“法無授權不可為”與人大工作創新的關系之淺見

章國華

（湖州市人大常委會，浙江湖州，313000）

在公權和私權的關系上，有一句法諺，即對公權而言，“法無授權不可為”，對于私權而言，“法無規定皆可為”?！胺o授權不可為”是國際通行的法律原則，在我國雖不是法律淵源，但在我國行政法領域頗為推崇，或可以在法治建設上借鑒引用。在新時代，我國各級人大和“一府一委兩院”緊緊圍繞經濟社會發展要求，執行法律規定，遵循法治精神，注重實踐探索、理論創新和制度創優，人民代表大會制度運行更加順暢，全過程人民民主的成效不斷顯現，但在發展中也存在一些問題和不足，需要研究改進。查究問題和不足，我們發現，一定意義上與“法無授權不可為”的要求和人大工作創新的關系認識不清、把握不準相關。

一、人大工作創新要把握“法無授權不可為”要求的規范指向?！胺o授權不可為”與“法無規定皆可為”并提，其“不可為”對象針對的是私權，其蘊含的精神在于公權不得侵害私權。一切權力來源于人民，人民已授予的為公權，未授予的為自行保留的私權。從這意義上考量，人大行使的權力，與行政權、監察權、審判權、檢察權同相比較，對照“法無授權不可為”的要求，既有共性，也有個性。共性方面，兩者都是公權力，都要遵循法定的權限和程序要求；個性方面，行政權、監察權、審判權、檢察權與私權的關系更為直接、更加密切、更具影響力，因此，如果沒有法律的明確規定，履職行為不得影響公民和組織的權利和義務。“一府一委兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督。習近平總書記在中央人大工作會議上強調，各級人大及其常委會要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督，是我們理解和把握人大行使監督權的行動指南。人大依法履職，很重要的一方面工作任務就是監督和支持行政權、監察權、審判權、檢察權規范有序運行，督促其不得違法侵害私權，確?！胺o授權不可為”要求在行政權、監察權、審判權、檢察權行使中的落地落實。當然，人大在行使權力中，特別是行使立法權、決定權情況下也會直接影響私權，同樣要落實“法無授權不可為”要求。

二、人大工作創新要在遵循“法無授權不可為”要求下積極作為。一方面，人大工作必須要依法，要有邊界、講規矩、守底線，受法律規制，將法律規定范圍事項做足做實，法律明確規定的要求不能突破。另一方面，人大工作有必要創新也必須創新，要堅持與時俱進，立足于有效監督，著力創造性落實和發展性轉化，支持和推進各有關方面依法履職。應當注意防止兩種片面認識：一種片面認識認為“法無授權不可為”要求，只針對“一府一委兩院”依法行政、依法監察、公正司法，不針對人大工作，人大創新工作可以隨意創新，不受影響。這種認識過于激進，認為人大是權力機關，可以無視法律明確規定，在人大創新工作上自以為是、無所顧忌、自行其是，得不到相關方面的內心支持，最后也必然會破壞法律的權威和法秩序的穩定性。實踐中，出現了人大個案監督、代表參與庭審評議等不適當做法，爭議很大，一定程度上影響了行政權、司法權等的正常行使。人大創新工作，要體現“法無授權不可為”的要求，堅持在憲法法律授權下進行，依照法律規定、法治精神和原則開展工作。另一種片面認識認為貫徹“法無授權不可為”要求，人大工作創新必須在法律條文明確規定中行動，法律明確規定的可以做，法律沒有明確規定的不能做；只能在做好工作的方法和手段上創新，不能有內容和載體的創新。這種認識過于保守，教條主義、形式主義傾向嚴重，不去研究考慮創新工作的價值導向和實際效果，只簡單對比法條，認為人大創新工作必須有規定、釋義等，沒有的不能干，干了就是亂作為。這種思維的存在，直接或者間接影響了創新工作的開展和創新實踐的探索。按照這樣的思維實踐，就不可能有當下民生實事票決、人代會聽取“兩院”年度報告、專題詢問會、參與式預算監督等實踐創新推進法律修改的案例了。

三、人大創新工作的方方面面切實彰顯“法無授權不可為”要求。首先，要充分認識人大工作創新的內涵、范圍和原則。人大工作創新是人大依照憲法法律的授權，在堅守法治底線的基礎上，履行權力機關職責過程的制度、機制、方法、手段、平臺、載體等各領域的實踐、探索和創制。人大工作創新要明確范圍，必須把牢政治紅線、法治底線和為民高線，必須符合憲法法律的精神，必須踐行全過程人民民主，必須維護法律權威和法制統一。人大工作創新要把握原則：堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，重大制度和實踐創新應當向同級黨委匯報，在黨委的支持下推進；堅持監督與支持并舉，從服務助推經濟社會發展中尋找坐標、找準切入；堅持貫徹人民代表大會制度這一根本制度，牢記權力來自于人民，真正落實以人民之心為心、以人民之念為念的理念；堅持貫徹法治精神，不突破法律明確規定，不違反法治原則和要求；堅持循序漸進、爭取授權、試點先行，不做超越發展階段的事，不做影響社會大局穩定的事。其次，在人大工作的各個方面和環節要把握好邊界和要求。人大立法中的創新，要堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，其中“不抵觸”指的是不違反上位法，“有特色”要求有創制，立法空間很大，特別是新修改的立法法進一步擴大了地方立法權限，人大立法工作創新大有可為。人大監督中的創新，監督法規定了主要監督方式，但并未禁止也未排斥新的監督方式，只要監督目的出于公心，為了監督公權力運行，著力維護群眾合法權益，且不違反憲法確立的權力架構，都可以更加積極地探索。人大決定工作中的創新，對“一府一委兩院”要求依法履職可以提出更高標準、更實舉措，但涉及群眾權利義務的規定則要審慎，若是賦權性、宣導性的可以積極納入，若是新增義務性的則應盡量避免。在人大人事任免工作中的創新，要堅持黨管干部原則，嚴格遵循法定程序，同時也可以在加強任免前知情權、聽取候選干部的表態發言等方面做些探索，確保選任干部更好樹立人大意識和對人民負責的理念。在人大代表工作創新中，要進一步發揮代表的主體作用，促進人大代表更好履職出新招、出硬招、出實招。第三，要以適度容錯的態度對待人大工作創新的風險。對政府創新工作，黨和政府出臺了容錯免責的政策制度，對于人大創新工作，同樣需要設定相應的合理機制，使富有創新精神的人大同志提振精氣神、放下包袱實干爭先。要鼓勵和支持各級人大結合本地經濟社會發展水平和自身實際，在憲法框架下、守法底線上積極探索原創性、特色性、實效性的制度和實踐措施。對于探索中出現失誤或者偏差，只要不是原則性的問題，且未牟取私利、未損害公共利益的，加強督促整改，對其個人可以免于責任追究。