營造良好的運營環境

高校基礎設施建設項目具有準公共性產品的特征，對PPP模式具有較好的適用性。從已有的高校建設PPP項目實踐來看，PPP模式能夠促進高校的建設發展。因此，在今后的高校建設PPP項目實施與發展中，廣西地方政府應在國家層面繼續完善法律法規的基礎上，同步健全和完善地方政策法規和PPP項目運行的制度體系，規范并指導政府部門、高校、社會資本方以及金融機構形成良好的配合與協作機制，做到權責分明，責任到人，為項目運作營造良好的環境。同時，在宏觀政策的導向下，廣西地方政府應充分結合廣西地區的實際情況，加強地方政策的研究與出臺，努力創設公正、公平和有序的市場環境，以此來增加對社會資本方的吸引力，激勵更多的社會資本方主動參與到PPP項目中。此外，廣西地方政府還要持續加強對高校建設PPP項目合作效能的指導，及時轉換身份和角色，在指導高校推行PPP模式中進行精準定位，有效地促進PPP項目的各參與方形成平等、和諧、共贏的合作關系。

4.2 優化資金管理制度，擴寬融資渠道

為有效防范財政資金承受力不足的問題，首先要進一步健全資本管理制度，確保高校基礎設施建設PPP項目在財政資金投入方面能夠嚴格按照制度標準和流程來實施，避免在流程環節出現失誤從而導致各種問題發生。針對社會資本方的篩選，需要不斷優化對社會資本方評估的流程體系，盡可能謹慎評估，合理選擇具有實力的社會資本方。在與社會資本方的合作中，對涉及融資的各種問題應進行明確的約定。同時，要合理增加融資的多元性，如在傳統的收益權抵押方式基礎上，針對高校自身的實際情況，來選擇混合融資模式等。

4.3 構建違約懲罰制度，科學制定風險分擔機制

針對社會資本方信用評估與管控的問題，一方面，要加強頂層設計，構建科學合理的違約懲罰制度，尤其在社會資本方的篩選環節，要嚴格對其社會信用進行評價和評估；在PPP項目合同中，明確對社會資本方權責利的約定，并依據契約明確違約責任事項，以及針對違約程度制定相應的懲罰措施，通過增加社會資本方的違約成本，來防范因社會資本方失信導致的問題。另一方面，制定科學的風險分擔機制，按照風險分擔與責任相匹配的原則，在風險分擔機制中，明確廣西地方政府、高等院校、社會資本方的責任、義務和權益，對高校建設PPP項目中可能存在的各類風險進行合理規避，促使各參與方在利益上形成共同體，朝著共同的方向和目標努力。

4.4 加強建設過程管理，多渠道防范建設風險

PPP項目建設周期長、參與單位多，在建設過程中很容易受各種因素的影響。因此，要加強對PPP項目建設過程的管理，多渠道防范建設過程中存在的風險，如原材料價格上漲、技術變更、質量、進度之后等風險。一方面，針對高校建設PPP項目，應成立專門的PPP項目工作領導小組，負責指導和督辦PPP項目的建設工作，及時反饋建設過程中的信息，實時跟進檢查項目建設的進展情況。另一方面，建立PPP項目動態風險預警工作機制，提升應對風險的能力，針對項目建設過程中出現的風險因素及時進行上報與披露，并做好觀察、跟蹤與記錄，直至風險因素確實予以防范處理，為高校建設PPP項目順利實施保駕護航。

4.5 強化對PPP項目運營的學習培訓，提升項目運營能力

PPP項目是涉及金融、法律、稅收、財務以及工程、運營管理等多個領域的復雜過程，涉及多方面的專業知識，需要對項目整體過程進行有效管理才能確保達到預期目標。高校建設PPP項目成功與否的關鍵不僅在于前期的方案與建設，更在于項目后期的運營，而PPP項目運營能否達到預期決定了PPP項目最終的價值與效益。由于PPP項目在廣西高校領域的應用推廣時間相對國內中東部地區較晚，目前已經成功投入運營使用的PPP項目也并不多，大多數高校建設PPP項目尚從處于初期立項和審批階段，PPP項目成功運營的實踐經驗也很薄弱，因此，無論是廣西地方政府層面，還是高校層面和社會資本方層面，都應該主動尋求PPP項目運營的學習，從經驗、管理制度、人才隊伍等全方面強化提升，只有掌握并善于PPP項目運營，才能達到PPP項目預期效益。例如，高校自身可以開設高等教育PPP項目管理對口專業和課程，也可以開發專題培訓系列課程，建立校企PPP實訓基地等，積極探索多種方式和途徑，來為推進PPP項目培養專業的人才隊伍，提升PPP運營發展。

5 結語

綜上所述，從目前國內高校領域推行PPP模式的實踐經驗和經歷來看，PPP模式應用于廣西地區高校建設領域，是解決當前廣西高校基礎設施建設困境的有效途徑，能夠從頂層設計上實現廣西地方政府、高校、社會資本方的深度合作，優勢互補，達到共贏目的。PPP項目與傳統政府投資建設模式相比，具有明顯的優勢，但同時也存在更為復雜的環境因素，面臨的問題也比較多，但通過有效的措施進行改善和優化，能夠促進廣西高校PPP項目的健康發展，并有效發揮社會資本的價值，提升廣西高校發展質量和水平。隨著我國推行PPP模式在法律法規和制度體系方面越來越完善，相信未來廣西高校基礎設施建設項目應用PPP模式會得到更好的實踐發展，為廣西高等教育事業高質量發展做出應有的貢獻。