以高質量地方立法助力鄉村振興
——打造齊魯樣板的實踐路徑研究

云立新 張潔

（青島農業大學 人文社會科學學院，山東青島，266109）

引言

地方立法是指“有立法權的地方國家機關，按照憲法和法律的規定或者授權，根據本地區的政治、經濟、文化生活的特點，制定、修改、廢止在本行政區域一定范圍內適用的規范性法律文件的活動”。它既包括“地方權力機關（人大及其常委會）進行的立法，也包括地方行政機關（人民政府）的立法”[1]。

地方立法作為社會主義法律體系的重要組成部分，對于加快地方建設，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化、堅持和完善中國特色社會主義制度具有重要作用。根據2023 年修正的《中華人民共和國立法法》第八十條和第八十一條規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行[2]。目前，全國具有地方立法權的城市已從2015年2月的省、自治區、直轄市和23個省會、5個自治區首府、18個較大的市以及4個經濟特區、3個特別合作區擴展到所有設區的市。據統計，截至2021 年底，我國地方立法的數量已經達到2272565 件[3]。

鄉村振興是黨的十九大報告提出的新戰略，是“新時代‘三農’工作的新旗幟和總抓手”[4]。與此同時，在全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的今天，鄉村振興戰略確定目標任務的實施完成，都需要在法治的軌道上運作。由于區域發展的不平衡，在鄉村振興中各地方農業農村發展面臨的突出問題和薄弱環節各不相同，如何運用法治方式和法律手段給予解決，地方性立法的作用日益凸顯。

一、加強高質量地方立法助力打造鄉村振興齊魯樣板的意義

打造鄉村振興的齊魯樣板是以習近平同志為核心的黨中央賦予山東省的光榮使命和一項重大的政治任務。如何基于新發展理念，通過地方立法加快推進當地農業農村的現代化，將區域性鄉村振興的重大決策部署規范化、法制化，是一個時代的新課題，意義重大。

（一）加強高質量地方立法是打造鄉村振興齊魯樣板的題中之義。正如習近平總書記指出，“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，要完善政策體系、工作體系、制度體系，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量，加快農業農村現代化步伐，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”[5]。

鄉村振興作為新時代“三農”工作的重大決策部署，作為一項時間跨度為50 年的長期歷史任務和宏大復雜的系統戰略工程，無論是完成其中包含的產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興五大振興具體任務，還是實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的二十字目標，都需要法治的規范和保障。因此，作為使命在肩的山東省，如何立足山東的具體情況和實際需要，突出地方特色，通過高質量地方立法進一步完善打造鄉村振興齊魯樣板的制度體系，對于破解農業基礎薄弱、農村發展滯后、各地發展不均衡的歷史性難題，有效縮小城鄉差別和城鄉收入差距，彰顯以人民為中心的價值導向，激發和調動農民的積極性、主動性、創造性具有重要價值。在以高質量地方立法促進本地區鄉村振興法治化方面為全國勇探新路、創造經驗，對于全面推進鄉村振興乃至以中國式現代化推進中華民族偉大復興意義重大。

（二）加強高質量地方立法是習近平法治思想在打造鄉村振興齊魯樣板中的深刻體現。習近平法治思想基于“全面依法治國建設法治中國”的主題和“為什么建設法治中國、建設什么樣的法治中國、怎樣建設法治中國”[6]的主線,是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。

早在1994 年1 月，一篇《發揮人大職能作用 加強地方立法促進社會主義市場經濟體制的建立和完善》的署名文章中，習近平就對地方立法工作中的基本原則、正確方向和特點、優勢以及相關方法論做了全面精辟的闡述。與此同時，無論是在福建省域層面加強地方立法建設，還是在福州市域層面推動出臺地方性法規，他都堅持一切從實際出發，立足福建的省情和福州的市情，緊緊圍繞建立完善社會主義市場經濟體制的中心任務和保障服務民生，創造性地領導并開展以地方立法破解經濟社會發展瓶頸的實踐探索，并且取得了一系列重大成果。因此，通過高質量地方立法進一步完善打造鄉村振興齊魯樣板制度體系，有助于發揮地方立法在全面推進鄉村振興中的重要指引和保障作用，是新時代在農業農村現代化建設中學習貫徹習近平法治思想的深刻體現。

（三）加強高質量地方立法是“十四五”期間全面推進鄉村振興的內在要求。黨的二十大報告明確要求全面推進鄉村振興。面對日益繁重的鄉村振興目標任務，面對日益復雜的農村利益關系，如何壓實鄉村振興戰略實施中的各方責任，為其提供法治指引，為改革創新提供法治遵循是亟需解決的問題。2021年6月1日，旨在進一步明確鄉村振興基本原則和目標任務的《鄉村振興促進法》正式施行。《鄉村振興促進法》力圖通過法律嚴格規范鄉村治理活動和行為，強化各種資源要素的有效配置，促進鄉村振興全過程有法可依和有序推進。在此之前，從2018 年頒布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》到《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》均提出，“各地要從本地鄉村發展實際需要出發制定促進鄉村振興的地方法規、地方政府規章，逐步完善鄉村振興法律法規和標準體系”，為打造鄉村振興齊魯樣板進程中的高質量地方立法提供了難得機遇。

二、打造齊魯樣板鄉村振興進程中的地方立法現狀分析

隨著國家《鄉村振興促進法》的制定和實施，各省、自治區、直轄市也都普遍結合自身實際情況制定出符合本地區發展要求的《鄉村振興促進條例》，為鄉村振興戰略有效實施提供法制化保障。山東省也積極通過地方立法全面推進鄉村振興，著力解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的矛盾。省人大常委會于2021 年5 月通過了《山東省鄉村振興促進條例》（以下簡稱條例），該條例“深入發掘山東在鄉村振興中優越的自然稟賦、優良的文化積淀、優厚的治理資源，認真梳理并彌補制度創新、基礎設施等方面的短板弱項，將實施鄉村振興戰略與推進黃河流域生態保護和高質量發展有機融合”[7]，在農業強省建設、促進農業農村優先發展、守住糧食安全和重要農產品穩產保供、推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系等方面成效明顯。

然而，在充分肯定山東省立足打造齊魯樣板的鄉村振興并在地方立法建設領域取得一定成效的同時，也應當清醒認識還存在著一些不容忽視且亟需改進的問題。

（一）走在鄉村振興法治化前列的排頭兵意識還需提升。山東省有人口1.02 億人（2022 年），上一年度GDP 總量為8.74 萬億元，緊隨廣東省和江蘇省，位居全國第三。與此同時，據山東省農業農村廳（山東省鄉村振興局）的相關數據統計，近年來山東鄉村產業出現蓬勃發展的勢頭，糧食總產連續9 年保持在千億斤以上；農林牧漁業總產值在全國率先突破萬億元大關，2022 年達1.2 萬億元；鄉村旅游、農村電商、文化創意等三產融合新業態逐步壯大，54個村鎮入選全國鄉村旅游重點村鎮，數量居全國前列。鄉村振興是新時代以中國式農業農村現代化推進中華民族偉大復興的創舉，而打造齊魯樣板則是這一創新性戰略的開路先鋒，需要山東省緊盯鄉村振興戰略目標，勇于擔當，為全國發揮相應的排頭兵示范作用。這就要求山東省各個地級市都要發揚敢于走在前列的樣板示范意識，著力提升主動性。因此，山東省特別是膠東區域各市均有必要結合本地區實際，積極開展鄉村振興的相關立法活動。尤其是就農民群眾普遍關心的“雙證合一”土地及房屋所有權、沿海區域海洋環境污染等問題，可以依據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環境保護法》等規定，在這些方面探索性地開展地方性立法，制定出與本地區全面推進鄉村振興相協調的地方性法規。

（二）運用法治手段推進打造鄉村振興齊魯樣板的自覺性仍需增強。眾所周知，地方立法的特點就是要突出問題導向，旨在解決地方推進鄉村振興遭遇的實際難題，特別是應當做好在現有制度架構內充分發揮立法活動自身的功能，最大程度上成就有特色的地方立法。但從當前鄉村振興地方立法的實際情況來看，還存在一些困擾，一方面是由于中央與地方立法權限不明，地方立法者為規避抵觸上位法而小心謹慎地立法[8]。另一方面，地方立法總體缺乏自覺性，在法條的規范性和嚴謹性方面存在不足，甚至有些地方早已習慣于將上位法的一些條款內容挪用照搬，僅在語言修辭上做“技術處理”，導致立法內容不僅難以有效回應本地鄉村振興遭遇的特殊性難題，而且也難以給予具有可操作性的法治化解決方案，更沒有體現出地方立法應以中央立法沒有涉及或不宜解決的區域性問題為導向的宗旨，自然也就難以為產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的推進和產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕二十字方針的落實提供相應指引。

就山東省而言，基于山東既是農業大省又是海洋大省的顯著特點，以地方立法形式為鄉村振興提供法制化支撐的自覺性仍需增強。

一是在青島和煙臺等濱海城市，在如何聚焦鄉村振興的實際要求，并就促進保障糧食安全的陸海聯動，尤其是在農漁融合以及耕海牧漁和建設“藍色糧倉”方面針對性地開展相關地方立法的系統謀劃還存在不足。

二是《山東省鄉村振興促進條例》的相關內容也不盡完善。例如，在條例的第十三條，盡管就“縣級以上人民政府應當組織有關部門加強農業種質資源保護開發利用”“鼓勵高等學校、科研機構和種業企業加強技術攻關，培育具有自主知識產權的優良品種”作了規定，但作為地方性法規，這些規定還是顯得過于籠統，在如何對具有山東地方特色的地理標志、農產品商標、農業新品種權保護等方面缺乏相應的有針對性、可操作性規范。有必要增加“專門建立地理標志產品專用標志使用核準工作體系、規范市場監管及法律追責制度、對頻出的互聯網侵權案件及時追蹤立案調查”等具體規范內容。

（三）相關條例的相似度較高，創新性和問題導向不足。不同地域環境造就的社會經濟、文化、風俗、民情都不相同，在涉及鄉村振興的地方立法層面，也必然存在著相應差異。只有切實把地方立法活動同當地農民的實際生產生活結合起來，才能夠真正解決鄉村振興進程中亟待解決的突出問題，實現地方立法的初衷。山東農業歷史悠久，耕地率屬全國最高省份，是中國的農業大省，農業增加值長期穩居中國各省第一位。農產品出口額連續24 年領跑全國，規模以上農產品加工企業近萬家。因此，如果在立法體例和立法內容方面缺乏主動性或創新意識，簡單套用“拿來主義”，甚至于“將行政管理過程中的那種‘轉發’文件的做法帶到地方立法[9]”，或者出現地方立法中令人詬病的“抄襲”現象，無疑就背離了鄉村振興地方立法的初衷。只有對標對表山東打造鄉村振興齊魯樣板目標任務，并且吸收借鑒其他省份好的做法，有針對性地開展相關地方立法，充分調動副省級城市和地級市的立法積極性，才能真正有助于通過法治手段為鄉村振興賦能。在這一方面，臨沂市作出了表率，于2020 年率先出臺《臨沂市美麗鄉村條例》《臨沂市健康鄉村條例》《臨沂市法治鄉村條例》《臨沂市文明鄉村條例》，為打造鄉村振興齊魯樣板的地方立法提供了頗具特色的臨沂方案。

（四）條例中需要增加一些可操作性或能夠便于具體落地的相關規定。立法的目的在于實施，僅僅停留在法條層面能看不能用是遠遠不夠的。尤其是地方立法，旨在保障法律、行政法規在本地區的實施，就需要根據本地區特點開展具體而明確的立法，做到“立法精細化”。同時，還要完善地方立法實施相關的配套細則，如果沒有政府部門的配套實施細則，地方立法好比空中樓閣，難以操作，不利于落實執行。以條例第十八條為例，關于各級人民政府應當支持家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體通過實行標準化生產或者服務，提升經營規模、完善利益分享機制，開展市場化和專業化服務的規定就略顯宏觀。作為地方立法，還是應當以山東省鄉村振興中的實際問題為導向，同時根據《中華人民共和國農民專業合作社法》的相關規定，對條例中的農民專業合作社內容做進一步的細化。此外，除了條例，山東省還可以根據山東多地市沿海的特點，就鄉村振興與經略海洋有機結合開展相關地方立法。

三、以高質量地方立法促進打造鄉村振興齊魯樣板的實踐路徑

實踐證明，立法活動不僅是一個過程復雜、專業性較強的活動，也是政治性極強的一項工作，打造鄉村振興齊魯樣板中的地方立法也概莫能外。

（一）應當進一步完善打造鄉村振興齊魯樣板地方立法的創新機制。黨的十八大以來，習近平總書記提出，“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”。因此，山東省在打造鄉村振興齊魯樣板進程中可以探索建立區域協同立法工作機制。所謂“協同立法”，是指“兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據立法協議，對跨行政區域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為”[10]。作為一種全新的立法理念，國內一些省市已經率先在地方立法的實踐中取得了相應成效。例如，近年來，云、貴、川三省就赤水河流域生態環境保護開展的區域協同立法效果明顯。在珠三角地區，“廣東省突破傳統同一位階立法主體的協同立法模式，探索由省市兩級‘1+N’協同立法新模式[11]”。協同立法未來很可能成為促進地方高質量立法的重要推手。同樣，為了促進打造齊魯樣板鄉村振興中的高質量地方立法走在前列，山東省完全可以參考借鑒相關做法，開展有關鄉村振興的協同立法工作，膠東區域各設區的市可以配合膠東經濟圈建設，在事關打造鄉村振興齊魯樣板的地方立法方面先行一步。

（二）應進一步加強打造鄉村振興齊魯樣板地方立法的體系化建設。應當從宏觀上把握鄉村振興的發展趨勢，系統謀劃打造鄉村振興齊魯樣板的立法體系建設。根據今后45 年的時間跨度，按照農業農村現代化的現實需求和體現山東特色要求，要統籌強化打造鄉村振興齊魯樣板的法治支撐，在深入調查研究的基礎上做好立法規劃，將鄉村振興的相關領域立法積極列入地方立法的年度規劃和計劃，有序推進。

一是立足全面推進鄉村振興的時代背景，開展富有特色的打造鄉村振興齊魯樣板的地方立法。根據《立法法》中關于地方性法規應當“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定的事項”的要求，緊緊圍繞立什么法和如何立法，以地方立法形式把貫徹黨中央關于全面推進鄉村振興的最新決策部署和及時跟進國家相關法律的立、改、廢活動予以細化和落實，確保與黨中央精神和上位法相一致。尤其應當結合山東省的實際情況盡量少一些原則性的抽象規定，多一些針對性強和可操作性的具體規定，旨在以“以人民為中心”和“解決現實問題”。

二是大力推動打造鄉村振興齊魯樣板的地方立法活動。推動青島、濟南兩個副省級市和其他立法意愿較強、地域特色突出的設區的市結合自身地方實際，加快相關的地方立法，合力推進打造鄉村振興齊魯樣板的法治化建設走在全國前列。

（三）應當以強烈的問題意識主動加快相關政策的法律化進程。地方立法的特色和特點應在于把握其“獨特性”，地方立法應著重著眼于法律法規中未完全細化的內容。特別是對于設區的市一級地方立法而言，完全參照和依賴上位法是缺乏責任感和擔當意識的，需要結合本地區鄉村振興的重大目標任務，“從實際出發”和“以問題為導向”主動作為，在“不與上位法相抵觸”的前提下敢為人先。尤其應當做好鄉村振興有關政策的法律化。所謂政策法律化又稱為政策立法，是指通過法律的形式把一項經過實踐證明的政策固定下來，前提是這樣的政策能夠確保現在和將來的一段時間內是完全適用、有效且成熟的。其目的就在于讓那些在打造鄉村振興齊魯樣板中農民群眾反應良好、同時又符合實際的相關政策及其效果能夠獲得法律的肯定和保障。

（四）應當加大地方立法對鄉村振興中可能出現的地方保護主義和行政壟斷的監督力度。當前，我國的地方性立法剛剛起步，打造鄉村振興齊魯樣板的相關地方立法也更多帶有試水性質。如何讓地方立法在助力全面推進五大振興、推動城鄉融合發展的同時，又能監督地方政府及其行政機關、被法律法規授權的組織可能萌生的地方保護主義或行政壟斷傾向。本文認為應當對條例中的第六十二條，“縣級以上人民政府應當按照國家和省有關規定，實行鄉村振興工作年度報告制度。各級人民政府應當每年向上一級人民政府報告鄉村振興促進工作情況。縣級以上人民政府應當向本級人民代表大會或者其常務委員會報告鄉村振興促進工作情況；鄉鎮人民政府應當向本級人民代表大會報告鄉村振興促進工作情況”的規定進行適當的擴展和強化，可以對地方保護主義和行政壟斷的監督措施方面增加更為詳細的剛性規定，為打造鄉村振興齊魯樣板提供有力的法治支撐和保障。

（五）進一步提升打造鄉村振興齊魯樣板地方立法的科學性和民主化。保障高質量地方立法，應當積極發揮基層立法聯系點的作用。基層立法聯系點主要是指經享有立法權的國家機關批準，以經常性的聯系機制為依托，組織采集基層群眾在國家立法上提出的意見和建議，實現立法機關和基層公眾之間的信息直通與工作的良性互動的基層單位。早在多年前，甘肅省人大常委會就在臨洮縣探索性設立了基層立法聯系點。打造鄉村振興齊魯樣板的地方立法，完全可以通過基層立法聯系點模式充分吸納社情民意，將立法之根植于社會生活的深厚土壤之中，著力避免立法過程中的片面性，讓相關立法工作更接地氣，真實反映農民群眾的根本愿望和利益訴求。具體而言，一方面應當加強各基層立法聯系點的硬件建設，做到有組織機構、有辦公場所和設施、有立法聯系點窗口、有經費保障；另一方面應當通過建立工作制度、組成立法信息員隊伍、規范立法信息采集點等加強軟件建設，把地方立法信息采集工作打造成落實全過程人民民主的重要載體，讓打造鄉村振興齊魯樣板中的地方立法得以行穩致遠。

結語

以高質量的地方立法助力打造鄉村振興齊魯樣板進程是法治中國建設的應然之義。有了良好的立法，才可能有遵法和守法，乃至行政和執法的依據。2023 年，作為維護社會主義法治統一的重要憲法性法律，同時規范國家立法制度和立法活動的《中華人民共和國立法法》再次修訂。《立法法》向來被稱為“管法之法”，有“小憲法”之稱，它的修訂為鄉村振興中的高質量地方立法提供了更為廣闊的空間和強有力的保障。如何進一步貫徹落實新發展理念，運用地方立法全面推進農業農村的現代化，以法治思維和法治方式促進鄉村振興的區域性重大決策部署規范化、法制化，是新時代賦予的新命題。良法促進善治，地方立法權的良好運用在很大程度上有助于促進地方政府有序競爭，推動地方各項制度不斷創新，同時降低立法成本和立法風險。因此，應當在堅持恪守法律邊界、依法規范行使地方立法權的同時，充分發揮地方立法的功能作用，通過高質量的地方立法，進一步激發山東省在鄉村振興中的排頭兵意識和創新精神，不斷滿足農民群眾對打造鄉村振興齊魯樣板的新期待，為全國提供可推廣經驗和可示范樣板。