“兩官”履職評議：地方人大司法監督的探索創新

潘國紅

（江蘇省啟東市人大常委會，江蘇啟東，226200）

“兩官”履職評議是指地方人大常委會對本級人大選舉和常委會任命的法官、檢察官通過調查、檢查、聽取履職情況報告、滿意度測評等方式開展監督，督促其依法履職的一種監督方式。隨著司法體制改革逐步深化，司法責任制不斷完善，“兩官”辦案獨立性日益得到強化。新形勢下如何加強“兩官”履職監督，確保司法權正確行使，不僅對司法機關提出新的更高要求，同時也迫切需要地方人大司法監督調整優化，積極探索創新新思路新方法。“兩官”履職評議就是近幾年地方人大司法監督實踐中比較有影響，也取得積極成效的一個創新舉措。本文論述“兩官”履職評議對于促進司法隊伍建設、提升人大司法監督實效具有重要意義，并在總結“兩官”履職評議實踐和成效，分析存在問題和不足基礎上，提出改進和完善“兩官”履職評議的對策建議。

一、“兩官”履職評議的法理依據和興起背景

監督權和任免權是憲法法律賦予人大及其常委會的重要權力，法官、檢察官作為人大常委會任命的司法人員，人大常委會對其履職活動開展監督有著充分的法理依據。新修改的地方組織法第五十條列舉了地方人大常委會的職權，其中包括“任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員”。誰選舉任命，誰實施監督。地方組織法第五十條明確，地方人大常委會“監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”“聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見”。人民法院組織法、人民檢察院組織法確定法院、檢察院及法官、檢察官有接受人大法律監督與工作監督的義務。地方組織法第二十六條和第四十四條分別規定人大對由它選舉任命的司法人員可以行使罷免權和撤職權。監督法第四十四條進一步明確了這種撤職權，并在第八章對撤職案的審議和決定程序作了具體規定。這充分說明了人大對司法人員個體進行監督的法定性、權威性和嚴厲性[1]。司法體制改革后，“兩官”由省“兩官”遴選委員會確認，但司法“去地方化”不等于“去監督化”，實行“讓審理者裁判，讓裁判者負責”不是將司法人員監督從人大監督中剝離。“兩官”履職評議是人大依法選舉、任免和撤職權運用的題中之義，貫徹的是“人民主權”和“由誰產生、對誰負責、受誰監督”的現代民主理念和憲法精神，人大評議監督自己選舉任命的干部天經地義。

包括“兩官”履職評議在內的述職評議肇始于20 世紀80 年代，作為地方人大常委會的探索創新，監督法出臺前述職評議與工作評議一樣，已經成為各地普遍采取的監督方式。工作評議在2007 年監督法實施后轉變為專項工作報告制度，而述職評議卻未被列入法定監督方式之中，導致這一曾被認為是人大及其常委會對選舉和任命干部實行剛性監督的重要手段逐步淡出人們視野。由此導致人大司法監督在實踐中僅僅側重于對司法工作的監督，忽視對司法人員的監督，司法人員任命缺少實質性監督和把關，任后監督缺乏，視察調研、聽取工作報告、會議審議很大程度上是了解情況性質，人大司法監督更多是一種形式化、程序性的監督，難以取得監督實效[2]。其實，監督法并沒有叫停述職評議，實踐中仍然可以繼續展開述職評議工作。時任全國人大法律委員會主任委員的王維澄在對監督法（草案）作說明時指出，“考慮從總體上看，各地述職評議工作仍處于探索、完善的過程中，因此，監督法（草案）對述職評議未作規定”[3]。述職評議及其他尚處于探索階段的監督形式，絕不是被“叫停”，而是需要繼續探索和發展。現實中，司法不公、司法腐敗問題時有發生，涉訴涉法信訪居高不下，人民群眾對人大司法監督工作的期望和要求越來越高。司法人員具體掌握著國家司法權，直接承擔著維護司法公正的職責，強化對司法人員的履職監督是地方人大及其常委會回應人民群眾訴求的必然路徑。

黨的十八屆三中、四中全會明確深化司法體制改革戰略任務，提出一系列完善司法管理體制和司法權力運行機制的改革舉措。建立和完善“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制，是司法體制改革的核心內容。2015 年3 月，習近平總書記在中央政治局第二十一次集體學習時強調指出，“推進司法體制改革，要緊緊牽住司法責任制這個‘牛鼻子’，保證法官、檢察官做到‘以至公無私之心，行正大光明之事’”。如何處理好有序放權與有效監督，是社會廣泛關注的焦點，也成為影響司法改革行穩致遠的關鍵。司法體制改革在強化司法責任制的同時，要求完善新型監督管理機制和懲戒機制，這對加強人大司法監督工作提出新的更高要求。2015 年中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》要求，“加強對人大選舉和任命干部的監督”。2021年10月召開的中央人大工作會議再次強調，“支持地方人大常委會加強對人大選舉和任命人員的監督”。近年來，各地人大常委會適應司法體制改革新變化新要求，在加強人大司法監督方面積極探索，其中“兩官”履職評議作為一項創新舉措廣為推行，可謂遍地開花。截至2018年，浙江全省共有8個設區的市和70 多個縣（市、區）人大常委會相繼開展了這項工作[4]。近幾年來，江蘇省各市、縣（區）也紛紛開展包括“兩官”履職評議工作在內的干部履職評議工作[5]。2008 年，江蘇省儀征市人大常委會廢止了述職評議辦法，不再搞述職評議工作，2014 年決定重新開展述職評議工作，并制定了述職評議辦法[6]。安徽省人大常委會及湖南郴州、益陽、湘西等地人大常委會也都先后開展了“兩官”履職評議工作。“兩官”履職評議抓住“人”這個根本因素，將人大司法監督引致的法律責任最終落實到“人”，提升了人大司法監督的實效性權威性。

二、“兩官”履職評議的實踐和成效

實踐中，各地人大常委會“兩官”履職評議形成了多種評議模式，可謂各具特色，百花齊放。

從評議主體看，主要有常委會評議、主任會議評議、主任會議與常委會相結合評議、專門委員會評議、“人大主導、兩院主體”開展評議等。目前，已開展“兩官”履職評議的地方，大多數采用的是常委會評議模式，如浙江省金華、舟山等市人大開展“兩官”履職評議，被評議對象在人大常委會上進行述職，常委會組成人員進行評議，并對被評議對象分別予以滿意度測評。杭州、臺州等地人大2015年至2017年“兩官”履職評議采用的都是主任會議模式，由主任會議聽取被評議對象述職報告，近幾年采用主任會議與常委會相結合模式，由常委會履職評議工作領導小組聽取被評議對象述職、提出評議初評建議，再提請主任會議聽取履職評議工作情況報告并審定評議檔次，評議情況報送常委會備案[7]。浙江省溫州市鹿城區人大采用的是專門委員會會議評議模式，由區人大監察和法制司法委員會聯合“兩院”組織履職評議工作組共同開展相關調研、閱卷、評議工作，最后由監察和法制司法委員會開展履職測評[8]。湖南省益陽市人大常委會采用的是“人大主導、兩院主體”模式，人大常委會專門成立督導組，進駐“兩院”全程督導，“兩院”成立領導小組和工作機構開展各項工作，評議大會聽取被評議對象述職報告，“兩院”領導小組逐一作出綜合評價意見[9]。

從評議對象和內容看，主要是員額法官、員額檢察官的履職情況。湖南省郴州市人大開展“兩官”履職評議，被評議人員主要是業務部門及其負責人，以及個別信訪量相對突出的對象。為科學篩選報告對象，每年由人大監察和司法委員會與“兩院”會商，按1∶2 比例，分別推薦4 至6 名報告對象，報人大常委會主任會議研究，確定2至3名員額法官、2至3名員額檢察官為報告對象。評議的內容是3 年來履行法定職責、接受監督、遵紀守法和職業操守等方面情況[10]。2022 年4 月，南通市人大常委會主任會議通過的法官檢察官履職評議辦法明確，履職評議的對象為進入員額滿兩年的“兩官”，“兩官”履職評議每年不少于1 次，每次的履職評議對象按職務層級、一定數量隨機抽取，3 年內已報告過履職情況的人員不重復抽取，5 年期間所有“兩官”全部接受評議。被評議對象的履職報告由主要成績、存在問題、改進措施等部分組成，主要包括貫徹黨的路線、方針、政策，執行憲法、法律法規情況；履行崗位職責，公正、規范、文明、高效司法情況；貫徹人大及其常委會決議、決定，落實市人大常委會審議意見，辦理人大代表提出的議案和建議、批評、意見，辦理市人大常委會交辦的信訪件等情況；工作作風及廉潔自律情況。

從評議程序看，主要有“述職—審議”式、“調研—評議”式、“述職—審議—測評”式、“調查—述職—評議—測評”式等多種。湖南省湘西自治州人大常委會開展的“兩官”履職評議，分準備動員、民主測評、履職考察、案件評查、主任會議聽取匯報、常委會會議聽取和審議調查報告、審議意見辦理落實等7個階段。組建案件評查組，隨機抽取被評議對象近3 年來辦理的10 件案件進行評查，同時通過召開座談會、個別談話等形式，對監督對象的遵守職業道德、依法履行職責、自覺接受監督、廉潔自律等情況進行監督。同時，組織人大代表開展旁聽評議法院庭審，對“兩官”的儀態形象、表達能力、駕馭能力、公正程度、辦案效率進行監督。履職考察結束后，綜合運用民主測評、定向調查、走訪調研、審閱個人履職自查報告、案件評查等情況，形成“兩官”履職情況調查報告[11]。江蘇省南通市、徐州市、連云港市等地人大開展的“兩官”履職評議，分“準備—考察—評議—整改”4 個階段，持續5 個多月，通過民主測評、座談交流、個別談話、查閱數據資料、調閱卷宗、旁聽庭審等方式，廣泛聽取意見，全面了解履職報告人員履職情況，形成考察報告。考察報告包括履職報告人員履職情況總體評價、主要成績、存在不足或者建議等內容。人大常委會會議聽取履職情況報告和考察報告，并以無記名投票方式進行滿意度測評。

從評議結果運用看，主要有作為評先評優參考、確定等次、授予榮譽稱號等。江蘇省啟東市人大常委會評議后形成書面審議意見，連同測評結果，反饋至履職報告人員所在單位，所在單位督促履職報告人員落實審議意見，并在1 個月內向人大常委會反饋落實情況。滿意票和基本滿意票總數不足人大常委會參會人數三分之二的，所在單位應當督促履職報告人員進行整改，并在接到審議意見1 個月內提交履職報告人員的整改方案，6 個月內向人大常委會提交整改情況報告。人大常委會任命“兩官”法律職務時，將相關人員接受履職評議的結果作為重要依據。履職報告人員所在單位應當將履職評議的結果作為年度評先評優的重要參考。湖南省懷化市人大常委會聽取被評議對象述職情況報告，并進行測評，最后按照常委會評議意見占40%、相互初評占30%、“兩院”班子成員審評占20%、案件評查意見占10%的比例綜合計分，根據得分情況確定被評議對象履職情況為優秀、良好、較好、合格、不合格5 個等次，并逐人給出分值[12]。河北省武安市人大常委會2020 年組織五級人大代表開展“千名人大代表評‘兩官’活動”，對33 名法官、23 名檢察官進行評議，歷時3 個多月，最后形成書面調查報告和評議意見，并以文件形式下發至“兩院”，對評議成績處于前5名的人員，決定依法授予“人大好法官”“人民好檢察官”地方榮譽稱號[13]。

“兩官”履職評議將對“事”監督和對“人”監督有效結合，把權力機關監督、人大代表監督與人民群眾監督有機結合，尤其是將“兩官”遴選制度、懲戒制度與人大的“兩官”任免監督銜接起來，提高了人大司法監督質量和水平，促進“兩官”素質和工作質效提升，推動司法責任制落到實處，推進司法體制改革向縱深發展。一是提升了“兩官”接受人大監督意識。履職評議，讓“兩官”切切實實感受到人大監督壓力，增強了其對人民負責、受人大監督意識，促進“兩官”自覺規范履職行為，切實改進工作作風，推動了司法為民、公正司法。二是促進了“兩院”司法隊伍建設。“兩官”履職評議其實也是對“兩院”工作的一次綜合“檢閱”。“兩院”以履職評議為契機，把解決現實存在問題與建立長效機制結合起來，分析梳理履職評議意見，深入剖析問題根源，重視建章立制，從制度層面加強內部管理，鞏固整改成果。三是提高了人大司法監督質量和實效。改變了過去僅對“兩院”整體工作或專項工作的泛泛監督，提升了監督精準度。綜合運用聽取匯報、走訪座談、民主測評、查閱案卷、旁聽庭審、滿意度測評等多種手段，全方位多角度了解被評議對象履職情況，推動人大司法監督著力點更實、內容更深、成效更好。四是增強了人民群眾的司法信任。通過網絡、各類媒體公布被評議對象名單，并設立監督電話和網上信箱，擴大人民群眾對人大監督的參與，促進人民群眾對“兩院”和“兩官”履職情況的認識和理解。“兩官”履職評議緊扣人民群眾現實訴求和對公平正義新期待，司法機關積極整改落實人大評議意見，解決人民群眾關心關注的熱點難點問題，贏得了人民群眾的廣泛支持和擁護。

三、“兩官”履職評議的完善路徑

2021 年10 月召開的中央人大工作會議要求，“加強對司法工作的監督，支持和保障司法體制綜合配套改革，推動解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題”。黨的二十大報告強調，要“強化對司法活動的制約監督，促進司法公正”。“兩官”履職評議是強化地方人大司法監督工作的探索創新和有效舉措。經過多年實踐，“兩官”履職評議取得了一些成效，但還存在一些問題和不足，主要是評議工作的制度建設有待加強，調研考察欠深入，“兩官”履職考評體系還不夠科學，評議結果運用有待強化，監督剛性和實效需要進一步提高，等等。在司法體制改革新形勢下，要按照發展全過程人民民主要求，正確把握“兩官”履職評議的定位功能、特點優勢、方法步驟和法律效力，更加注重具體的制度體系設計，更加注重人民群眾廣泛參與，更加注重法紀銜接、法法銜接，進一步增強履職評議工作科學性和有效性。

（一）加強制度設計，實現履職評議有章可循

目前，許多已經開展“兩官”履職評議的地方人大常委會還沒有出臺相關制度，調查走訪、旁聽庭審、案件評查、結果運用等機制也沒有建立起來。“兩官”履職評議包含多種監督方式，涉及任免權行使，必須建立規范化、程序化制度機制，明確評議主體、內容、對象、程序、規則等，形成具有約束力的規范性文件，用制度鞏固經驗成果，規范評議實施，實現常態運作。

“兩官”履職評議的主體，是地方人大及其常委會，不能是主任會議、專門委員會、個別人大代表。離開了人大及其常委會這個法定載體，其他任何主體均難以完整準確通過述職評議行使監督權。人大各專門委員會、常委會工作機構可以從工作層面參與述職評議。評議的對象，是人大選舉和常委會任命的司法人員。法院院長、檢察院檢察長雖由代表大會選舉產生，但也應納入人大常設機構人大常委會的評議監督范圍。正確處理人大司法監督與司法獨立之間的關系，堅持依法監督、集體行使職權、不直接處理案件、事后監督原則，不影響司法人員具體辦案。在述職評議工作中，人大常委會一般不能越權評定干部考核等次，不宜直接作出人事處理決定，應當把評議意見及測評結果轉交紀檢機關、組織部門，作為干部任用、考核、問責、評優的重要依據[14]。

構建履職評議的規范化程序。民主議事需要程序“護航”。評議監督是將一種政治壓力轉化為法律程序的監督，其實效的達成取決于監督的每個步驟都有明確的法律意義，所以程序設計的基本框架就是“啟動—研究（審議）—處理（決議、決定）—反饋（后續跟蹤）”[15]。開展“兩官”履職評議，也要建立“準備—調查—審議—整改”等前后相續的完整的程序鏈條，明確每一個環節的操作規程，推進履職監督活動從啟動到終結有序有效運行。被評議對象的產生，要堅持隨機抽取、分類抽取，設置庭室負責人和普通法官、檢察員的評議比率，按不同部門分別抽取，使評議對象更具代表性。每年以“兩官”總數的20%為評議數量，使一屆5 年內所有“兩官”都接受一次評議。“兩官”履職報告可采用口頭報告和書面報告兩種形式，但應盡可能多地安排被評議對象登臺亮相，進行口頭報告。

（二）突出問題導向，確保評議考察不走過場

監督是制約、督促和規范之意，有錯不糾，對問題不監不督，并不是監督的本意。對監督者來說，找不出問題本身就是最大的問題。要把調查考察作為評議監督基礎，深入基層，深入群眾，通過第三方評估、明察暗訪等方式，掌握真實情況，找準存在問題，防止調查考察表面化、浮淺化導致失真、失實、失信。辦案是“兩官”履職的基本方式，庭審和案卷是履職的主要載體，庭審旁聽和案件評查至關重要。要選聘法律專家和“兩院”專業人員，參與庭審旁聽和案件評查活動，特別是對超期審理、二審改判、再審重申的案卷進行逐案評查，近距離、面對面接觸司法活動，查找分析存在問題，為審議監督提供第一手資料。隨機確定、臨時確定被評議對象的庭審場次，避免出現“事先通知，突擊準備”的形式主義做法，掌握被評議對象的真實辦案水平。調查考察報告和審議意見,要與具體問題、具體案例相結合，擴大信息容量，不回避矛盾，不掩蓋問題，以“問題清單”方式列出發現的問題和案例，防止對問題遮遮掩掩、語焉不詳，甚至礙于情面“放水、粉飾、打埋伏”。

廣泛發動人民群眾參與。全過程民主與“廣泛有序政治參與”相對應。人大監督議事，重要的是過程的開放，以及人民群眾的廣泛參與。“兩官”履職評議能否全面掌握被評議對象真實情況，能否真實反映民意，能否客觀公正地對被評議對象作出評價，關鍵在于人民群眾的參與度和監督面。要拓寬民主渠道，通過民主測評、問卷調查、聽證會、網絡調查等手段，多渠道、多途徑征集社會各方面意見和建議。在聽取和審議履職情況報告時，邀請部分人大代表和公眾代表旁聽會議和參加討論，使履職評議成為人民群眾行使民主權利的重要載體。評議意見要緊扣人民群眾關注的熱點難點問題，關注具有較大社會影響的案件、與人民群眾密切相關的案件，推進解決困擾群眾的具體司法不公問題，使評議監督充分體現各方意見和呼聲，增強評議監督民主性和實效性。

（三）創新考評方式，增強評議公正性和權威性

當前，在“兩官”履職評議實踐中，人們普遍關注規范評議的程序和機制，而忽視或淡化建立和分析評價考量標準。在民主測評和人大常委會會議滿意度測評環節，一些參評人員受自身素質和認識水平局限，“憑印象打分、憑名氣說話”，考評項目和標準缺失，影響了評議結果的公正性和可信力。為此，要科學設置履職評議的考評內容，細化“滿意”“基本滿意”“不滿意”等次劃分的評價標準及其權重，提高評議的科學性、準確性和可信度。

科學設置考評內容。“兩官”履職評議，是對被評議對象依法履職情況進行考評，不是一般的工作考核或者人事考核。考評內容要更加注重崗位職責、職業素養、履職能力、工作績效、司法效率、司法公信力等專業性考察，重點將司法責任制的落實情況作為考評內容，監督檢查是否按照規定辦理案件、履行相關職責，是否依法履行司法權力，承擔相應司法責任，體現人大監督的側重點和針對性。細化等次劃分的評價標準，根據崗位職責不同，對司法履職行為的共性要求和個性要求進行區分，設定相應考評項目和標準。定量分析與定性評判相結合，設定一些可以量化的指數，如被評議對象的法治意識、專業素質、差案率、發回重審和改判率等大項，再將每個大項細化為若干小項，每個評議項目賦予其一定權值，根據量化的客觀數據進行打分排位，最大限度客觀體現被評議對象履職情況。在庭審旁聽、案件評查上，考評的內容標準應當清晰明確，力求做到量化評分。

充分運用“兩院”考評成果。“兩院”內部監督是其自身職能之一，有著系統的考評體系，每一位法官、檢察官常態化接受所在單位監督考評。人大“兩官”履職評議，要全面深入掌握了解“兩官”履職情況，必須打通人大監督與“兩院”自身監督信息渠道，發揮法官、檢察官考評委員會的專業作用，將履職評議與“兩院”內部績效考評、年度考核等工作緊密結合，充分利用“兩院”考評成果。通過向“兩院”紀檢、監察、政治處等內部監督機構了解被評議對象在政治理論、業務學習、依法履職、司法實效以及勤政廉潔等方面表現，尤其要了解內部監督發現的被評議對象存在的問題和后續整改情況。通過評議更好地檢驗“兩院”內部監督考評工作，推進“兩院”監督考評體系建設與完善。

常態化開展“兩官”履職監督。將“兩官”履職監督內容納入人大年度工作要點，要求“兩院”在向人代會所作的工作報告中，將“兩官”監督管理情況予以單列。選擇和隨機抽取若干案件，不定期組織人大代表旁聽庭審現場，查閱案件卷宗，深入了解“兩官”業務素質和工作績效。探索建立“兩官”履職信息檔案，評議結束后為每一位被評議對象建立起完整的履職檔案，將個人基本信息、工作績效、獎懲、社會反響等情況作為重要內容，特別是把反映辦案質量的硬指標納入其中，作為以后職務任免和開展監督的重要參考[16]。

（四）深化結果運用，提升評議監督剛性和實效

運用落實好評議結果，是保證履職評議取得實際效果的關鍵所在。加大獎懲力度，要求“兩院”對被評為“優秀”的先進對象進行表彰。注重挖掘優秀法官、檢察官先進典型和感人事跡，積極宣傳司法隊伍建設成效，培育法官、檢察官職業尊榮感，增強全社會對司法工作的理解與支持。要求“兩院”將履職評議結果與“兩官”年度績效考核、評優評先和職務任免、訓誡處分等掛鉤，充分發揮履職評議效應。健全人大任免權與黨管干部銜接的制度機制，及時向黨委及黨的紀檢、組織部門反映履職評議結果，使其在干部考核獎懲、提拔使用中得到體現。對反映的明顯違反程序、失職瀆職、判決不公等涉嫌違紀違法的問題線索，依法依規轉交紀檢監察機關。

推進工作、解決問題是履職評議的根本目的，履職評議成效要以存在問題得到整改落實作為檢驗標準。及時將案卷評查報告、考察報告和評議意見一并向被評議對象和法院、檢察院反饋，要求被評議對象認真對照評議意見，扎實推進整改落實，要求“兩院”深入剖析問題根源，注重建章立制，提高司法人員監督管理成效。切實做好履職評議“后半篇文章”，加強評議意見落實跟蹤問效，形成監督閉環。將履職評議中發現的人大代表和人民群眾反映強烈的問題，列入人大常委會監督計劃，加大監督力度，促使相關問題得到解決。公開評議過程和結果，充分運用新聞媒體，公開評議對象的確定、評議工作進展、被評議對象履職情況報告、常委會調查考察報告和評議意見、評議結果等，擴大履職評議效應，提高公眾知曉度，形成人大監督、人民群眾監督、輿論監督合力。對不認真接受監督、群眾意見較大的，或者對評議意見落實不力的，人大要依法對被評議對象采取質詢、特定問題調查、撤職等監督手段進行后續監督，以維護履職評議監督的嚴肅性和權威性。