全過程人民民主基層實踐樣本研究
——以合肥市黨建引領全過程人民民主基層實踐點為例

2023-12-26 20:23:18汪衛東

人大研究 2023年11期

汪衛東

（合肥工業大學，合肥，230009）

黨的十八大以來，習近平總書記創造性提出全過程人民民主重大理念并大力推進，豐富和發展了社會民主政治的理論和實踐。2021年10月，合肥市人大常委會在市委領導下，在全國率先建立黨建引領全過程人民民主基層實踐點，確定肥西縣三河鎮等9個鄉鎮（街道、社區）作為首批實踐點，并于2022年拓展至36 個，推動各實踐點把全過程人民民主融入大局、嵌入程序、納入制度，積極探索群眾參與基層治理的制度程序,努力成為完善社會治理、服務人民群眾的示范點。一年多來，各基層實踐點堅持黨建引領，聚焦重點任務，創新工作舉措，積極推進全過程人民民主基層實踐，為發展全過程人民民主提供基層樣本。

一、蜀山區荷葉地街道：實行街道選民代表會議制度，推進民主選舉民主決策

荷葉地街道地處合肥市蜀山區中心商圈，總面積7.28 平方公里，總人口約14.8 萬人。街道下轄天鵝湖商務區和綠怡居社區、嘉和苑社區等6 個社區。2019 年，荷葉地街道在全省率先推行選民代表會議制度，建立群眾參與議事決策的有效平臺。其做法是：

（一）推選好選民代表。選民代表如何產生是這一制度的關鍵所在。為嚴把選民代表入口關，荷葉地街道制定《選民代表會議制度暫行辦法》等文件，對選民代表條件要求、構成比例、選舉程序作出明確規定。街道選民代表基數為40名，每1500人可增加一名選民代表。其產生方式為民主推薦，任期與區人大代表一致。選民代表候選人由社區黨組織推薦，街道人大工委、紀工委等部門把關，再提請黨工委會議討論通過后，正式確認為選民代表。2022年7月8日，荷葉地街道召開第二屆選民代表大會第一次全體會議，選舉產生選民代表117 名。這些代表主要是來自街道轄區的各級人大代表、駐地單位職工、社區工作人員、物業管理人員、居民代表、新市民代表，體現了廣泛的群眾性和代表性。

（二）票選好民生實事。票選民生實事是選民代表會議制度的重要內容之一。荷葉地街道對此制定了《民生實事選民代表票選制暫行辦法》《選民代表大會民生事項票選辦法》等一系列規范性文件，完善民生實事票選工作機制。街道人大工委定期組織選民代表，召開選民代表大會、民生實事意見征集座談會，聽取群眾關于就業、教育、醫療保健、食品安全等方面建議，及時梳理，進行票選。2020 年12 月至2023 年4 月，共召開4 次選民代表大會，累計票選61件民生實事項目，其中群眾基本生活類27 件、社會公共服務類22 件、城市建設管理類10 件、文化建設類2件，均按流程轉交對口部門及時辦理。

（三）把關好項目實施。民生實事項目票選確定后，按“清單化”模式推進落實。屬于區政府職權范圍內的，以人大代表建議形式報區人大常委會轉交相關單位辦理；屬于街道辦事處職權范圍內的，要求辦理單位在兩個月內辦理落實。街道第一時間對項目進行分解，明確責任部門和責任人，建立任務清單、責任清單、管理清單，強化資金、人員要素保障，按照時間節點跟蹤督辦。辦理過程中，注重擴大社會參與，從人大代表、選民代表、行業專家、街屬部門、黨員、群眾意見帶頭人等各類人群中，選取15 人成立監督評估小組，專門對民生實事項目辦理情況進行視察、督查，研究分析辦理落實情況和存在的問題，提出改進意見，督促民生實事真正落到實處。

二、廬陽區亳州路街道：建立“民呼我應”服務體系，推進民主協商

亳州路街道為廬陽區委、區政府所在地，轄區面積2.93平方公里，住戶3.8萬戶，居民9.6萬人。街道現轄暢園、濱南等7個社區。2021年，在區人大指導下，建立“民呼我應”服務體系，對基層民主協商進行有益探索。

（一）選好議題，落實重點任務。圍繞全過程人民民主基層實踐點的民生實事、環境保護、基層治理、法治建設等4 項重點任務，重點聚焦黨政關注的焦點、群眾反映的熱點、社會治理的堵點，通過“代表訪、群眾議、街道評、部門辦”等方式，廣泛聽取代表、群眾及相關利益方的意見建議，分類匯總協商議題。2021 年以來，街道將合鋼三廠征遷改造、暢園小區老舊小區改造、社區食堂、河道治理等一批群眾關心的熱點難點問題，納入民主協商事項，在征求群眾意見基礎上，通過工程項目和工作舉措轉化為惠民利民便民的成果。

（二）規范流程，推進民主協商。按照規范有序、民主集中的要求，明確協商準備、會議討論、決定事項“三步走”流程，提高協商議事效率。協商前，做好收集議題、調研定題等準備工作，確保協商有組織、議事有方向。協商時，通過黨群議事會、居民議事會、紅色小管家座談會、社區書記座談會等方式，按照情況說明、協商討論、形成決議等步驟進行，將黨員干部、人大代表、選民代表、居民委員會、業主委員會、紅色小管家等組織起來，深入討論，交換意見，達成共識，確定結果。協商后，對議事結果進行梳理研究，明確責任部門、責任人認真辦理實施，確保協商成果轉化落實。2021 年以來，亳州路街道通過民主協商，集中民意、匯集民智，對群眾關心的社區食堂老人助餐服務等11 項民生實事，認真協商研究，及時推進落實。此外，亳州路街道還把民主協商運用到矛盾調解中，在全省率先推行“三所一庭”（派出所、司法所、律師事務所，區法院司法確認庭）聯合調解，構建了街、所、庭等資源共享、優勢互補的居民糾紛調解工作新格局，讓民主協商在基層治理中發揮出更大作用。

（三）拓展平臺，擴大群眾參與。注重完善民主民意表達平臺和載體，廣泛聽取群眾意見，擴大群眾民主參與。一是推行“一線為民工作法”。通過定人、定點、定時、定責，選派黨員干部擔任駐點干部、聯絡員，會同律師、“兩代表一委員”、轄區單位和結對共建單位負責人，每月固定一天走進社區、樓宇、企業等基層一線駐點，通過集中走訪、專題走訪、應約走訪等形式，了解群眾、企業在生產生活中遇到的問題，反映給相關部門，及時協商解決。二是實施“夜訪萬家行動”。利用群眾晚上在家時間，組織黨員干部進門入戶，收集民情民意，共商發展對策，通過首問負責、溝通協調、督查調度、責任考核等4 項機制，確保行動扎實有效推進，成為契合基層實際、推進民主協商的有效載體。

（四）明確責任，解決急難愁盼。建立健全黨委領導、人大推動、部門落實、群眾監督的工作機制。街道黨工委注重強化多方協同，將每月建議進行匯總，根據職能分工下派給各主管部門，加強跟蹤督辦。人大工委通過座談、走訪、問卷的形式，邀請人大代表、選民代表和居民代表共同監督辦理情況，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。各部門主動認領任務,逐項分解落實,明確方案措施,認真推進落實，辦理情況和進度及時向黨工委、人大工委反饋，向代表和群眾進行公示。目前，代表和群眾可以通過智慧廬陽平臺查看意見辦理情況，隨時督查辦理過程。

三、肥東縣橋頭集鎮：開展黨建引領鄉村網格治理工作，推進民主管理

橋頭集鎮地處肥東縣東南部，全鎮總面積116平方公里，下轄10 個社區,人口近6 萬。該鎮結合本地實際，發動群眾廣泛參與鄉村網格治理，取得良好成效。

（一）健全組織體系。橋頭集鎮認真落實肥東人大《關于推進城鄉網格治理工作機制落實的決定》要求，以“黨建引領、服務群眾”為目標，建立“黨委—支部—黨小組—黨員（村民小組）”的四級黨建網格化管理體系，全鎮10 個社區共設置三級黨小組網格144 個，每個網格由一名網格長負責，510 名四級網格員參與網格治理。每一級網格負責人負責向上級網格匯報疑難問題，對下級網格協調問題處理、推進工作落實，形成全覆蓋社會治理網格體系。

（二）建立工作機制。每個網格建立“一圖、二庫、三表、四賬”工作管理標準，構建5 項工作機制保障運行。一是建立聯系服務機制，各網格負責人對轄區內村民家庭戶、工商企業戶，開展干部固定結對聯系服務。二是建立定期走訪排查機制，全面走訪網格內居民和單位，采集人口、面積等基礎信息并登記到冊，做到底數清、情況明、信息準。三是建立定期例會機制，每季度定期召開網格化管理工作例會，掌握各網格內工作開展情況，研究解決疑難問題。四是建立公示機制，在社區醒目位置公示網格區域管理圖和服務指示牌，公布網格管理服務人員姓名、聯系方式、責任范圍、訴求處置流程圖等，公開舉報電話，接受群眾監督。五是建立考核獎懲機制，將基層黨建網格管理工作納入社區黨組織書記抓基層黨建述職評議考核重要內容，聯系群眾工作成效作為村級黨組織評星定級的重要依據，不定期抽查，獎優罰劣。

（三）搭建治理平臺。積極引導群眾參與基層治理，進一步暢通群眾訴求表達、利益協調、權益保障的渠道。一是搭建“逢四說事”村民議事平臺。每月4號、14號、24號開展村民議事評議活動，按照“四定”（定說事內容、定說事時間、定說事地點、定說事人員）要求，對涉及群眾切身利益的事項，組織相關群眾、網格員集中說事，實現有事有處說、有事大家說。二是建立“五老”特別調事網格小組。充分發揮老黨員、老干部、老教師、老知識分子、老復退軍人的政治經驗、威望優勢，建立“五老”特別調事網格小組，定期開展社會治安巡邏、弱勢群體幫扶、法律知識講座等活動，有效推動基層矛盾糾紛化解。三是組建志愿服務隊。建立以黨員為主、社會熱心人士參與其中的志愿服務隊，加強業務培訓、完善工作機制、規范志愿活動，常態化深入村（社區）開展環境治理、秩序維護、不文明行為勸導等系列志愿服務，合力推動基層網格化治理。

四、肥西縣三河鎮：探索重點項目群眾監理制，推進民主監督

三河鎮位于肥西縣南端，轄區面積72 平方公里，下轄14 個社區、12 個村，總人口近8 萬人。三河鎮緊扣民生重點、熱點、難點問題，充分發揮人民群眾監督作用，創新重點項目群眾監理制、民間河長制等制度機制，讓群眾參與到基層公共事務監督之中。

（一）聚焦民生實事監督。民生工程涉及群眾切身利益。為保障群眾知情群、監督權，三河鎮建立民生工程重點項目群眾監理制，把安置點建設和鎮區雨污水管網改造等建設全過程置于群眾眼皮底下，讓群眾參與民生實事項目規劃、建設、運行全過程。由村（居）民議事會選出有建筑行業從業經驗、德高望重的4～6 名群眾擔任監督員，對項目進行全過程監督，發現質量問題，立即向施工單位提出意見，要求限期整改。每月定期召開群眾監督員、群眾代表、施工單位三方議事會議，了解群眾訴求，反饋辦理情況，把民生實事辦實辦好。

（二）聚焦環境保護監督。生態環境是基層群眾關心的焦點問題。三河鎮為充分調動群眾參與環境保護的積極性，積極探索人民群眾民主監督途徑，在全鎮范圍內推行民間河長參與河湖管理制度，圍繞豐樂河、小南河等5 條主要河流，組織沿線村居推選出27 名熱心群眾擔任民間河長參與河流治理。民間河長充分發揮宣傳員、監督員、作戰員作用，每周定期巡河，發現問題隨手拍照記錄，填寫巡河登記表，上報到所屬村（社區），并督促村（社區）及時整改銷號。

（三）聚焦基層治理監督。在黨組織的引領下，進一步完善網格化管理、精細化服務的基層治理平臺，建立村（社區）組織協同、群眾廣泛參與的協商共治體系，廣泛匯聚“兩代表一委員”“紅色小管家”等多方力量，通過上門走訪、發放問卷、微信群反饋等形式，了解群眾訴求。定期召開意見征集會、工作推進會、滿意度測評會，就人居環境整治、物業服務提升、重大項目建設等事項進行協商議事，有力化解基層矛盾。2021 年以來，圍繞推進小區非機動車停車棚和充電樁建設，通過召開座談會、規劃場地、征求居民意見，協商工作舉措，推動建設非機動車停車棚150余處、充電樁120組，消除了亂停亂放、飛線充電帶來的安全隱患。

（四）聚焦法治建設監督。作為合肥市基層立法聯系點，三河鎮充分發揮民意“直通車”作用，主動邀請群眾、人大代表參與法律草案意見征詢。一年多來，三河鎮立法信息收集點先后就《公司法》《反電信網絡詐騙法》等10 多部法律草案，組織代表、群眾座談，上報意見建議30 多條。充分發揮政法干警、法律工作者的專業優勢和人大代表的橋梁紐帶作用，通過開展法治微講堂、進村入戶發放宣傳資料、送法進校園、送法進企業等方式，營造尊法學法守法用法的良好社會氛圍。邀請群眾參與《道路交通安全法》《食品安全法》等執法檢查，進一步保障群眾的知情權、參與權和監督權。

五、全過程人民民主基層實踐點經驗分析

（一）黨建引領是保證。習近平總書記指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”。堅持黨的領導，是發展全過程人民民主的最大體制優勢，是發展全過程人民民主的根本保證，必須充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保黨的理論、路線、方針政策和決策部署在基層實踐中全面貫徹和有效執行，確保全過程人民民主基層實踐正確政治方向。比如，肥東縣橋頭集鎮在鎮黨委領導下，充分發揮黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，各社區以社區黨委為核心，社區黨支部為分支，各黨小組為單元網格，各黨員（村民組）為微網格，形成上下貫通、執行有力、全面覆蓋的網格體系，切實把黨的政治優勢和組織優勢轉化為基層社會治理優勢，形成基層網格治理新格局。橋頭集鎮堅持黨建引領推動基層網格治理的做法經驗，先后被中國網、安徽先鋒網等媒體關注報道。

（二）群眾參與是基礎。習近平總書記強調，“我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”。人民群眾是全過程人民民主最直接的參與者、行動者和實踐者，必須堅持以人民為中心，完善基層民主制度體系，保障人民群眾廣泛、深入參與日常政治生活和社會生活，使每一項工作都匯集民意、集中民智、贏得民心。比如，亳州路街道為解決老年人就餐問題，在濱南社區老年食堂建設過程中，制訂“政府搭臺、企業唱戲、社區參與，老人得實惠”方案，廣泛聽取群眾意見建議，積極發動群眾參與食堂的規劃、建設、管理全過程，讓老年人助餐服務更貼民心。濱南社區老年食堂作為省民政廳出臺《老年助餐服務實施方案》之后，全市建成開業的第一家社區食堂，受到了社區群眾的普遍歡迎，中央電視臺《新聞聯播》深入報道了該街道推進民主協商完善養老就餐服務的經驗做法。

（三）精心選題是前提。習近平總書記指出，“必須堅持在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往”。不斷滿足人民對美好生活的向往是發展全過程人民民主的奮斗目標，必須把辦好群眾身邊的“關鍵小事”作為首選題目，聚焦民生實事、環境保護、基層治理、法治建設等重點任務，科學謀劃部署，認真辦理落實，確保人民享有的生存權、發展權、健康權得到充分保障。比如，肥西縣三河鎮因豐樂河、杭埠河、小南河三水流貫其間而得名，水環境生態保護一直以來都是轄區群眾普遍關注的重點。三河鎮以群眾所思所盼為重點指向，緊扣河道治理，深入推進民間河長制，積極宣傳發動群眾參與到環保宣傳、巡查、監督、整改工作中，推動生態環境質量持續改善。2023 年3 月29 日，全國人大常委會法工委調研組在三河鎮考察黨建引領全過程人民民主基層實踐點建設工作時，對該項工作給予充分肯定。

（四）搭建平臺是支撐。習近平總書記指出，“拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。多樣、暢通、有序的平臺載體是感知民情、把握民意、集聚民智的有效支撐和重要依托，讓民意表達渠道更暢通。比如，蜀山區荷葉地街道著力搭建群眾參與的有效途徑，扎實推行選民代表會議制度，通過召開街道選民代表大會，聽取和討論街道經濟社會發展情況、參與民主管理和社會治理、監督工作落實，讓群眾的操心事、煩心事、揪心事有地方訴求、有渠道回應、有辦法解決，形成街道民主決策的重要平臺。這一制度探索，受到《人民日報》《法治日報》《工人日報》等多家中央媒體和社會各界廣泛關注。