優化政府投資項目管理對策研究
——以G 省為例

●蘇 露

一、引言

投資是支撐我國經濟發展的重要支柱。 中央經濟工作會議提出，要積極擴大有效投資、適度超前開展基礎設施投資。 在國家積極財政政策下，政府投資項目的數量與規模呈積極增長態勢，但也暴露了一些管理問題， 影響了國家方針政策的落實，造成資源浪費、干部腐敗等后果，已引起了各級領導的重視。2019 年7 月我國實施的《政府投資條例》將政府投資管理納入了法治軌道，各省陸續出臺了地方政府投資管理辦法，不過仍有部分省份未出臺。 從已有文獻看，研究政府投資項目某一環節較多而全生命周期較少； 從縣級層面研究較多而省級層面較少； 由于我國政府投資制度制定較晚， 針對政策有效性的研究相對不足， 尤其缺少對案例本身大數據的實踐研究。 本文以G 省政府投資項目為調研對象，從省級層面，結合項目全過程各階段工作實際，以問題為導向，有針對性地提出優化政府投資項目管理對策，供地方政府出臺投資管理辦法、 職能部門加強監管、企業提高管理水平提供參考。

二、 政府投資項目管理情況——以G 省為例

（一）政府投資項目情況

據統計，2016—2022 年期間G省累計獲得中央預算內投資883.77億元，累計項目8437 個，極大支持了G 省補短板、惠民生、調結構的需求。G 省堅持政策為大、項目為王，狠抓政府投資項目管理，在“十四五”規劃及擴大有效投資相關行動方案中，謀劃了一批傳統和新型基礎設施建設項目，2021 年以來省級層面統籌推進重大項目共7781 個， 涉及總投資140555.34 億元， 其中：2021 年2281個項目總投資40365.2 億元；2022 年2972 個項目總投資53703.72 億元；2023 年2528 個項目總投資46486.42億元。

從G 省政府投資項目運行管理現行情況看，政府投資項目建設程序復雜、周期長，從參與管理的政府職能部門看，涉及發改委、自然資源、環保、消防、氣象、人防、住建等部門；從政府參與管理事項看， 涉及事務較多，主要包括：發展規劃、產業政策、土地規劃、城建規劃；政府投資項目建議書審批； 用地預審選址意見書；正式用地手續；環境影響評價、節能審查意見、地震安全性評價、地質災害危險性評價、洪水影響評價、水土保持方案、氣候可行性認證、壓覆礦產資源審批、文物勘探、政府投資項目可行性研究報告審批或企業投資項目核準；政府投資項目初步設計審批和概算核定各類工程設計方案審查、建設工程用地規劃許可證、建設工程規劃許可證； 超高層建設抗震設計審批；施工圖審查消防設計文件審批、 防雷裝置設計審批；施工許可證；工程建設質量備案；竣工驗收等。從各環節看，需要考慮因素多，如市場預測資源條件、場址選擇、經濟評價、社會評價、風險分析、資金籌措；預期功能；建設標準；投資控制其他各類約束條件；項目單位的工程需求與國家強制性標準的協調；工期、質量、安全、預算控制等。

（二）調研策劃與實施

本文選取“十三五”以來G 省政府投資項目為樣本，采取線上問卷調查、實地督查和訪談、查閱資料等方式，調研項目實施管理情況及存在問題、原因和建議。 線上問卷調查主要針對2020 年度中央預算內投資項目， 共回收有效問卷1107份，涉及總投資4196.86 億元，均為公共基礎設施領域項目；點面結合督查項目400 多個，訪談了政府職能部門、施工單位、設計及監理機構等相關人員26 名。

（三）調研結果統計分析

1.從總體建設進度看。據問卷統計，未開工項目占20.33%，已開工在建項目占64.5%，已竣工在驗收項目占10.02%， 已竣工完成驗收項目占5.15%。從實地督查及在線監測看，建設進度總體偏慢，表現為未按時開工、建設進度慢、支付率低、逾期未建成。 如A 市2020 年共79 個重大項目， 截至當年11 月底未開工零支付項目仍有20個，占項目總數25.32%，占總投資35.21%；建設慢項目有18 個，占項目總數22.8%，投資完成率44.91%；支付進度較慢項目有13 個，支付率僅為47.7%。 據統計，2016—2022 年期間，G 省的中央預算內投資項目逾期未建成項目共581 個。 根據“已支付資金占完成投資比例低于50%的， 列為資金支付率低預警項目” 監管要求，2021—2022年共38 個在建項目已完成投資資金支付率低于50%。 說明《政府投資條例》等相關制度執行的有效性不足。

2.從未開工項目看。 據問卷統計主要有6 類問題，其中：未完成開工前手續的占43.69%；設計方案編制滯后占12.16%， 建設方案已報未批占6.31%，項目用地未交付使用占3.6%，項目選址未確定占1.81%，其他如天氣不好、用地指標不足等原因占32.43%。67%以上的問題反映為手續申報滯后或審批效率低。 訪談情況反映，開工滯后原因是部分業主由非專業人員做前期工作，遞交材料不合格，或選址變更、勘探不到位，設計圖紙頻繁變更。 說明對項目的跟蹤指導、服務不到位、工作效率低。

3.從已開工項目看。 據問卷統計，主要有10類問題，其中：設計變更調整占16.78%，征地拆遷工作未完成占14.48%， 施工力量不足占14.25%，項目受到阻撓占9.2%，資金撥付不到位占8.74%，配套資金不到位占7.36%，中央資金撥付不到位占7.36%，施工配套設施不完善（水電路等未通）占4.83%，項目管理不規范占3.22%，天氣等其他原因占13.78%。 實地督查發現的主要問題有：一是程序缺失、違規。部分在建項目尚未完成用地報批、環境影響評價、節能評估、施工許可等基本建設程序； 建設用地存在未批先供、批而未供現象；有些項目邊設計、邊施工，變更和返工次數較多，未經竣工驗收就交付使用；違規招投標， 如施工合同日期早于招投標完成時間，部分項目以邀標或議標代替公開招投標，或擅自縮小招標范圍，僅對主體工程招標，配套附屬工程直接發包；工程變更時，業主、施工方與監理方未按規定現場簽證；驗收不規范，如隱蔽工程不驗收， 竣工財務決算編報不及時， 據統計有899個已竣工項目超過3 個月未編報竣工財務決算；在建工程未及時轉固定資產問題比較集中，據統計，2021 年G 省開展在建工程轉固專項整治工作前，原有已使用未轉固在建工程總量達211.31億元，基礎設施無產權或產權不明晰將對不動產投資信托基金（REITs）工作推進造成不利影響。二是支出把關不嚴、資金使用效率不高。 工程進度款支付依據要素不全，如工程量結算表無相關制表、審核人簽字。 據統計，有257 個在建項目的工程進度款支付違反 “不低于已完工程價款的60%”規定；審計報告反映有7 個項目多計工程款1.45 億元；據統計，2016—2019 年均中央預算內投資資金閑置沉淀資金共18724 萬元， 各年分別為2169 萬元、2917 萬元、8184 萬元、5454萬元，其中2017 年度中央預算內投資預算執行進度雖達到83.5%， 但結轉資金高達20.17 億元，涉及項目910 個。 三是會計核算不規范。 未按項目單項工程或未分項目設置 “專項核算”，既不利于單項工程成本查詢與控制， 也給后續各項目辦理竣工決算、 確認固定資產造成不必要麻煩。 說明項目、財務管理人員資金管理意識差，不熟悉政策，執行制度不到位，為主觀因素造成居多，政府部門應予以重視，需加強檢查、指導、督辦。

三、原因分析

（一）重大項目建設要素缺乏保障，項目儲備不足

資金、 土地等要素的緊缺給政府項目管理工作開展造成一定局限性， 影響政府投資的可持續性。 資金不足仍是制約項目儲備重要因素，前期工作往往花費較大而工作經費無穩定保障，部分項目長期未能竣工，癥結就在于超出了財政資金承受能力。 地方財力有限，尤其市縣一級依靠中央轉移支付較多， 加上各級有交集的事權支出界限劃分較為模糊， 導致履責所需資金難以保障。 部分項目存在用電難、排污難，用地指標少，拆遷難度大，一直是反映強烈的突出問題，直接導致前期工作滯后。 符合申報條件的項目儲備不多，部分在建項目非儲備項目，可行性研究不透，選址、設計方案等頻繁變更，影響項目后續建設進度， 如2019 年全區448 個新開工項目中就有361 個項目為非預備項目， 與建設進度慢等問題密切相關。

（二）制度不夠健全，缺乏制度指引和約束

一是制度缺失。 尚未形成一套完整的、行之有效的管理政府投資項目運行方式或實施細則，對政府投資項目管理缺乏制度指引和約束，容易造成決策失誤、前期和審批流程不規范、監督不到位等一系列問題。 部分現行制度中標準不明確，如制度規定“簡化部分政府投資項目審批手續”，但未明確可簡化的標準、范圍，自由裁量權大，導致職能部門為了“免責”，實際并未簡化手續。 一些園區項目，實際建設是由多個業主分別負責，園區打包項目在前期工作申報、審批中對項目建成后實際產出內容、污染物排放、能耗需求等不明確，導致環境評價、節能評估結論失真， 形成監管空白。 二是責任約束制度不健全。 對投資決策失敗的追責缺乏實踐操作標準，常以誡勉談話代替黨紀、 政紀處分， 未達到懲戒、警示效果。 招投標環節違法違規及其造成后果的，在招投標制度中沒有明確規定如何追責。制度剛性約束不足， 使政府投資項目管理趨于形式化。

（三）項目推進機制不夠完善，協調聯動合力不強

一是全局性協調指揮機制不夠完善。 項目涉及的區直各行業主管部門、職能部門之間“并聯”協同工作機制尚未完善，廳級部門對各市縣的向下指導、 對國家各部委的向上協調責任未明確、壓實，統籌協調項目審批和跨部門、跨區域推進項目建設缺少“發力點”，協調聯動合力不強。 信息反饋分散、鏈條過長，如重大項目基本建設程序履行情況、建設進度、推進難點堵點等信息向上傳遞的渠道，仍主要通過縣（市、區）行業主管部門—發展改革局—設區市發展改革委（重大辦）、行業主管部門—省（自治區）重大辦、行業主管部門，反饋渠道不集中，環節多、鏈條長， 造成項目實際情況及需求信息傳遞不夠及時，削弱了統籌合力。

二是項目全生命周期跟蹤管理、 服務不夠。部分項目審批事項復雜，政府部門指導不到位，在施工條件、項目投產運營跟蹤服務方面，未形成較好的機制， 對項目全生命周期關鍵節點和要素需求缺乏持續梳理、總結，“一項目一策”前瞻性不足。 在落實相關扶持優惠政策執行中，由于落實責任部門分散、各政策出臺時間跨度大、政策出臺背景及目的各不相同等情況， 對優惠扶持政策落實情況未形成追蹤機制。 部分項目調度任務未能及時落實責任單位， 調度信息滯后，如某廳直管的市縣實施項目，已累計支付工程款達30%，卻仍未將調度任務轉給項目業主。部分地市項目資金下達遲或撥付慢， 部分項目撥付時間超3 個月。

三是業財脫節，協作力不強。未建立健全完善的項目建設管理體系， 項目財務管理與建設管理脫節。一方面，財務人員對項目全過程相關工作尤其是項目前期工作參與度不夠，財會監督不到位，未能及時發現超批復或超概算投資、 違規招標、合同訂立不規范等問題，不了解項目進度情況，導致出具的財務報告信息與項目實際相差甚遠。另一方面，項目人員不熟悉財務知識，缺乏與財務部門的溝通，未能按財務要求及時收集報賬依據，事后又無法彌補，從而影響工程建設進度。

（四）政務審批環節多，耗時長

從時間維度看， 政府投資項目全生命周期包括論證立項、招投標、施工、竣工、驗收階段；從要素維度看，包括質量、投資、進度、范圍、人力、采購、溝通、風險管理；從主體維度看，有政府職能部門、業主、設計、監理、施工方、供應商。從審批程序看，涉及部門多、審批環節多，據A 項目業主提供資料，項目開工前共需取得項目建議書批復等32項行政審批文件。 一個項目從立項到開工建設要經過?。ㄗ灾螀^）、市、縣三級（涉及基本農田項目要上報國務院），一般涉及發改委、住建、國土資源、財政、環保、水利、氣象、人防、消防等9 個部門22 個審批環節。 特別是一些涉及?。ㄗ灾螀^）、市及多個部門的交叉審批項目， 辦妥全部審批手續耗時更長。

（五）專業力量不足，項目管理水平較低

一是財政評審人員不足。 調研反映對招投標工作耗時影響最為突出的是財政評審慢問題，評審工作量大、任務重、人員不足，導致評審過程歷時漫長，如某市防洪堤項目，報送材料超5 個月仍未開展評審。二是項目管理人員缺乏。體制內項目專業技術人才少， 難以滿足政府投資項目逐年增加的現實需求，尤其是基層單位，嚴重缺少項目管理經驗和專業人員， 前期工作效率低且難以達到應有的深度， 實施過程疏于對工程的管理和質量把控，且檔案意識淡薄，常因資料缺失無法辦理支付、結算、決算手續。 部分施工方對報賬要求不了解，甚至產生畏難情緒，直接放棄對尾款的申報，導致決算工作無法開展。 三是財務人員業務水平不高。尤其是基層的財務人員，因較少接觸基建項目財務核算工作，日常也缺乏相關業務系統、專業的培訓和學習，導致項目財務信息不真實、完整、準確，最終影響資產確認準確性。

四、優化政府投資項目管理對策建議

（一）四個強化，建立健全政府投資項目管理制度

一是強化政府投資決策管理。 按照財權來源和事權明確各級政府支出責任， 落實項目投資主體責任。 細化和規范審批、建設程序，完善政府投資制衡機制。二是強化預算約束。項目申報必須明確資金來源并提供證明， 避免為爭取上級政府投資資金、 在未落實配套資金的情況下超出本級財政承受能力申報項目； 預算編制要結合項目庫管理，編制、調整和調劑預算必須依托項目庫，無項目，不預算，不得脫離項目庫變動預算指標。 嚴格預算執行，嚴控建設成本。三是強化政府投資年度計劃管理。及時更新項目庫信息，政府投資年度計劃要與本級年度預算、中期財政規劃匹配。四是強化項目實施管理。 根據事權匹配、分崗設權、分級授權的要求，明確權責，制定實用性和可操作性強的項目內部流程。嚴格實行項目法人責任制、重大事項報告制、招標投標制、工程監理制、合同管理制等；加強項目全生命周期跟蹤管理；建立完善項目檔案制度， 避免出現資料缺失無法辦理決算手續現象；有效提高在建工程轉固定資產效率，為順利推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）工作夯實資產底座。

（二）提高認識，加強項目前期工作管理

一是提前謀劃，加強項目儲備管理。緊密圍繞中央和省（自治區）重大發展戰略布局謀劃項目。關注國家宏觀政策和投資投向、產業轉型升級、提升服務功能、 深化開放格局等形勢精準把握政府投資項目謀劃方向；對適宜項目進行論證包裝，加強摸底，有針對性地篩選競爭力強、能實施、社會效益高，且預算執行優秀的投資項目，納入政府投資項目儲備籃子； 各級發改部門切實增強項目申報審核工作的責任感和使命感， 合理編制三年滾動投資計劃，實施項目動態管理，堅決反對盲目鋪攤上項目。 二是規范申報，重視可行性研究和設計階段工作。充分論證項目的必要性、科學性、可行性、社會效益等，考慮當前，立足長遠，充分考慮各項要素指標能否落實，籌措資金是否有保障等因素。 重視可研和設計階段工作，特別是項目主管部門，從項目設計之初就要深入項目全程參與，確保可研和設計成果質量，避免項目實施后頻繁變更。

（三）深化放管服改革，提高行政效能

一是明確標準范圍， 規范和指導聯合審批。制定分類簡化審批手續的具體辦法，防止自由裁量權，增強審批權威性；持續梳理、總結關鍵節點和要素，推進政務服務標準化、規范化、便利化、可執行，減材料、減費用、減時限。強化服務意識，定期組織聯合審批活動，集中答疑解惑，全程指導項目前期工作。 二是創新資金下達方式，提高效率。 對已明確的投資計劃，建立投資資金預告示制度，保障地方加快推進前期工作，提高地方工作積極性；根據項目所屬事權，減少項目下達層級，壓縮資金下達時限，有效避免資金在各個環節的滯留。 三是完善項目推進機制，加大統籌力度。 完善項目涉及的區直各行業主管部門、職能部門之間“并聯”協同工作機制，統籌協調項目審批和跨部門、跨區域推進項目建設。 統一規范信息統計口徑、標準，減少環節、縮短反饋鏈條，及時傳遞項目實際情況及需求信息，實現信息交換與共享無阻礙，及時公開信息、運用信息，提升監管效率和能力。 四是推進財評制度改革，提高評審效率。 適度放開財政評審門檻，制定中介機構的準入條件和明細規定， 建立中介機構庫，推行“委托中介初審+評審中心復審”評審模式，改變財政評審“大包大攬”的局面。

（四）加強要素調度，破瓶頸解難題

及時疏通堵點難點，協調解決困難問題。 一是保用地需求。 建立科學用地指標分配體系，優先保障重點戰略性新興產業和現代服務業的用地需求。 加大閑置土地清理力度，完善征拆補償政策，破解征拆難題，確保重點項目的用地需求。二是促融資落地。 加快完善資金要素保障機制。積極爭取中央各類資金支持，探索運用多種融資模式， 用好專項債、PPP、 不動產投資信托基金（REITs）等政策，鼓勵金融機構針對重大項目創新金融產品和服務，創新市場化運作模式，探索“專項債+REITs”融資模式，積極吸收社會資本。三是強配套機制。 設立項目前期工作經費，尤其是列入項目庫的項目，確保項目資金一到即可開工；不同財力地區的項目投資實行差異化配套資金政策，尤其是降低或取消貧困地區硬性配套要求。 四是科學整合資金。 調整項目資金管理部門的職能和改變縱橫交織的管理機制，整合項目資金以減少資金交叉和重復，提高民生資金管理的行政效能。 加強部門預算編制工作，具有相同建設內容的項目資金進行有機整合，集中資金投入到具有明顯優勢的項目，使有限的資金形成“拳頭”，提高資金使用效率。 整合碎片化資金，改變部分項目資金不足、部分項目卻存在大額結余資金的現狀。

（五）更新理念，創新項目管理模式

一是促進業財融合，建立協同意識。 樹立大局意識，建立業財融合思維模式，加強溝通交流信息，財務要站在業務角度思考問題，通曉項目管理的規范流程，提前介入，并運用財務管理工具深度參與項目管理與決策，更好地服務于項目建設，保障項目順利實施。 二是積極推行EPC 和專業代建制。 轉變項目管理理念和思路，探索非政府部門為主的新型建設管理方式，建立公正的市場參與機制，借助外部智慧，從專業化的角度促進管理能力和水平的提高。而推行EPC 和代建制是有效改進政府投資項目管理的途徑之一，借助委托代理的優勢，選擇專業的市場化管理主體對具體化事項進行管理，政府部門對項目進行總體控制。 三是構建全生命周期績效管理機制。 科學設置績效指標增強績效可評性，明確各階段的績效評價重點， 發揮績效管理目標導向作用，建立全過程績效管理運行機制，有效進行約束和激勵，進一步加強和規范政府投資項目管理。

（六）管控結合，強化監督管理

一是明確監督職責，分清責任。 明確相關部門在項目資金分配和使用管理中的日常監督和專項監督職責，確保不缺位、不越位。 各級各部門既是項目資金管理部門，也是監督部門，落實聯合監管責任。 進一步厘清流程中各崗位和各環節的權責邊界， 避免多頭管理職責不清的低效現象。 二是建立切實可行的問責制度，加大違規成本。 健全責任追究制度，明確主體責任和監管責任，尤其是細化追責的具體操作標準，減少裁決自由度，加大問責力度，充分發揮懲戒作用。 通過強化剛性約束，確保項目建設廉潔、高效、順利推進。三是建立聯合監督機制，發揮監督合力。加強業務主管部門、財政、審計、紀檢部門的溝通協作，完善協同信息溝通、措施落實、成果共享、反饋整改等工作機制，發揮監督合力，將監督成果轉化為治理效能。

（七）強化人才培養，夯實人才保障

一是完善人才培養機制。 從方式上，以培育本土人才為主， 引進緊缺人才和高層次人才，發揮傳幫帶作用；從內容上，要有針對性地強化項目制度法規和基建財務知識培訓，減少技術因素導致的違規現象。 二是建立項目管理儲備人才庫。 儲備庫吸納人才應充分考慮年齡結構、學歷程度、工作經驗等因素，成員信息定期進行動態調整，優化管理人才隊伍，激勵干事的積極性和主動性，降低人才流失率。 三是設立專職項目管理機構。 整合各單位政府投資項目管理職能，將大同小異的項目都歸集到一個機構統一負責實施管理，確保機構穩定性，建立項目管理標準，逐漸形成專業化的項目管理團隊，讓管理變得更加科學合理。

五、小結

政府投資項目管理是一個流程和組織的綜合體，既要進行上層制度的優化，又要協同好管理部門、投資主體，理順業財同步的流程。 在新發展理念和經濟環境下， 政府投資項目管理中將不斷出現新的問題，如解決不好，將會影響政府投資項目管理質效， 還可能導致國有資產損失。 為達到項目建設的目標，發揮財政資金使用效益，本課題在充分調研G 省“十三五”以來政府投資項目情況的基礎上，注重查找制度機制、實施效率等方面問題及原因， 以問題為導向探尋優化政府投資項目管理策略，精準問診、精準調度，靶向施策，在制度層面，提出從預算約束、投資決策、投資年度計劃、項目實施、財務竣工、績效評價、監督管理等方面建立健全制度，加強制度約束；在推進工作層面，從促進業財融合、加強項目前期工作、要素調度、創新項目管理新模式、強化人員培訓等方面提出建議，研究成果可應用于建立健全政府投資項目管理制度、機制和實踐。